董澤輝，李囡囡，王傳菲

(水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，北京 100120)

0 引 言

大中型水利水電工程建設(shè)的征地補償和移民安置是一項政策性強、利益錯綜復(fù)雜、投資巨大的工作，涉及諸多單位、組織和個人，參與征地補償和移民安置的有關(guān)各方通常都會依據(jù)法律、法規(guī)簽署各種形式的協(xié)議或合同，以明確各方的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任、工作任務(wù)。隨著法制化社會的建立和完善，單位、個人的法律意識都在逐步加強，運用法律武器解決糾紛的案例也逐漸增多。因此，重視征地補償和移民安置工作中所簽訂的協(xié)議、合同所起的作用，完善協(xié)議、合同的內(nèi)容，避免因為簽訂過程中的缺陷或瑕疵導(dǎo)致協(xié)議、合同無效或部分條款無效的情況，可減少合同履行過程中不必要的糾紛。

1 征地補償安置協(xié)議中容易出現(xiàn)的問題

大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置與其他項目的征地不同，其他項目的征地一般是在獲得批準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府進(jìn)行公告，被征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人主動到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋匦姓鞴懿块T辦理補償?shù)怯洝６笾行退姽こ探ㄔO(shè)征地補償費標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法由國務(wù)院另行規(guī)定。依據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》，大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置首先要編制移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃，在移民安置規(guī)劃大綱獲得批準(zhǔn)、移民安置規(guī)劃獲得審批或者核準(zhǔn)后，由縣級以上地方人民政府組織實施。水利水電工程較多的地方人民政府一般會設(shè)有專門負(fù)責(zé)征地補償和移民安置工作的專門的機構(gòu)。對于大中型水利水電工程建設(shè)，由于工程性質(zhì)、特點決定了其所淹沒、影響或占用的多為農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地；因此在實施征地補償和移民安置的過程中，工作量最大的就是對農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地的征收。較普遍的做法是在進(jìn)行了公示后與被征地的移民簽訂征地補償和安置協(xié)議，明確移民所享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)以及個人的財產(chǎn)登記情況，告知補償安置方案。大中型水利水電工程建設(shè)的征地補償和移民安置實施過程中，簽訂數(shù)量最多的是涉及這些土地征收的補償安置協(xié)議，其中值得關(guān)注的就是土地的征收、征用和地面附著物的補償所簽訂的征地補償和安置協(xié)議的主體的資格問題。常見的情況是，這類補償安置協(xié)議的甲方是地方政府的移民機構(gòu)，或者鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府。甲方是縣級人民政府或者當(dāng)?shù)赝恋匦姓芾聿块T的相對較少，乙方則是土地承包經(jīng)營人或者村集體。在簽訂協(xié)議的時候，有的忽略了被征收土地的所有權(quán)人，有的忽略了安置地的土地所有權(quán)人，有的忽略了承包經(jīng)營權(quán)人，有的忽略了其他權(quán)屬人。

另外，征地安置補償協(xié)議的內(nèi)容不符合政策的情況也并不少見，補償對象把關(guān)不嚴(yán)，拋開原設(shè)計、不結(jié)合實際、不做分析、調(diào)查，將生產(chǎn)、生活安置簡化為一次性補償；在約定補償款的分配上也有未嚴(yán)格履行法程序的情況，損害權(quán)屬人合法權(quán)益的條款時有出現(xiàn)，個別地方存在未嚴(yán)格執(zhí)行國家批復(fù)的補償標(biāo)準(zhǔn)的情況，等等。

2 與征地補償有關(guān)的法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定

大中型水利水電工程永久用地包括水庫淹沒影響范圍和工程建設(shè)區(qū)用地范圍內(nèi)除去臨時用地之外所占用的土地，涉及國家所有的土地和農(nóng)民集體所有的土地，也涉及建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地，不僅涉及土地，還涉及地面附著物和青苗，權(quán)利、利益方有政府、土地的所有權(quán)人、土地的使用人、地面附著物和青苗的所有權(quán)人。

