□李世美 沈 麗

一、引言

根據(jù)最新的農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告，2016年我國(guó)的農(nóng)民工總量達(dá)到28171萬(wàn)人，其中，本地農(nóng)民工與外出農(nóng)民工分別為11237萬(wàn)人和16934萬(wàn)人。農(nóng)民工由于其戶籍仍然在農(nóng)村，而其工作在城鎮(zhèn)，故具有雙重身份。在我國(guó)農(nóng)業(yè)人口持續(xù)向城鎮(zhèn)發(fā)生大規(guī)模轉(zhuǎn)移背景下，廣大的轉(zhuǎn)移人口卻并不能有效轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上的城市市民。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2016年我國(guó)的常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到了57.35%，但是戶籍人口的城鎮(zhèn)化率只有41.2%。大規(guī)模的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了低成本人口紅利的支持，為工作所在地的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)[1]。但是，這部分群體由于不具備人力資本的優(yōu)勢(shì)，以及受到我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)二元分割戶籍制度的制約，他們并沒(méi)有充分享受到作為城市居民的公平待遇，并不能有效市民化?！鞍氤擎?zhèn)化”與“偽城鎮(zhèn)化”違背了基本的社會(huì)公平正義，也不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展[2]。在此背景下，為了促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和便利的常住人口全覆蓋，促進(jìn)社會(huì)公平與正義，2015年10月21日國(guó)務(wù)院第109次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《居住證暫行條例》，并自2016年1月1日起施行，標(biāo)志著我國(guó)的居住證制度正式開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。

居住證制度是我國(guó)快速城鎮(zhèn)化背景下，為了更好地推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的一種重要舉措。那么，這一制度與戶籍制度改革之間的邏輯關(guān)系是什么？居住證制度在多大程度上改善了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)福利與權(quán)益？居住證與戶籍的社會(huì)福利差距在哪里？如何進(jìn)一步改善目前的居住證制度，逐步消除戶籍人口與外來(lái)流動(dòng)人口之間的城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)？本文結(jié)合我國(guó)戶籍制度改革歷程，分析了居住證制度的經(jīng)濟(jì)內(nèi)涵，并以北京、上海和深圳為典型案例，對(duì)這三個(gè)城市的居住證制度進(jìn)行政策解讀，以期為我國(guó)不斷改進(jìn)和完善目前的居住證制度，進(jìn)一步深化戶籍制度改革，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和政策建議。

二、我國(guó)戶籍制度變革與居住證制度的演變進(jìn)程

居住證不等同于城市戶籍，但是又縮小了與城市戶籍的距離。結(jié)合我國(guó)戶籍制度改革，考察居住證制度，有利于理解居住證制度與戶籍制度改革之間的邏輯關(guān)系，能更好認(rèn)識(shí)居住證制度的內(nèi)涵。本文根據(jù)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的政策，把我國(guó)戶籍制度的變革大體分為三個(gè)階段。

(一)1958-1978年階段：農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力禁止向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移

1949-1957年，我國(guó)處于居民可以自由遷移的短暫時(shí)期。但是，隨后我國(guó)確定了快速工業(yè)化和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，國(guó)家把經(jīng)濟(jì)建設(shè)的中心轉(zhuǎn)移到城市。1958年，《中華人民共和國(guó)戶口登記條例(草案)》通過(guò)，對(duì)農(nóng)業(yè)戶口遷移做出了嚴(yán)格規(guī)定，自此產(chǎn)生了城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度。之后的20年，為了充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)對(duì)工業(yè)的支持作用，我國(guó)的農(nóng)業(yè)人口一直被嚴(yán)格限制向城鎮(zhèn)發(fā)生轉(zhuǎn)移。這一階段我國(guó)的工業(yè)化速度明顯快于城鎮(zhèn)化。數(shù)據(jù)表明，我國(guó)的工業(yè)總產(chǎn)值1980年占GDP的比重為44%，但同期城鎮(zhèn)人口占比卻低于20%。

(二)1978-2000年階段：逐步放寬農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移，并且加強(qiáng)規(guī)范管理，實(shí)施暫住證制度

