徐小芳

“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！雹偻袅暩骸墩擖h領(lǐng)導(dǎo)立法的實現(xiàn)方式》，《中共中央黨校學(xué)報》，2016年第20卷第2期。若要建成完備的法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，不僅要加強立法，更要立良法，使良法成為治理國家的堅實基礎(chǔ)。黨的十九大明確指出，要充分發(fā)揮黨對立法工作的引領(lǐng)作用，與此同時，也要完善黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，這也為我們新時期的立法工作指明了方向。一直以來，我們黨為了實現(xiàn)人民訴求、保障人民利益，總是通過領(lǐng)導(dǎo)立法的方式將人民群眾的意志轉(zhuǎn)化為法律。在全面推進法治中國建設(shè)、大力提倡黨的領(lǐng)導(dǎo)的背景下，對黨領(lǐng)導(dǎo)立法的有關(guān)問題進行研究是意義重大且十分有必要的。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)是“法治中國建設(shè)”應(yīng)有的內(nèi)涵

“黨的領(lǐng)導(dǎo)地位不是自封的，是歷史和人民的選擇，也是由我國國體性質(zhì)決定的。正是有了黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)，有了黨的正確引領(lǐng)，中國人民從根本上改變了自己的命運，中國發(fā)展取得了舉世矚目的偉大成就，中華民族迎來了偉大復(fù)興的光明前景?！雹谥泄仓醒胄麄鞑浚骸读暯娇倳浵盗兄匾v話讀本》，學(xué)習出版社、人民出版社，2016年版，第102頁?？v觀世界各國歷史，我們可以看到任何一個邁上獨立富強之路的國家背后，無一沒有一個睿智且堅強的政黨領(lǐng)導(dǎo)。中國同樣如此。歷史足以證明中國共產(chǎn)黨正是這樣的政黨。

在新的發(fā)展時期，在力求建立法治國家的偉大背景下，依法治國的前提是有法可依，這需要我們盡快建立完備的法治體系。此時，更需要堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮黨對立法的引領(lǐng)和支持作用，制定出能切實保障人民利益的“良法”，為依法治國奠定有利基礎(chǔ)。

二、黨領(lǐng)導(dǎo)立法的基本原則與特點

黨領(lǐng)導(dǎo)立法的活動雖然并不是立法行為之本身，但絕對是立法過程中不可缺少的一個環(huán)節(jié)。我們之所以要堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法，這是由其執(zhí)政黨的地位決定的。在西方許多國家，執(zhí)政黨一般由議會黨團提出代表其意志的議案，再通過法定程序?qū)⑵渖仙秊閲覍用娴姆?。在我國，共產(chǎn)黨同樣需要經(jīng)過法定程序?qū)⑵浞结?、政策制定成法律，在全國范圍?nèi)實施。

（一）黨領(lǐng)導(dǎo)立法的基本原則

1.法治原則。法治是治國方式中的一種。與法治對立的，還有人治。無論是從以往歷史還是從國外先進國家的國情來看，法治無疑更能體現(xiàn)公平正義，保證人民群眾的利益。立法是法治的前提，但也必須在法律劃定的框架內(nèi)進行，黨領(lǐng)導(dǎo)立法當然也需要遵循法治原則。從實踐來看，黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的過程中不僅需要遵守黨內(nèi)法規(guī)，還需要遵守國家法律，按程序辦事，將黨領(lǐng)導(dǎo)立法切實做到合法有序、規(guī)范合理。

2.民主原則。立法是對社會資源的初次整合與分配，尤其應(yīng)該注重民主與公平。黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的過程中若要貫徹民主原則，應(yīng)注意以下幾點：一是要確保立法主體的廣泛性。黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的過程中要廣泛收集、聽取社會各界人士的意見與建議，使立法能夠真實、有效，并且能夠在很大程度上反映最真實的民意。二是要確保立法內(nèi)容的人民性。黨在領(lǐng)導(dǎo)立法時應(yīng)時刻牢記自身的宗旨和原則，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民群眾的根本利益。三是確保立法程序的民主性。黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的過程中應(yīng)始終堅持群眾路線，積極發(fā)現(xiàn)人民群眾能夠參與立法工作的路徑，讓制定出的法律能夠真正反映人民的意志與利益。