2.1 與征地補償協(xié)議主體有關(guān)的規(guī)定

依照法律規(guī)定，征收土地以及單位和個人的不動產(chǎn)是政府行政行為。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《大中型水利水電征地補償和移民安置條例》，征收土地應(yīng)由縣級以上地方人民政府組織實施，征收農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地，征地補償和移民安置協(xié)議的乙方應(yīng)該包括土地的所有權(quán)人、土地的承包經(jīng)營權(quán)人、地面附著物和青苗的所有權(quán)人。

根據(jù)土地的所有權(quán)的不同，屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織行使所有權(quán)，根據(jù)《中華人共和國民法總則》，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人為特別法人，可以從事為履行職能所需要的民事活動，未設(shè)立村集體經(jīng)濟組織的，村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟組織的職能；分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織或者按照《中華人民共和國村民委員會組織法》根據(jù)土地所有權(quán)關(guān)系分設(shè)的村民小組代表集體行使所有權(quán)；屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。

根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)民集體所有的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實行土地承包經(jīng)營制度?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》也規(guī)定我國實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度。所謂農(nóng)村土地是農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，我國實行土地用途管制制度，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，其中農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》，農(nóng)用地包括水田、水澆地、旱地、果園、茶園、橡膠園、其他園地、喬木林地、竹林地、紅樹林地、森林沼澤、灌木林地、灌叢沼澤、其他林地、天然牧草地、沼澤草地、人工牧草地、農(nóng)村道路、水庫水面、坑塘水面、溝渠、設(shè)施農(nóng)用地、田坎等。由于《中華人民共和國土地管理法》嚴(yán)格禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地，并明確承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)二年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)收回發(fā)包的耕地，當(dāng)前國內(nèi)農(nóng)村集體所有的農(nóng)用地，包括林地、草地、農(nóng)田水利設(shè)施用地、養(yǎng)殖水面等其他用于農(nóng)業(yè)的土地均應(yīng)依法實行了承包經(jīng)營。根據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》關(guān)于承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)的補償。依照法律，農(nóng)村集體所有的土地可以發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人可以承包；另外，土地承包經(jīng)營權(quán)也可以依法進(jìn)行抵押。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國物權(quán)法》，征地補償還應(yīng)對被征土地上的地面附著物和青苗進(jìn)行相應(yīng)的補償，包括未收割的農(nóng)作物、林木、果樹、魚塘、水利設(shè)施等。

農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地，指農(nóng)村村民住宅以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)等建設(shè)用地。其中，數(shù)量最多的就是農(nóng)村村民的宅基地。農(nóng)村村民的住房允許有條件地出賣。對于征收鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所使用的建設(shè)用地，《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)用地的使用權(quán)不可以單獨抵押，企業(yè)以廠房等建筑物進(jìn)行抵押的，建筑物占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并進(jìn)行抵押。因此農(nóng)民集體所有的建設(shè)用地會涉及土地的所有權(quán)人、建設(shè)用地的使用權(quán)人，可能還包括宅基地上住房的所有人、地面廠房的所有權(quán)人、抵押權(quán)人。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國物權(quán)法》，興建大中型水利水電工程，有關(guān)地方人民政府土地行政主管部門可以在報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，收回國有土地的使用權(quán)。對該土地上單位或者個人所有的房屋及其他不動產(chǎn)可以依照法律的規(guī)定和程序進(jìn)行征收，并依法給予補償、退還相應(yīng)的出讓金。鑒于建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)依法將建設(shè)用地使用權(quán)依法進(jìn)行抵押的情況，雖然這種情況并不多見，但永久占用國有建設(shè)用地可能涉及國有建設(shè)用地使用權(quán)人、該土地上房屋及其他不動產(chǎn)的所有權(quán)人、建設(shè)用地和房屋等不動產(chǎn)的抵押權(quán)人。