1978年改革開(kāi)放以后，由于農(nóng)村開(kāi)始實(shí)施聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步擺脫了集體生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)模式，廣大農(nóng)村勞動(dòng)力從土地上得以解放，賦予了向城市轉(zhuǎn)移人身自由的條件。非遷移戶口為主的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移規(guī)模不斷擴(kuò)大，也不斷得到中央和各級(jí)政府的認(rèn)可。如1984年國(guó)務(wù)院推出了允許農(nóng)民以“自理口糧戶口”進(jìn)入小城鎮(zhèn)落戶的政策。由于大量農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，增大了對(duì)流動(dòng)人口的管理難度。1984年，暫住證在深圳最先產(chǎn)生。1985年，公安部頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，“暫住證”為主的流動(dòng)人口管理辦法在全國(guó)開(kāi)始推廣實(shí)施。暫住證制度的重心在于如何對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行規(guī)范管理，本身并沒(méi)有賦予持有人相關(guān)福利。流動(dòng)轉(zhuǎn)移人口只有義務(wù)而沒(méi)有權(quán)利，帶有明顯的歧視性、強(qiáng)制性和排他性。2003年，發(fā)生在廣州的“孫志剛事件”，充分暴露出暫住證制度對(duì)流動(dòng)人口的不公正待遇，以生命為代價(jià)加速了這項(xiàng)制度的終結(jié)?！皩O志剛事件”催生了《行政許可法》的出臺(tái)，各地先后取消了暫住證制度。

(三)2000年代以來(lái)：農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移由“規(guī)范流動(dòng)”向“公平流動(dòng)”轉(zhuǎn)換，推行居住證制度

大規(guī)模的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)提供了低成本的人口紅利。但是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾日益顯現(xiàn)，戶籍二元結(jié)構(gòu)下的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，以及城市內(nèi)部的新二元結(jié)構(gòu)等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題不斷加深，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益保護(hù)問(wèn)題日益受到社會(huì)和政府的關(guān)注。對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的政策取向發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即由“規(guī)范流動(dòng)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮搅鲃?dòng)”。實(shí)行居住證制度成為深化戶籍制度改革、打破二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要突破口。

早期實(shí)施的居住證制度是針對(duì)具有特殊才能的少數(shù)人才推出的，稱為“人才居住證”，然后才逐步推廣到大多數(shù)的流動(dòng)人口。如廈門和珠海為了方便港、澳、臺(tái)外商在本地“開(kāi)展業(yè)務(wù)工作”，于1989年率先實(shí)施人才居住證制度；上海、北京分別于1992年、1999年實(shí)施了人才引進(jìn)的“工作居住證”，并賦予了這類人才在住房、子女入學(xué)及社會(huì)保障等方面的社會(huì)福利。之后，2002年上海進(jìn)一步放寬人才居住證范圍；2004年，廣東、浙江等省份也開(kāi)始實(shí)施人才居住證制度。早期的居住證制度是一種人才引進(jìn)制度，門檻高、覆蓋面窄，將絕大多數(shù)流動(dòng)人口排除在外。所以，各地紛紛放寬居住證政策，實(shí)行居住證“平民化”。2004年，上海將人才居住證制度推廣到普通居住證；2008年，深圳正式推出居住證制度。2010年國(guó)務(wù)院首次提出將在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行居住證制度，并于2015年發(fā)布了《居住證暫行條例》，對(duì)居住證申領(lǐng)、福利和便利服務(wù)，以及不同規(guī)模城市的落戶均做出了詳細(xì)規(guī)定，并于2016年開(kāi)始全面實(shí)施。

三、居住證制度與戶籍制度改革的經(jīng)濟(jì)邏輯

(一)居住證制度的內(nèi)容

現(xiàn)行的《居住證暫行條例》，內(nèi)容包括32條，主要對(duì)如何申請(qǐng)居住證、申請(qǐng)條件、申請(qǐng)需要的材料，政府及各部門應(yīng)該承擔(dān)的相關(guān)義務(wù)，持證人可以享有的權(quán)利，以及對(duì)居住證持有人申請(qǐng)居住地戶籍的條件等均做出了明確規(guī)定。流動(dòng)人口申請(qǐng)持有居住證的意愿主要取決于持有居住證后所帶來(lái)的福利?！毒幼∽C暫行條例》第十二條規(guī)定居住證持有人在居住地依法享受勞動(dòng)就業(yè)，參加社會(huì)保險(xiǎn)，繳存、提取和使用住房公積金的權(quán)利，縣級(jí)以上政府及有關(guān)部門應(yīng)該提供的6項(xiàng)基本公共服務(wù)；同時(shí)，居住證持有人在居住地享受7項(xiàng)便利。此外，《居住證暫行條例》第十六條還規(guī)定了按照不同人口規(guī)模劃分的不同等級(jí)城市的落戶條件。其中，對(duì)于城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市和超大城市，應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市綜合承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所、參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，建立完善積分落戶制度。

(二)居住證制度與戶籍制度的經(jīng)濟(jì)邏輯

在我國(guó)戶籍制度變革過(guò)程中，從實(shí)行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元分割戶籍制度，到允許流動(dòng)下的暫住證制度，以及目前全面實(shí)施的居住證制度，總體方向上賦予了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更多自由遷徙的權(quán)利與更多的社會(huì)福利[3]。居住證制度作為戶籍制度改革的一項(xiàng)過(guò)渡性制度安排，為最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)一體化以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化起到了積極的助推作用。從居住證制度的內(nèi)容來(lái)看，其與戶籍制度改革的經(jīng)濟(jì)邏輯關(guān)系主要體現(xiàn)在如下幾點(diǎn)。