3.科學(xué)原則。法律并不是立法者制造或者發(fā)明的，立法者在這一過程中的作用僅僅是根據(jù)客觀規(guī)律表述法律。黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的過程中也是如此。這就要求我們從中國的實際出發(fā)，綜合運用先進的立法技術(shù)和手段，制定出反映人民意志、保障人民利益的法律。為此，黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的過程中，一方面要做到實事求是，從實際出發(fā)，根據(jù)中國的實際情況做出正確判斷，使制定的法律具有實用性；另一方面要善于把握重點，不能好高騖遠，先將最迫切需要的法律建立、完善起來。

（二）黨領(lǐng)導(dǎo)立法的特點

1.黨領(lǐng)導(dǎo)立法是組織行為、集體行為。從中國的實際情況來看，黨無論是在領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)還是在領(lǐng)導(dǎo)人民代表大會時都是組織行為、集體行為，絕不是某個黨員的個人行為。黨領(lǐng)導(dǎo)立法同樣屬于組織行為、集體行為。立法對于一個國家來說是至關(guān)重要的，這必然要求黨在領(lǐng)導(dǎo)立法的時候，應(yīng)該汲取眾多黨員的智慧，科學(xué)決策，減少立法失誤。

2.以執(zhí)政黨身份領(lǐng)導(dǎo)立法。黨在領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)時，要特別注意區(qū)分黨務(wù)和政務(wù)。同樣，黨在領(lǐng)導(dǎo)立法時，也認清黨和人民代表大會之間的界限?，F(xiàn)在的中國共產(chǎn)黨不是“文化大革命”時期的“革命黨”。黨要時刻警惕，堅決阻止任何“革命黨”的出現(xiàn)，區(qū)分各自不同的職能分工，以執(zhí)政黨的身份領(lǐng)導(dǎo)立法。

3.通過國家權(quán)力機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)立法。國家權(quán)力機關(guān)即人民代表大會，黨與其職能不同，性質(zhì)不同，組織形式也不同。它們在各自的領(lǐng)域發(fā)揮自己獨特的功能，不可互相替代。黨無論是領(lǐng)導(dǎo)立法還是依法執(zhí)政都不可能忽略國家權(quán)力機關(guān)的存在，反而還需要借助國家權(quán)力機關(guān)來行使其權(quán)力。這就意味著黨在領(lǐng)導(dǎo)立法時不能輕視和阻止國家權(quán)力機關(guān)工作的履行，而應(yīng)對其給予尊重和支持，以便更好地領(lǐng)導(dǎo)立法。

4.由黨的中央委員會和地方黨委領(lǐng)導(dǎo)立法。黨在領(lǐng)導(dǎo)立法時，范圍上應(yīng)限定在中央和省級黨委層面，不要求基層黨委起到領(lǐng)導(dǎo)立法的作用。中央黨委從宏觀上領(lǐng)導(dǎo)立法，根據(jù)中國實際指引全國性的統(tǒng)一立法；省級黨委從微觀上領(lǐng)導(dǎo)立法，根據(jù)本省實際制定對策方案指引本省的立法。宏觀與微觀相輔相成，共同發(fā)展，有利于加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。

5.黨領(lǐng)導(dǎo)立法的途徑。黨不僅從政治上領(lǐng)導(dǎo)立法，還從思想上對立法進行領(lǐng)導(dǎo)。黨對立法工作進行領(lǐng)導(dǎo)，絕不是大包大攬，包辦各項具體立法事務(wù)，也不是代替立法機關(guān)進行各項工作，而是總攬全局，協(xié)調(diào)各方，發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)核心作用，使各立法機關(guān)保持一致，從而制定出具有實用性、高質(zhì)量的法律規(guī)范。

三、黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人民代表大會立法間的關(guān)系

當前，有那么一少部分人對黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人民代表大會主導(dǎo)立法間的關(guān)系存有疑惑，甚至提出了“黨大還是法大”“黨大還是人大大”等一系列偽命題。在此，需要特別澄清的是，黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人民代表大會主導(dǎo)立法之間不存在矛盾與沖突，二者相輔相成，相互促進，共同推進“法治中國建設(shè)”。