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，國有土地也可以由單位或者個人承包經(jīng)營，直接用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)等。對于永久占用國有農(nóng)用地可能涉及到土地承包經(jīng)營權(quán)人以及地面附著物和青苗的所有權(quán)人。

大中型水利水電工程因為施工建設(shè)需要臨時征用大量的土地，以布設(shè)營地、料場、取土場、棄土場等。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》，不論臨時使用的是國有土地還是農(nóng)民集體所有的土地，均由縣級以上地方人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)。臨時使用土地與永久征用土地不同，臨時使用土地簽訂的是臨時使用土地合同，臨時使用土地合同的甲方不再是政府或其業(yè)務(wù)部門。

2.2 與征地補償協(xié)議內(nèi)容有關(guān)的規(guī)定

根據(jù)《大中型水利水電征地補償和移民安置條例》，對農(nóng)村移民應(yīng)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主，并使移民擁有與安置區(qū)居民基本相當(dāng)?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。對于大中型水利水電工程建設(shè)征地補償與移民安置，有關(guān)法律規(guī)定的因征收、征用土地應(yīng)依法給予的相應(yīng)補償，首先考慮的不應(yīng)是一次性貨幣補償，而是將征地補償投資用于對被征地移民的生產(chǎn)、生活安置。根據(jù)《農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》對移民的生產(chǎn)安置分為農(nóng)業(yè)安置、土地開發(fā)整理、第二、第三產(chǎn)業(yè)安置以及社會保障安置、投親靠友安置、自謀職業(yè)安置、一次性補償安置等其他安置方式。

《大中型水利水電征地補償和移民安置條例》規(guī)定征收土地的土地補償費和安置補助費，包括使用其他單位或者個人依法使用的國有耕地的土地補償費和安置補助費，以及征收土地上的零星樹木、青苗等補償費，應(yīng)按照被征收土地所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

3 對征地補償安置協(xié)議簽訂的幾點建議

3.1 關(guān)于征地補償安置協(xié)議的主體

綜上所述，政府補償和移民安置協(xié)議的甲方應(yīng)為縣級以上地方人民政府或其土地行政管理部門，或者按照《中華人民共和國各級地方人民代表大會和地方各級人民政府組織法》根據(jù)工作需要設(shè)立的移民管理機構(gòu)，但不應(yīng)是項目法人或者其他營利法人、非營利法人、非法人組織，也不宜是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者其他單位。

征地補償協(xié)議的乙方，應(yīng)根據(jù)土地的所有權(quán)確定，村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者根據(jù)土地所有權(quán)關(guān)系分設(shè)的村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織。涉及出村分散有土安置的，征地補償安置協(xié)議的乙方不僅應(yīng)該有遷出地的，還應(yīng)有安置接收地的村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織。自愿投親靠友的，征地補償安置協(xié)議的乙方還應(yīng)有接收地縣級人民政府。涉及在國營農(nóng)場集中進(jìn)行生產(chǎn)安置的，征地補償安置協(xié)議的乙方還應(yīng)有國有土地的使用權(quán)人。

征地補償安置協(xié)議的乙方除了土地的所有權(quán)人之外，還應(yīng)有土地承包經(jīng)營權(quán)人。征地補償安置協(xié)議的乙方并不局限于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的成員，依法取得土地承包經(jīng)營權(quán)的本集體經(jīng)濟組織以外的單位和個人也可以是征地補償安置協(xié)議的乙方。征地補償安置協(xié)議的乙方還應(yīng)包括抵押權(quán)人。

征地補償和安置協(xié)議的乙方除了土地的所有權(quán)人、承包經(jīng)營權(quán)人之外還應(yīng)包括被征土地上的地面附著物和青苗的權(quán)屬人。地面附著物和青苗的所有權(quán)人可能與土地的承包經(jīng)營人非同一人，也可能是土地承包經(jīng)營權(quán)人之外的其他單位和個人。