1.居住證制度部分體現(xiàn)了城市戶籍人口的社會(huì)福利屬性

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，其“農(nóng)民工”身份長(zhǎng)期受到城市的歧視，不僅經(jīng)濟(jì)收入水平低，城市居民享有的子女教育、住房、就業(yè)、醫(yī)療等各項(xiàng)社會(huì)福利也長(zhǎng)期被排除在外，或者遭受不公平待遇。居住證制度更強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的利益訴求，弱化了暫住證制度下的控制和管理功能，更加注重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的基本福利保障與生活便利。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由于受到戶籍身份歧視、人力資本與社會(huì)資本低的制約[4]，遭受了收入水平普遍低下的經(jīng)濟(jì)排斥、政治排斥、文化排斥與社會(huì)排斥[5]，很難真正融入城市。居住證制度對(duì)流動(dòng)人口增加了子女義務(wù)教育、就業(yè)、社會(huì)保障等方面的各項(xiàng)社會(huì)福利，也賦予了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更多的權(quán)利，是縮小農(nóng)村與城市、城市非戶籍常住人口與戶籍人口差距的重要紐帶。

2.居住證制度是推動(dòng)戶籍改革的漸進(jìn)式改革

在暫住證制度下，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口曾長(zhǎng)期被排除在城市居民的各項(xiàng)社會(huì)福利之外。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為城市建設(shè)提供了廉價(jià)勞動(dòng)力并繳納稅收，卻難以分享城市發(fā)展的成果。在改革開(kāi)放歷程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市轉(zhuǎn)移，既改善了這一群體的經(jīng)濟(jì)收入水平，也為推動(dòng)城市建設(shè)提供了人口紅利，符合經(jīng)濟(jì)學(xué)定義的帕累托改進(jìn)。但是，這種依靠農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口低工資水平和剝奪社會(huì)福利的人口紅利產(chǎn)生的邊際效應(yīng)是遞減的。根據(jù)生產(chǎn)、分配和消費(fèi)之間的關(guān)系，如果分配持續(xù)失衡，將導(dǎo)致社會(huì)分層和固化愈發(fā)嚴(yán)重，生產(chǎn)和消費(fèi)必將脫節(jié)，增長(zhǎng)將難以持續(xù)。所以，改革進(jìn)入深水區(qū)就是要逐步打破現(xiàn)有的利益分配格局，重新平衡城市內(nèi)部的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與戶籍人口之間的社會(huì)福利分配不公，縮小二者之間的差距。為了減少改革的阻力，居住證制度作為一項(xiàng)漸進(jìn)式的制度改革，是在盡可能保護(hù)城市居民利益前提下，通過(guò)逐步增加農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的福利水平，以逐步縮小二者之間的差距，并最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利均等化。

3.居住證制度是一種因地制宜的過(guò)渡性制度安排

通常來(lái)說(shuō)，規(guī)模越大的城市往往會(huì)產(chǎn)生更加顯著的資源集聚效應(yīng)，大城市往往是外來(lái)人口的主要流入地，外來(lái)人口的占比很高。2016年末，北京、上海、廣州、深圳常住外來(lái)人口數(shù)分別為808萬(wàn)人、980萬(wàn)人、534萬(wàn)人、786萬(wàn)人；常住戶籍人口分別為1365萬(wàn)人、1440萬(wàn)人、870萬(wàn)人、405萬(wàn)人。其中，深圳作為新興沿海開(kāi)放城市，外來(lái)人口占常住人口比重達(dá)到了66%，相當(dāng)于每3個(gè)深圳常住人口中就有2個(gè)人非戶籍的外來(lái)人口。面對(duì)規(guī)模龐大的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移外來(lái)人口，大城市設(shè)置的戶籍門檻更高，戶籍制度改革的矛盾與難度更大，戶籍制度改革很難一步到位。首先，大城市如果實(shí)行激進(jìn)式的改革，政府短期內(nèi)必將面臨較大的財(cái)政支出壓力；其次，如果各地均設(shè)置無(wú)差異的戶籍制度，則勢(shì)必在短期內(nèi)會(huì)導(dǎo)致人口的無(wú)序流動(dòng)，尤其會(huì)引起人口向擁有優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的大城市過(guò)度集中，超出城市承載能力。所以，在地區(qū)差異與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的約束條件下，居住證制度只能是一種因地制宜的過(guò)渡性制度安排，即資源越集中的城市和地區(qū)將持續(xù)執(zhí)行較高的城市準(zhǔn)入門檻。