（一）黨和人民代表大會都代表著人民的利益和意志

我們應(yīng)該認識到，不論是黨領(lǐng)導(dǎo)立法還是人民代表大會主導(dǎo)立法，其最終的目的都是為了實現(xiàn)人民群眾的根本利益。黨始終為了人民，代表著人民的意志與利益，黨所做出的各項決定和實施的各項政策都是為了實現(xiàn)人民的訴求。人民代表大會更是人民表達心聲、實現(xiàn)參政議政權(quán)利的殿堂。人大代表為人民，由人民選舉產(chǎn)生，對其負責，受其監(jiān)督。人大作為國家權(quán)力機關(guān)，主導(dǎo)著關(guān)系全國的重大立法工作，在此過程中將人民的意志上升為法律，來保障人民的利益。從這一角度來看，黨和人民代表大會始終都具有同一個目的：都代表著人民的意志，都是為了實現(xiàn)人民的利益。

（二）區(qū)分黨領(lǐng)導(dǎo)立法和人民代表大會主導(dǎo)立法的不同職能

“在理想的狀態(tài)下，執(zhí)政黨根據(jù)其所面臨的形勢，集中民意，形成自己的施政方針和政策主張，通過法定程序或黨內(nèi)程序，將其變?yōu)閲业囊庵?。”①姜青富：《論“黨領(lǐng)導(dǎo)立法”原則及其實現(xiàn)路徑》，《寧夏黨校學(xué)報》，2015年第17卷第4期。這是黨領(lǐng)導(dǎo)立法之本質(zhì)。而“人民代表大會的主要職責是根據(jù)執(zhí)政黨的建議進行立法，包括補充、修訂和完善憲法，以及審議、通過各項專門法律等”②李景治：《中國權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制中的人民代表大會》，《政治學(xué)研究》，2009年第1期。。二者是兩種職能不同、不可互相替代的權(quán)限分工，不得混同。黨的施政方針與政策主張要經(jīng)過人民代表大會表決同意才能上升為國家意志，這一過程也將人民群眾當家做主的權(quán)利落到了實處，有利于更好地推進“法治中國建設(shè)”。

（三）黨和人民代表大會都要以憲法為根本準則

憲法是黨和人民代表大會在立法活動中要遵循的根本準則，人民代表大會在職權(quán)范圍內(nèi)行使立法職責應(yīng)得到黨的支持。在全面推進依法治國，建設(shè)法治國家的大背景下，黨依法執(zhí)政的最高依據(jù)就是憲法，人民代表大會進行立法活動的最高依據(jù)也是憲法。要想黨和人民代表大會在立法的過程中不產(chǎn)生沖突，互相配合履行職責，必須將憲法作為二者始終遵循的根本準則。

（四）黨和人民代表大會要共同遵守法律和相關(guān)決定

黨的十八屆四中全會指出：“任何組織和個人都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，要發(fā)揮人民代表大會及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用?！蔽覈鴳椃ㄅc立法法都規(guī)定了立法活動的有關(guān)事項，因此，無論是黨領(lǐng)導(dǎo)立法還是人民代表大會主導(dǎo)立法都應(yīng)遵守相應(yīng)法律法規(guī)和相關(guān)決定，這樣才助于形成黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家做主和依法治國的有機統(tǒng)一，才能有效踐行社會主義法治理念，全面建設(shè)社會主義法治國家。

四、完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的幾點探討

在堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法的同時，還要對黨領(lǐng)導(dǎo)立法進行完善，以此來促進“法治中國建設(shè)”。以下是對完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法的幾點探討：

（一）依靠正確的政策指引立法

黨的方針政策對立法具有非常重要的指引作用。首先，黨的一些方針政策可以對某些立法不足或立法滯后進行補缺，在無法律依據(jù)之時，依照黨的方針政策來處理有關(guān)事務(wù)。而且當黨的方針政策發(fā)展至成熟階段，可以對其固化，將其上升為法律，為立法提供指引。其次，在依據(jù)黨的具體政策立法時，要以黨的總政策、總方針為原則指導(dǎo)立法，這樣有利于把握立法的大方向，使其在原則上不會出錯。

也正因為具有特別的指引作用，黨更要特別注意方針政策的正確性與科學(xué)性。以史為鑒，我們可以看到“文化大革命”時期，正是因為錯誤方針的指引，使國家與社會遭受巨大動蕩，對法治造成了極為重大的破壞。在全面推行法治、力圖建設(shè)社會主義法治國家的大背景下，黨更要依靠正確的政策指引立法，為依法治國提供堅實可靠的法律基礎(chǔ)，以便更好地推進“法治中國建設(shè)”。

