葉勝嵐

(河海大學公共管理學院，南京 211100)

1 前 言

水資源在人類生產生活中發(fā)揮著重要的功能，然而，現(xiàn)代化引發(fā)的水污染問題阻礙了社會的可持續(xù)發(fā)展。如何有效治理水污染問題、恢復人與自然的良好互動關系在美麗中國建設的歷程中顯得尤為重要。傳統(tǒng)中國的治水更多依靠地方社會的力量。20世紀50年代后，隨著國家權力的強力介入，政府成為治水的主體，也成為治水矛盾的焦點[1]。奧斯特羅姆則認為生活在當?shù)氐木用駪敵蔀橛行е卫砉彩聞盏闹黧w，他們根據(jù)多年生產生活的規(guī)律形成了與自然可持續(xù)的互動關系，這種集體的智慧可以打破“公地悲劇”這類公共事務治理的困境[2]。

河長制是現(xiàn)代中國社會治理水污染的創(chuàng)舉。2007年，太湖藍藻事件爆發(fā)后，無錫市于2008年9月發(fā)布《關于全面建立“河(湖、庫、蕩、氿)長制”全面加強河(湖、庫、蕩、氿)綜合治理和管理的決定》，對探索性實踐了將近一年的“河長制”做出明確規(guī)范，并從多個層面提出體統(tǒng)要求[3]。2008年，浙江省在長興等地試點開展河長制。2013年，浙江省出臺《關于全面實施“河長制”，進一步加強水環(huán)境治理工作的意見》，形成了省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長制體系。2015年，下發(fā)《關于進一步落實“河長制”完善“清三河”長效機制的若干意見》，細化明確原有的河長制內容，包括河長制的組織架構、河長巡查制度等。2016年12月，中央發(fā)布《關于全面推行河長制的意見》之后，浙江省進一步健全河長制，于2017年發(fā)布了《浙江省河長制規(guī)定》(基于浙江省人民政府網(wǎng)站的資料整理)。

浙江省王村(根據(jù)學術規(guī)范，文中地名、河道名都做了匿名處理)是一個典型的江南水鄉(xiāng)。從2013年到2018年，村民對河長制的認知發(fā)生了較為明顯的轉型，即從“不了解”到“了解”和“接受”。本文旨在通過對上述變化的分析，研究這種轉型背后的社會機制，進而為水環(huán)境治理提供具有參照性的啟示。

2 局外人視角的認知

2013年，王村正式實施河長制，主要通過在河道沿岸建立“河長制公示牌”以及村委定期整理巡查文件兩個程序展開。然而，河道功能單一、村民政治參與度低以及村委注意力分配不均導致村民與河道之間關系較為疏遠，村民作為河道治理的局外人并不了解河長制。

北河是王村唯一的河流，全長8.8km，平均河寬10m，流域面積15.22km2。河流兩岸以農田、畜禽養(yǎng)殖為主。河旁的“河長制公示牌”公示牌一方面是加強河長制與村民之間聯(lián)系的紐帶，即村民可以作為河道環(huán)境的監(jiān)督者來協(xié)助村級河長的日常治理，另一方面也是村民明確河長權責的知情渠道，它較為完整地展示了河長制中治理和監(jiān)督兩大內容。最初，公示牌是向村民展示河長制內容的主要渠道，而村民并未注意到公示牌。

3 村民局外人認知的原因分析

在河長制初步實施階段，村民并不了解河長制。這種局外人的認知視角主要受到以下三項因素的影響。

3.1 河道功能單一

王村村民主要沿村中主干道兩側分布，北河位于村莊北側，河道兩岸以農田為主，距離村民生活區(qū)較遠。北河原本在王村村民的生產和生活中占據(jù)著重要的地位，其功能有三：一是農業(yè)灌溉的主要水源，二是村民日常洗菜和洗衣的主要場所，三是兒童酷暑嬉戲的游玩地。

“現(xiàn)代化”可以說是所有社會一致追求的目標，其實，沒有一個國家或者社會能免于這項壓力[4]。隨著現(xiàn)代化的深入，北河與村民之間的關系逐漸淡化。一是上游產業(yè)規(guī)劃對北河水資源的再利用使得下游河道水量變小、水質變差，村民選擇不使用河水；二是村民生產生活習慣的變遷使得北河的部分功能被替代：用自來水洗菜洗衣、帶小孩到游泳館嬉水。這種功能的單一化與村民生產生活習慣相互作用，促使村民與河道的關系越發(fā)疏遠，這種疏遠飽含著物質距離與心理距離兩個方面[5]。而后，北河上游的工廠由于污染嚴重、沒有營利，最后關停，北河的水質有所恢復，但是之前上游設立工廠、開墾山地都讓北河水量變小，這意味著北河變清之后所能發(fā)揮的功能依然有限。

北河“清澈—污染—清澈”的演變過程嵌入在農村現(xiàn)代化的過程中。村民與北河的關系逐漸疏遠，并且保持在當下相對單薄的聯(lián)系中，即對于村民來說，北河的功能較為單一，以農耕灌溉為主，附帶洗衣洗菜的功能。這種較為疏遠的關系也使得村民對河道的關心程度下降，由此河邊關于河長制的告示牌不易引起他們的關注，即使村民看到告示牌，也不太會駐足仔細閱讀告示牌的內容，與北河有關的信息都被這種單薄的聯(lián)系屏蔽在村民的日常生活之外。