4.居住證制度的戶籍可轉(zhuǎn)換性

現(xiàn)行的戶籍制度作為一項(xiàng)人口管理的法律制度，戶籍的背后仍然承擔(dān)了顯著的社會(huì)福利屬性，短期內(nèi)仍不能消除對(duì)大規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的歧視性。戶籍制度已經(jīng)越來(lái)越與新型城鎮(zhèn)化以人為本的理念相背離。推動(dòng)更多符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移居住人口向城市戶籍人口轉(zhuǎn)變，是一個(gè)社會(huì)福利不斷增進(jìn)和改善的過(guò)程。根據(jù)居住年限、繳納社保年限、就業(yè)年限、學(xué)歷、職稱等條件而設(shè)置的居住證積分制度，其實(shí)質(zhì)是根據(jù)個(gè)人的人力資本與對(duì)居住地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所作的貢獻(xiàn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而賦予相應(yīng)的城市居民福利與待遇。當(dāng)個(gè)人在居住地的累計(jì)居住年限與工作年限越長(zhǎng)，人力資本越高，則可以享受越高的社會(huì)福利待遇，直至達(dá)到規(guī)定的積分要求，可以申請(qǐng)成為城市戶籍居民。所以，居住證制度具有福利屬性及福利增進(jìn)的階梯性，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供了一種可轉(zhuǎn)換為城市戶籍人口的預(yù)期。這一制度設(shè)計(jì)既可以激發(fā)并留住更多優(yōu)秀人才參與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)，也有利于逐步縮小居住人口與戶籍人口之間的福利差距，從而推動(dòng)我國(guó)的戶籍制度改革和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

四、北京、上海、深圳居住證制度典型案例分析

基于以上分析，大型城市進(jìn)行戶籍制度改革的難度顯著大于中小規(guī)模城市。本文選擇北京、上海和深圳三個(gè)超大型城市做典型分析，對(duì)于居住證制度改革與戶籍制度改革更具有借鑒意義。選取的依據(jù)是北京是全國(guó)政治文化中心；上海是我國(guó)金融中心；深圳則是最具有經(jīng)濟(jì)活力的代表性開(kāi)放城市，是全國(guó)外來(lái)人口占比最高的城市。分析主要針對(duì)申請(qǐng)條件、附屬福利、居住證與戶籍的主要福利差異、積分入戶條件四個(gè)方面。

(一)居住證申請(qǐng)條件與權(quán)益

一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)城市賦予居住證的福利越多，或者居住證與戶籍福利差異越小，則對(duì)居住證的需求越大。在城市提供各項(xiàng)福利與公共服務(wù)承載能力有限的條件下，則居住證設(shè)置的申請(qǐng)條件與入戶門檻會(huì)越高。通過(guò)北京、上海和深圳居住證管理?xiàng)l例及實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行歸納，其居住證申請(qǐng)條件與附屬福利見(jiàn)表1。

1.居住證的申請(qǐng)條件

從居住條件來(lái)看，三地的申請(qǐng)條件基本一致，主要包括合法穩(wěn)定住所與合法穩(wěn)定職業(yè)，但在具體時(shí)間要求上有所差異。如北京不僅要求在北京居住6個(gè)月以上，而且要求未來(lái)居住或者就業(yè)6個(gè)月以上；而深圳對(duì)提出居住證申請(qǐng)之前的居住時(shí)間要求較長(zhǎng)；上海的準(zhǔn)入條件相對(duì)較低，只要求提供擬在上海工作與居住6個(gè)月以上的相關(guān)證明材料。從形式上來(lái)看，各地出臺(tái)的合法穩(wěn)定住所與合法穩(wěn)定就業(yè)要求并不高，但是對(duì)于廣大流動(dòng)人口而言，其操作性具有一定的難度。合法穩(wěn)定住所雖然包括了租賃房，但是一般要出具經(jīng)過(guò)備案的出租證明，且要求是連續(xù)租住，如果出租人不愿意配合或者居住期間有搬遷，可能就難以滿足條件；其次，由于流動(dòng)人口從事的職業(yè)往往缺乏穩(wěn)定性，也增加了居住證的申請(qǐng)難度。以上海為例，截止到2015年，共有110萬(wàn)人申請(qǐng)了居住證，占流動(dòng)人口比例僅為11%。