（二）通過國家政權(quán)依法領(lǐng)導(dǎo)立法

黨從來不是政權(quán)本身，也不能代替國家政權(quán)，但黨可以通過國家政權(quán)的途徑來領(lǐng)導(dǎo)立法。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨將關(guān)于政治、經(jīng)濟和文化等方面的大政方針政策提交給人民代表大會討論審議，人民代表大會表決通過后，將其上升為法律，成為全國人民最基本的價值遵循。這便是中國共產(chǎn)黨通過國家政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)立法的過程。若想這一過程能夠順利開展以及取得良好的實際效果，黨可以從以下兩個方面來進行：一是選派優(yōu)秀黨員進入人民代表大會，促使其在履行職責的過程中發(fā)揮有利因素，增強黨對人民代表大會的領(lǐng)導(dǎo)；二是推薦或選派優(yōu)秀黨員負責立法工作，這樣不僅可以加強黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，還有利于提高立法的質(zhì)量，為“良法”的制定創(chuàng)造前提。

（三）黨領(lǐng)導(dǎo)立法需要規(guī)范化制度化

1.黨領(lǐng)導(dǎo)立法需要加強戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)。黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)是戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)，是總攬全局的大局領(lǐng)導(dǎo)，是協(xié)調(diào)各部門關(guān)系的原則領(lǐng)導(dǎo)，而不是不分輕重緩急、不分事件大小，事無巨細總包總攬的領(lǐng)導(dǎo)。若要完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須要完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。在當前環(huán)境下，黨實現(xiàn)戰(zhàn)略領(lǐng)導(dǎo)主要是通過方針政策指引人大的立法工作，使人大的立法工作與黨的大政方針政策具有同一性，增強立法的協(xié)調(diào)性。

2.黨領(lǐng)導(dǎo)立法需要完善黨內(nèi)法規(guī)。完善黨內(nèi)法規(guī)，是督促黨領(lǐng)導(dǎo)立法在憲法、法律范圍內(nèi)活動的一項重要措施。通過完善黨內(nèi)法規(guī)，把憲法、法律的原則性規(guī)定具體化，便于各級黨委、黨組織的活動有法可依、有章可循。具體的完善措施有規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)立法的工作程序、將黨對立法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)程序化法律化等。

3.黨領(lǐng)導(dǎo)立法的慣例需要規(guī)范化制度化。對黨領(lǐng)導(dǎo)立法的慣例規(guī)范化制度化是今后完善黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的一個必經(jīng)的過程。黨向全國人大常委會提出修憲建議或其他重要立法建議，推薦選派優(yōu)秀共產(chǎn)黨員擔任國家機關(guān)的重要職務(wù)，這些慣例做法，在今后都必須規(guī)范化制度化，不給“濫用職權(quán)”等非法行為提供任何操作的空間。

4.黨領(lǐng)導(dǎo)立法需要充分發(fā)揮人大的作用。黨的重要決策和政策一般都需要提交人民代表大會審議通過后才能實施。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)立法，推進立法體制機制改革，建設(shè)社會主義法治國家，需要充分發(fā)揮人民代表大會的作用。概括來說可以從以下三個方面付諸努力：一是健全憲法實施監(jiān)督機制和落實公民基本權(quán)利；二是完善人大工作機制；三是防止地方保護和部門利益法制化。通過這三方面的努力，逐步使人民代表大會的作用得到有效且充分的發(fā)揮，為“法治中國建設(shè)”提供堅實的組織基礎(chǔ)。

五、結(jié)語

法治國家建設(shè)之路從來就不是一蹴而就的，建設(shè)社會主義法治國家，我們?nèi)沃囟肋h。為了實現(xiàn)這一偉大目標，必須立法先行，必須始終堅持黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，同時充分發(fā)揮人民代表大會的積極作用，使其共同推進“法治中國建設(shè)”。本文從黨領(lǐng)導(dǎo)立法是“法治中國建設(shè)”之內(nèi)涵、黨領(lǐng)導(dǎo)立法的原則與特點、黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法間的關(guān)系以及黨領(lǐng)導(dǎo)立法之完善等幾個方面具體分析了“法治中國建設(shè)”背景下黨領(lǐng)導(dǎo)立法的若干基本問題，以求能為黨領(lǐng)導(dǎo)立法的完善提供稍許參考，為社會主義法治國家的建設(shè)貢獻一點微薄力量。