3.2 村民政治參與度低

村民參與村級公共事務治理的渠道以及意識都較為有限。而在家產聯(lián)產承包責任制實行、農村稅制改革之后，村民個體與集體之間的經濟聯(lián)系越發(fā)薄弱，這也就意味著村民對集體的依賴度下降。另一方面，在傳統(tǒng)的政治文化中，士大夫、鄉(xiāng)紳等階層是協(xié)助治理鄉(xiāng)村社區(qū)的主要力量，普通村民并沒有積極參與治理事務的機會。這種政治文化在農村的延續(xù)使得村民對于村莊事務的主動參與度較低。再者，我國現(xiàn)代政治體制在實踐運行過程中往往會忽視村民的政治參與。政治文化與政治實踐使得村民處在河長制的施行過程之外，他們既沒有及時獲悉河長制事項，也沒有主動去熟悉河長制的內容。

3.3 村委注意力分配不均

注意力的分配意味著組織中資源的分配。在不同的階段，制度環(huán)境影響下的組織目標成為注意力分配的主要影響因素。

在河長制全面施行的最初階段，它是浙江省“五水共治”運動的內容之一。王村村委在這一階段以完成五水共治考核任務為主要行動目標，而在五水共治考核標準中，北河的水質是治理成本最低、涉及利益主體最少以及衡量指標最單一的內容。一方面，北河水質本來就比較好，治理容易。另一方面，村民與北河的聯(lián)系較為疏遠，周邊也沒有企業(yè)，因此，牽涉利益相關者少。相比較而言，村委將更多的注意力放在村中污水管道的鋪設、化糞池的構造等方面，并且村中橫幅和櫥窗宣傳等皆以五水共治為主。由此，村民熟知五水共治而不了解河長制。

4 局內人視角的認知

2015年，為響應浙江省政府進一步規(guī)范河長制內容的制度安排，王村所在街道發(fā)布了《王李街道河長工作制度》，該文件明確了王村村委實施河長制的工作內容。2017年，浙江省發(fā)布了《浙江省河長制規(guī)定》，嘗試以地方法規(guī)的形式解決制度執(zhí)行過程中的弊端，涉及明確河長與相關部門之間的關系、各級河長的職責安排以及考核獎懲方式等。各項文件的推行既為村委提供了實施河長制的規(guī)范，也增加了考核、獎懲等政治壓力。

行為規(guī)范與政治壓力在實踐過程中通過兩種方式將村民與河長制聯(lián)系在一起。行為規(guī)范體現(xiàn)在村委相比較之前投入更多的資源用于維護、治理河道，包括河堤整修與河岸修砌工程的招標、河道保潔員與河道垃圾運送員的招聘。政治壓力則表現(xiàn)在村民代表、黨員等身份在志愿維護北河清潔的活動中成為主角、村級河長主動與河道使用者溝通以保持河道的日常維護?；诒焙拥闹卫砜己酥贫扰c獎懲制度，更多的村民加強了與北河的關系。村民對河長制的認知逐漸脫離了之前的陌生狀態(tài)，并且開始了解河長制的具體內容。

5 村民認知轉型的原因分析

村民對河長制的認知轉型，即從不了解到了解，也對應著北河功能的變遷，即從生產生活功能到河長政績考核功能。而利益共同體的構建、治理成效的提高以及制度環(huán)境的影響則是村民認知轉型的主要推動力。

5.1 利益共同體的構建

利益共同體主要包括村委、河道治理工程的承包者與施工者、保潔員以及河道的日常使用者等主體。其中，村委側重于政治任務；河道治理工程的承包者、施工者、保潔員主要基于經濟利益的考量；河道日常使用者則追求河流傳統(tǒng)的生產生活功能。

2015年之后，隨著河長制實施方案的細化以及工作強度的增加，村委將更多的注意力放在北河的河床整修、日常清潔、水質管理等方面。美國政治學家者瓊斯(Bryan Jones)認為“注意力是一種選擇機制，通過它，特征的突出性被帶入到決策制定的結構”[6]。增加的注意力也意味著增加的工作人員與利益關系，涉及河道治理工程的招標與承包將更多村民的經濟利益與北河的治理成效聯(lián)系在一起。而河道清潔人員也與北河建立了更為密切的聯(lián)系，因為北河的清理與水質保障是河道清潔人員的工資衡量標準，若村級河道長在巡河的過程中有三次以上發(fā)現(xiàn)河道清潔不到位，就會扣除清潔人員的工資。另一方面，北河整體環(huán)境的改善提升了河道傳統(tǒng)的生產生活功能。北河功能的變遷一方面嵌入在農村現(xiàn)代化的進程中，另一方面也融合在村莊利益結構轉變的過程中，即部分村民從河水污染的受害者成為水質恢復之后的使用者與依賴者、村委從忽視河道管理的旁觀者成為較為重視河道水質的積極治理者。水質改善之后的北河成為結合村委和村民共同利益的銜接點。