2.居住證的社會(huì)福利

居住證持有人享有的福利包括政府及各部門提供的基本公共服務(wù)及各項(xiàng)便利。北京參照了國(guó)務(wù)院頒布的《居住證暫行管理?xiàng)l例》，并沒(méi)有單獨(dú)列出各項(xiàng)服務(wù)與便利；上海與深圳則分列了各項(xiàng)服務(wù)與便利，尤其是上海對(duì)各項(xiàng)服務(wù)與便利均做出了非常詳細(xì)的規(guī)定。綜合國(guó)務(wù)院頒布的居住證管理?xiàng)l例以及上海和深圳列出的居住證管理辦法，享受的基本公共服務(wù)基本涵蓋教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等百姓最關(guān)注的事關(guān)民生的各項(xiàng)服務(wù)，以及日常生活中的關(guān)于證照辦理等便利措施。所以，與之前各地實(shí)行的暫住證相比，居住證具有一定的社會(huì)福利屬性。

表1 北京、上海和深圳三地居住證申請(qǐng)條件及附屬福利一覽表

注：1.北京的合法穩(wěn)定就業(yè)要求未來(lái)可能在本市就業(yè)6個(gè)月以上；合法穩(wěn)定住所是指擁有未來(lái)可以在本市居住6個(gè)月以上的住所。2.深圳的合法穩(wěn)定居所指的是自辦理居住登記之日起至申領(lǐng)居住證之日止，連續(xù)居住滿12個(gè)月的；有合法穩(wěn)定職業(yè)指的是非深戶籍人員自辦理居住登記之日起至申領(lǐng)居住證之日止，在特區(qū)參加社會(huì)保險(xiǎn)連續(xù)滿十二個(gè)月或者申領(lǐng)居住證之日前二年內(nèi)累計(jì)滿十八個(gè)月。3.各地居住證持有人權(quán)益請(qǐng)參考《居住證暫行管理?xiàng)l例》以及各地制定的居住證管理?xiàng)l例。

(二)戶籍人口與居住證人口的福利差異

居住證持有人享有教育、住房、社會(huì)保險(xiǎn)等各項(xiàng)基本公共服務(wù)，但居住證人口和戶籍人口的各項(xiàng)待遇仍存在明顯差異。選取公眾最關(guān)心的教育、住房與養(yǎng)老為重點(diǎn)，分別對(duì)北京、上海與深圳三地居住證與戶籍人口的福利差異進(jìn)行分析，具體情況如表2。

根據(jù)表2，分別從教育、住房與社保三個(gè)方面對(duì)居住人口與戶籍人口的福利差異做出對(duì)比分析。

1.教育福利差異

居住證可以享受義務(wù)教育，顯現(xiàn)出對(duì)基本公共服務(wù)均等化的重大進(jìn)步。但是，對(duì)于中考和高考，仍然實(shí)行嚴(yán)格的限制。除了上海規(guī)定積分達(dá)到120分以上可以參加中考和高考，北京和深圳目前均不允許異地參加高考，即使高中寄讀在居住地，但是必須回戶籍所在地參加高考。所以，居住證持有人如果達(dá)不到積分要求或者不能轉(zhuǎn)為戶籍人口，其子女最終也很難享受到居住地高等教育優(yōu)先錄取權(quán)利。

表2 北京、上海、深圳居住證與戶籍人口福利差異對(duì)比表

注：住房福利的另外一個(gè)差異是對(duì)于居住證人口購(gòu)買商品房有更嚴(yán)格的限制，具體為：(1)北京市。有北京市暫住證、在北京市無(wú)房、持續(xù)繳納5年以上社?；騻€(gè)稅的非北京市家庭，限購(gòu)1套住房;已擁有1套及以上住房的非北京市家庭，無(wú)法提供北京市有效暫住證和連續(xù)5年(含)以上在本市繳納社會(huì)保險(xiǎn)或個(gè)人所得稅繳納證明的非本市戶籍居民家庭，暫停在本市向其售房；戶籍家庭限購(gòu)2套房；(2)上海市。居住證人口在上海購(gòu)買商品房只限1套，而戶籍家庭為2套；(3)深圳市。非深圳戶口需要3年以上連續(xù)社保，限購(gòu)買1套房；戶籍家庭限購(gòu)2套。

2.住房福利差異

居住證一般可以申請(qǐng)租賃保障性住房，并在居住地繳存和使用公積金。但是各地購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房、安居房等保障性住房的對(duì)象均只限于戶籍人口。即使申請(qǐng)租住廉租性住房，居住人口也不具備優(yōu)先權(quán)。根據(jù)2016年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)，2016年進(jìn)城農(nóng)民工住房比例結(jié)構(gòu)為：租房居住的農(nóng)民工占62.4%，購(gòu)買商品房的農(nóng)民工占16.5%，單位或雇主提供住房的農(nóng)民工占13.4%。其中，購(gòu)買保障性住房和租賃公租房的農(nóng)民工不足3%。其次，在目前房地產(chǎn)限購(gòu)政策下，居住證持有人的限購(gòu)套數(shù)與貸款政策均比戶籍人口更加嚴(yán)格。