征收農(nóng)村村民的宅基地簽訂征地補償安置協(xié)議的乙方應(yīng)包括土地的所有權(quán)人、建設(shè)用地的使用權(quán)人，可能還包括宅基地上住房的所有人。征收農(nóng)民集體所有由鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用的建設(shè)用地，征地補償安置協(xié)議的乙方根據(jù)具體情況可能包括土地的所有權(quán)人、建設(shè)用地使用權(quán)人、地面廠房的所有權(quán)人、抵押權(quán)人。

另外，部分地區(qū)農(nóng)村村民的住房還存在著未辦理權(quán)屬證書的情況，在簽訂征地補償安置協(xié)議時，通常是將戶口本的戶主當(dāng)作房屋的所有權(quán)人，加之有些較發(fā)達(dá)的地區(qū)，尤其是結(jié)合城市開發(fā)的近郊區(qū)受安置政策的影響，普遍存在突擊分戶的情況；因此，確定征地補償安置協(xié)議的乙方應(yīng)格外慎重。

對于永久占用國有建設(shè)用地所簽訂的安置補償協(xié)議的乙方應(yīng)包括國有建設(shè)用地使用權(quán)人、該土地上房屋及其他不動產(chǎn)的所有權(quán)人、建設(shè)用地和房屋等不動產(chǎn)的抵押權(quán)人。對于永久占用國有農(nóng)用地所簽訂的安置補償協(xié)議的乙方應(yīng)包括土地承包經(jīng)營權(quán)人以及地面附著物和青苗的所有權(quán)人。

臨時使用土地合同的甲方可是項目法人，也可是施工單位。臨時使用國有土地的，合同的乙方是有關(guān)土地行政主管部門；使用農(nóng)村集體所有的土地，合同的乙方是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會。

3.2 關(guān)于征地補償安置協(xié)議的內(nèi)容

征地補償安置協(xié)議的內(nèi)容應(yīng)該是如何調(diào)劑土地、興修農(nóng)田水利設(shè)施、改造中低產(chǎn)田，而不僅僅是征地補償費的數(shù)額。征地補償安置協(xié)議中應(yīng)明確移民個人的房屋及附屬建筑物、個人所有的農(nóng)副業(yè)設(shè)施、青苗、零星樹木等個人財產(chǎn)補償費和搬遷費，應(yīng)由縣級人民政府直接全額兌付給移民；不應(yīng)層層轉(zhuǎn)撥，更不能截留。征地補償安置協(xié)議所涉及的征地補償費應(yīng)嚴(yán)格按照《大中型水利水電征地補償和移民安置條例》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，不得隨意改變標(biāo)準(zhǔn)。不能對禁止在工程占地和淹沒區(qū)新增建設(shè)項目和遷入人口的通告發(fā)布后搶建的項目進(jìn)行補償。對使用未確定給單位或者個人使用的國有未利用地，也不應(yīng)給予補償。

對于征地補償費的使用、分配方案，應(yīng)按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，經(jīng)村民會議討論決定，不能未經(jīng)村民會議討論決定就擅自決定土地補償款的使用、分配方案。村民會議所做出的決定必須符合《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)的法律規(guī)定，不得侵害土地所有權(quán)人或者土地承包經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)利。

4 結(jié) 語

大中型水利水電工程建設(shè)的征地補償和移民安置涉及千家萬戶的切身利益。其中，征地補償安置協(xié)議是貫徹執(zhí)行國家各項政策最好的載體。對征地補償安置協(xié)議進(jìn)行深入的分析研究，有利于移民政策的落實，也有助于協(xié)議各方充分理解自身所享有的權(quán)利和應(yīng)盡的義務(wù)；不僅保障了移民的合法權(quán)益，也有助于征地補償和移民安置工作的順利開展。