此外，村民對北河的情感依賴也增加了村民對有效治理的期待。這種情感依賴主要有兩方面的來源。一是改革開放前北河具備提供飲用水、灌溉農田、洗衣洗菜、兒童游玩場所等多方面的功能，村民與北河之間有著生產和生活上的聯(lián)系，而北河提供的功能也讓村民從實踐上依賴北河到情感上依賴北河；二是北河功能衰退之后，雖然村民與河道之間的關系開始疏遠，但是北河反而成為一種追憶過往生活的象征。

村民對北河治理的經濟訴求、功能訴求與情感訴求，村委及工作人員的績效訴求都讓河長制在改善北河環(huán)境方面有著較為全面的支持力量。因此，提高北河環(huán)境質量成為村委與村民相互支持工作的基礎。在此基礎上，雙方共同享受北河水質提升帶來的經濟利益、實踐需求、情感滿足以及政績保障。

5.2 治理成效的提高

英語中的治理(governance)一詞源于拉丁語，原意是控制、引導和操縱[7]。目前，對治理較為一致的定義為1995年全球治理委員會的界定，即治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們意見或一味符合其利益的非正式的制度安排[8]。

在實施河長制方面，地方政府是治理的主體，水質指標是衡量治理效果的標準。王村村委在實施河長制的過程中，北河水環(huán)境的改善是顯著的，表現(xiàn)在積聚在河岸石板下以及漂浮在河面上的垃圾會被定期清理；河堤受損的部分得以重新修筑；河道邊設有固定的垃圾桶。村民，尤其是與河道的聯(lián)系較為緊密的村民，更明顯地感受到北河整體環(huán)境的改善。

5.3 制度環(huán)境的影響

制度環(huán)境是制度學派提出的一個概念，它指的是一個組織所處的法律制度、文化期待、社會規(guī)范、觀念制度等為人們所“廣泛接受”的社會事實[9]。組織在實現(xiàn)組織目標的過程中，成員的行為往往會受到制度環(huán)境的影響，從另一個角度來說，成員在適應制度環(huán)境方面投入的資源并不是為了提高組織效率，而是為了達到行為的合法性要求[9]。

村委在實施河長制的過程中也存在著積極適應制度環(huán)境的特征?；诟鼜氐椎貙嵤┖娱L制的制度環(huán)境，王村開始在公務欄加大對河長制文件的宣傳，并且在村口拉橫幅顯示目前的村務工作傾向。該階段對河長制的重視也展現(xiàn)了中國“事件—應急”型環(huán)境治理[10]的特征，即國家關于全面推廣河長制的規(guī)范要求以及考核問責制度的不斷細化都促使基層政府投入更多的資源實施河長制。而村委在宣傳、人事安排等方面的投入也讓更多的村民了解河長制。另一方面，村中黨員、村民代表等作為志愿者定期參與北河的清理也增加了村民對河道以及河長制的關注。

6 結論及建議

居民對制度的認知轉型是各利益主體基于不同的制度環(huán)境與文化環(huán)境共同推動的。在本案例中，村民對河長制的認知從局外人的視角轉變至局內人的視角。從2013～2015年，村民對河長制的不了解主要受到河流功能單一、村民政治參與度低、村委注意力分配不均等因素的影響。從2015～2018年，村民對河長制的了解顯著加深并且認可河長制的價值，主要源自利益共同體的建構、治理成效的提高以及制度環(huán)境的影響。

在這一轉變過程中，權力主體的資源分配成為影響村民熟悉、認知公共事務的主要因素。在“五水共治”期間，村委對河長制的關注度較低；在各項文件深入推廣后，村委對該制度的關注度提高，村民也具備了局內人的認知視角，這種轉變意味著村委的注意力影響村民對政治事項的關注與認知程度?；谏鲜龅霓D型及原因分析，可以從以下三點來促進當?shù)鼐用駞⑴c河長制的實踐。

首先，引導合理的資源認知理念。隨著農村社區(qū)現(xiàn)代化進程的深入以及自來水的普及，河道的傳統(tǒng)功能正在消失，河流周邊的社區(qū)居民對河流環(huán)境的關注度普遍降低。為重新構建良性的人水關系，推動生態(tài)文明建設，政府及社會組織應當積極引導居民構建合理的、可持續(xù)的環(huán)境認知，促使生活者與自然資源的關系更為密切，推動他們主動關心身邊的生態(tài)環(huán)境。

其次，建議推動民間河長機制的實施。政府可以構建民間河長體系，明確、細化民間河長的權利與義務，廣泛動員社區(qū)居民有組織地參與到河道的日常維護與監(jiān)督工作中，激活民間創(chuàng)造力。由此，社區(qū)居民能夠從日常的河道管理中了解河長制，并成為河長制全面實施的重要參與者。

最后，完善河長制的長效管理機制。權力主體的注意力分配會影響居民對制度的關注和了解。為了更有效地實施河長制，需要建立長效的管理機制。這是整合治理資源以及保障居民持續(xù)關注的基礎。