3.養(yǎng)老保險(xiǎn)差異

社保中最關(guān)乎民生的是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，由于我國(guó)快速進(jìn)入老齡化社會(huì)，各地財(cái)政所承擔(dān)的社保支出壓力較大。各地規(guī)定居住證持有人可以參加當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)并享受相關(guān)待遇。但是，從實(shí)際情況來(lái)看，如果想要在退休后享受當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險(xiǎn)，必須滿足累計(jì)繳費(fèi)年限(一般為15年)，并且在居住也應(yīng)該滿足一定的連續(xù)繳費(fèi)年限(一般為10年)。如果不能夠滿足條件或者轉(zhuǎn)為戶籍人口，則只能按自繳比例轉(zhuǎn)移到戶籍所在地或者退休所在地。另外，從形式上看，在繳費(fèi)年限等要求上，居住證與戶籍人口的差異并不大，但是二者享有的保障水平是不同的，戶籍人口的社保水平一般會(huì)高于居住證人口，如深圳的地方補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇只針對(duì)戶籍人口。

(三)居住證入戶條件

根據(jù)以上對(duì)比分析，對(duì)于擁有稀缺優(yōu)質(zhì)資源的大型城市，居住證人口與戶籍人口的各項(xiàng)福利還是存在明顯差異，尤其對(duì)于跨省的流動(dòng)人口，有無(wú)戶籍的福利差異更加明顯。那么，居住人口向戶籍人口轉(zhuǎn)變，需要滿足什么條件？這需要進(jìn)一步考察這三個(gè)城市由居住證人口轉(zhuǎn)變?yōu)閼艏丝诘恼吲c條件，具體數(shù)據(jù)及對(duì)比如表3。

表3 北京、上海、深圳居住證轉(zhuǎn)戶籍的條件對(duì)比表

注：各地的具體積分計(jì)算及積分指標(biāo)體系可以參照各地的相關(guān)積分制度。

居住證積分制度為廣大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移居住人口轉(zhuǎn)為戶籍人口提供了通道。但是，從居住證到戶籍有多遠(yuǎn)？首先，從申請(qǐng)的基本條件來(lái)看，申請(qǐng)條件就極為苛刻，不僅對(duì)年齡、學(xué)歷、職稱等有基本要求，還要求對(duì)居住、社保、納稅等各項(xiàng)進(jìn)行綜合打分，分值達(dá)到規(guī)定要求后才可以申請(qǐng)。如除了北京對(duì)學(xué)歷、職稱沒(méi)有明確要求，上海要求具備中級(jí)以上職稱，且專業(yè)、工種與所聘崗位相對(duì)應(yīng)；深圳對(duì)學(xué)歷的要求是高中以上學(xué)歷。根據(jù)2016年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)報(bào)告，農(nóng)民工群體高中及以上學(xué)歷的占26.4%，如果按照全國(guó)平均水平來(lái)看，近四分之三的深圳農(nóng)民工不具備申請(qǐng)戶籍條件。所以，綜合來(lái)看，滿足大型城市申請(qǐng)戶籍基本條件的對(duì)象仍只是很小比例的流動(dòng)人口群體。其次，從最終審核是否準(zhǔn)入來(lái)看，居住證積分即使達(dá)到了申請(qǐng)落戶的基本要求，那也僅僅是滿足申請(qǐng)條件而已。由于我國(guó)目前對(duì)特大城市實(shí)行嚴(yán)格的戶籍人口總量控制，即使具備申請(qǐng)條件，離最后成為戶籍人口的距離還是遙不可及。以上海為例，2015年上海常駐戶籍人口約1433萬(wàn)人，外來(lái)人口將近1000萬(wàn)，已經(jīng)申請(qǐng)了居住證的約110萬(wàn)人，占比約為11%；經(jīng)過(guò)審核確認(rèn)，有30萬(wàn)人的積分達(dá)到120分以上，占比約為3%；滿足積分條件的約只有2.6萬(wàn)人取得了上海戶口，全年最終審核通過(guò)率僅為0.26%。以上數(shù)據(jù)表明，外來(lái)流動(dòng)人口申請(qǐng)居住證的比例偏低，有申請(qǐng)戶籍資格的人比例則更低，最后只有極低比例的居住證人口排隊(duì)后才能通過(guò)審核。

(四)對(duì)于北京、上海與深圳三地對(duì)比分析的幾點(diǎn)結(jié)論

1.農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口申請(qǐng)居住證積極性不高，比例偏低

由于全面實(shí)施居住證制度的時(shí)間不長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對(duì)這一制度的認(rèn)知水平受到限制、以及居住證的福利屬性局限性，且申請(qǐng)條件操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致各大城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口申請(qǐng)居住證的比例偏低。

2.居住證制度改進(jìn)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)福利水平，但是實(shí)質(zhì)性的問(wèn)題仍然難以解決

居住證制度對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)福利改進(jìn)，但其受益范圍仍只局限于基礎(chǔ)性福利和生活便利，如子女的義務(wù)教育本身就是每個(gè)公民理應(yīng)享有的權(quán)利，各項(xiàng)生活便利也只是改進(jìn)了政府提供各項(xiàng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的職能，而涉及到保障性住房、異地參加高考及社會(huì)保險(xiǎn)等核心利益方面仍然沒(méi)有突破性的改進(jìn)。

3.居住證轉(zhuǎn)換戶籍的門檻依然很高，多數(shù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口仍被排除在外

規(guī)模越大、地理位置越好的重點(diǎn)城市往往具備更優(yōu)質(zhì)的資源稟賦，戶籍和非戶籍人口之間的社會(huì)福利差異也更大，從而戶籍準(zhǔn)入門檻也越高。過(guò)高的準(zhǔn)入門檻仍把絕大多數(shù)的外來(lái)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口排除在城市戶籍居民之外，很難從根本上解決體制性問(wèn)題帶來(lái)的社會(huì)不公平問(wèn)題。

五、破除體制性障礙，以居住證制度改革為契機(jī)深化戶籍制度改革

(一)居住證制度的體制性障礙分析

居住證制度是深化我國(guó)戶籍制度改革的一個(gè)重要舉措，具有明顯的進(jìn)步意義。但是，由于居住證制度是一個(gè)社會(huì)福利資源重新配置的過(guò)程，涉及到我國(guó)教育、社保、住房等重大制度變革，仍面臨一系列的相關(guān)體制性障礙。必須配套相關(guān)的教育、住房、社保等制度改革，將更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入到城市生活的公共服務(wù)體系，縮小戶籍人口與居住人口公共服務(wù)的差異，才能更加順利地推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。

1.高等教育體制改革障礙

居住證制度所提供的基礎(chǔ)性公共服務(wù)包括了義務(wù)教育，但多數(shù)并不包括高中階段和大學(xué)教育階段。在高等教育大眾化的趨勢(shì)下，僅僅提供義務(wù)教育卻不能接受居住地的高中教育和享受居住地的異地高考資格，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女接受教育失去了可持續(xù)性。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在考慮是否將子女帶入到居住地一起生活，一是考慮到生活成本，二是考慮到教育的可持續(xù)性。由于高等教育資源分布的不均衡、差異性高考及錄取政策，導(dǎo)致不同生源所在地的考生享受高等教育機(jī)會(huì)“生而不平等”。所以，居住證制度所提供的公共服務(wù)并沒(méi)有涉及到高等教育這一核心福利。如果在高等教育體制上，不做出整體設(shè)計(jì)，居住證制度仍然很難打破長(zhǎng)期以來(lái)形成的戶籍制度背后隱含的地方利益保護(hù)桎梏，取得實(shí)質(zhì)性突破。

2.住房體制改革障礙

1998年住房市場(chǎng)市場(chǎng)化改革以來(lái)，我國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)日益成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支柱產(chǎn)業(yè)。在住房市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中，重“市場(chǎng)軌”而輕“保障軌”特征明顯。在一輪又一輪房?jī)r(jià)上漲后，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口由于受到收入能力的限制，很難支付城市日益攀升的高房?jī)r(jià)。但是，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長(zhǎng)期以來(lái)被排斥在保障性住房的政策體系外。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要申請(qǐng)居住證或轉(zhuǎn)為戶籍人口，均要求有連續(xù)合法穩(wěn)定的住所。而買不起商品房與租房成本過(guò)高使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口很難有穩(wěn)定合法的住所。

3.社保制度改革障礙

中國(guó)社會(huì)保障改革已經(jīng)持續(xù)了近30年，以社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障等為骨架的新型社會(huì)保障體系框架基本成形[6]。但是，我國(guó)的社會(huì)保障體系仍然面臨如下障礙。一是在人口老齡化背景下，各級(jí)政府均面臨財(cái)政支出的問(wèn)題；二是長(zhǎng)期以來(lái)形成的社會(huì)保障在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和不同群體之間的差距與分割問(wèn)題。優(yōu)先發(fā)展的城市不愿意承擔(dān)農(nóng)村居民的社會(huì)保障責(zé)任，發(fā)達(dá)地區(qū)不愿意承擔(dān)落后地區(qū)的社保責(zé)任，體制內(nèi)的群體不愿意與體制外群體公平分享社會(huì)保障的利益。所以，如何更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)現(xiàn)有的社保體系，使社保在制度設(shè)計(jì)上覆蓋面更廣、更公平，在技術(shù)上結(jié)轉(zhuǎn)更便捷，便成為了亟待解決的關(guān)鍵。

(二)完善居住證制度，深化戶籍制度改革的政策建議

1.戶籍制度改革重在疏導(dǎo)與降低準(zhǔn)入門檻

高門檻會(huì)容易導(dǎo)致大部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口被排除在城市的社會(huì)福利和公共服務(wù)體系外，背離了戶籍改革的初衷。疏導(dǎo)的主要思路在于縮小城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差距，更加注重不同地區(qū)、不同省份、不同城市間的資源配置均等化。各類資源配置均等化過(guò)程也是一個(gè)降低城市準(zhǔn)入門檻的過(guò)程。(1)打破現(xiàn)有的各地區(qū)的利益分配格局，促進(jìn)高等教育資源分布更加均衡和高考錄取更加公平；(2)進(jìn)一步降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居住證的申請(qǐng)條件，簡(jiǎn)化申請(qǐng)手續(xù)并提高其可操作性，引導(dǎo)更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口申請(qǐng)居住證；(3)切實(shí)給予申請(qǐng)居住證的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更多的生活保障，如優(yōu)先解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最重要的住房保障問(wèn)題，針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的保障性住房給予專項(xiàng)資金支持和給予優(yōu)惠政策待遇，切實(shí)降低農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市的生活成本，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口居有定所，產(chǎn)生城市歸屬感，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程。

2.明確各級(jí)政府的責(zé)、權(quán)、利，并建立公共服務(wù)均等化的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

戶籍制度改革并不是要消除戶籍制度本身[7]，而是要逐步打破戶籍制度與居住證制度下的公民身份的等級(jí)分層，縮小階層之間享受城市公共服務(wù)和各種便利的差距，最終實(shí)現(xiàn)公民身份和權(quán)利平等。在這一過(guò)程中，由于涉及到中央與地方、地方政府之間的利益分配，各級(jí)應(yīng)該有大局意識(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)意識(shí)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，共建一個(gè)公平、公正、共享、包容的和諧社會(huì)。

(1)從中央政府來(lái)看，中央政府負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一部署與搭建全國(guó)統(tǒng)一的住房、教育、社會(huì)保障體系。我國(guó)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異大，且具有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)特征，不同層次的利益協(xié)調(diào)需要一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府，只有中央政府主導(dǎo)，才可能打破現(xiàn)有的不同地區(qū)和不同群體之間的利益失衡與利益固化。加強(qiáng)中央政府對(duì)教育的投入，深化教育體制改革，促進(jìn)教育公平；統(tǒng)籌全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)合并和全覆蓋；國(guó)家應(yīng)該制定相關(guān)的政策法律并制定相關(guān)的財(cái)政稅收政策，以確保地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供保障性住房的動(dòng)力。(2)地方政府應(yīng)該樹(shù)立未來(lái)城市競(jìng)爭(zhēng)力新思維，打破固有的地方利益保護(hù)思維定式。地方政府只有樹(shù)立以人為本的理念，讓民生工程惠及更多民生，才能更好地吸引人才，穩(wěn)住人才。地方政府在居住證政策制定和實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)盡量簡(jiǎn)化程序，賦予外來(lái)人口更多實(shí)質(zhì)性的福利，才能帶來(lái)當(dāng)?shù)馗嗟木蜆I(yè)與消費(fèi)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的持續(xù)、長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

[1]吳琦，肖皓，賴明勇.農(nóng)民工市民化的紅利效應(yīng)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性—基于動(dòng)態(tài)CGE的模擬分析[J].財(cái)經(jīng)研究，2015(4)：18-30.

[2]李麗梅，陳映芳，李思名.中國(guó)城市戶口和居住證制度下的公民身份等級(jí)分層[J].南京社會(huì)科學(xué)，2015(2):52-60.

[3]呂煒，王偉同.從均等化、一體化到市民化——市民化改革的邏輯梳理與政策解讀[J] .經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài)，2013(1):41-45.

[4]姚先國(guó)，葉環(huán)寶，錢雪亞.人力資本與居住證：新制度下的城鄉(xiāng)差異視察[J].廣東社會(huì)科學(xué)，2016(2):5-11.

[5]潘澤泉.中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化：理論爭(zhēng)辯、經(jīng)驗(yàn)比較與跨學(xué)科范式構(gòu)建[J] .中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào),2017(2):47-57.

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[7]楊菊花.淺議《居住證暫行條例》與戶籍制度改革-兼論居住證與新型城鎮(zhèn)化[J].東岳論叢，2016(3)：58-66.