2014年以來，為了鼓勵和吸引社會資本參與PPP項目的建設(shè)與運營，財政部、國家發(fā)改委、自然資源部等部門單獨或共同制定了相應(yīng)的用地政策，推動了PPP市場的規(guī)范發(fā)展。由于過于零散或缺少統(tǒng)一性，這些政策在具體執(zhí)行過程中還存在一些問題，如：作為一種載體，土地如何合理介入PPP項目；作為一種要素資源投入，土地如何在PPP項目的運營過程中實現(xiàn)其增值收益及成本補償；在片區(qū)PPP項目中，如何利用土地收益建立規(guī)范的回報機(jī)制等問題，仍缺乏系統(tǒng)性的解決途徑。為此，中國財政科學(xué)研究院PPP研究所舉辦了第五期PPP沙龍，對“土地資源在PPP項目中的運用”這一主題展開了深入研討。

中國財政科學(xué)研究院PPP研究所所長彭程介紹了舉辦此次沙龍的背景。他提出，土地作為一種重要的要素，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、民生改善等方面的作用不可或缺，土地在不同項目、不同模式之間也存在功能上的區(qū)別，而功能的不同將導(dǎo)致土地地位、實施方式和路徑具有較大差異。因此，沙龍將圍繞以下問題展開討論：土地作為一種資源，在支持PPP項目建設(shè)方面有哪些功能和作用？不同的功能作用如何介入和操作？法律法規(guī)是否有支持性和禁止性的政策和要求？土地作為一種資產(chǎn)，價值如何實現(xiàn)，溢價如何分成，如何支持產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和PPP項目？PPP本身用地應(yīng)該走什么程序和相關(guān)手續(xù)？土地要素資源如何有效利用和發(fā)揮最大效用等。

自然資源部國土資源部信息中心副主任、中國礦業(yè)聯(lián)合會常務(wù)理事、礦產(chǎn)資源委員會主任委員魏鐵軍認(rèn)為，土地在PPP實踐中發(fā)揮著重要作用，按照現(xiàn)行的土地資源管理法律和轉(zhuǎn)讓流程，需要經(jīng)過“批、補、供、用、查”多重環(huán)節(jié)，涉及較多的管理程序和相關(guān)手續(xù)，難免會滿足不了快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，因此自然資源部各部門一直在不斷完善相關(guān)政策。針對PPP行業(yè)，土地政策的支持主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)用地方面，包括《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》中提出配套土地政策支持PPP項目的發(fā)展，但后期土地政策的配套更新還依賴于進(jìn)一步調(diào)研跟進(jìn)。目前，土地資源的管理數(shù)據(jù)和信息已有一定的現(xiàn)實基礎(chǔ)，政策的制定也需自然資源部與其他部門的協(xié)同。此外，礦產(chǎn)開采類的PPP項目可參考埃塞俄比亞、印度尼西亞、西澳大利亞、外蒙古等國外經(jīng)驗，比如，西澳大利亞政府與企業(yè)之間的礦產(chǎn)資源BHP項目的實現(xiàn)主要依托于兩方面，一是政企雙方在合作時簽訂穩(wěn)定的生產(chǎn)性協(xié)議，既保障了企業(yè)的投資安全性，也規(guī)范了政府行為，防止了相關(guān)稅費的隨意征收；二是按照項目內(nèi)容與實際法律存在的沖突，酌情適時、適當(dāng)?shù)卣{(diào)整法律，保障了大型BHP項目的順利進(jìn)行。推及到我國，PPP也應(yīng)逐步規(guī)范相關(guān)協(xié)議，完善PPP立法體系，以保證PPP項目規(guī)范、順利地開展和運行。

中國財政科學(xué)研究院黨委委員、研究生院院長楊遠(yuǎn)根結(jié)合自己參與起草相關(guān)用地政策文件的經(jīng)驗，從PPP項目能否使用土地劃撥方式、PPP項目帶動的周邊不動產(chǎn)增值收益能否由項目公司獲得、PPP項目公司土地能否進(jìn)行融資三個方面，對土地參與PPP項目的具體要求談了自己的觀點。關(guān)于PPP項目能否使用土地劃撥方式問題。我國實行嚴(yán)格的土地用途管制制度，PPP項目能否使用土地劃撥方式，主要是看PPP項目用地是否符合國家《劃撥用地目錄》要求。行政劃撥土地方式有優(yōu)點也有不足。以行政劃撥方式取得的土地未必能降低PPP項目公司的成本，因為劃撥的土地一般也需要項目公司支付供地前的征地成本和開發(fā)成本，而這些土地成本占總地價的比例近年來已達(dá)到80%以上。行政劃撥的土地很難獲得融資，如果PPP項目需要以土地進(jìn)行抵押融資，還需履行土地主管部門審批手續(xù)，在拍賣劃撥的土地使用權(quán)以實現(xiàn)抵押權(quán)時，拍賣所得在依法繳納相當(dāng)于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓收入后，土地抵押權(quán)人才有優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。這在一定程度上也增加了項目公司的土地使用成本和難度。關(guān)于PPP項目帶動的周邊的土地增值收益能否收歸PPP項目公司問題，這需要厘清土地增值收益的產(chǎn)生過程。目前，土地增值收益至少來源于兩個因素：土地位置的改善和土地質(zhì)量的提高。按取得土地增值收益的權(quán)利（力）依據(jù)劃分，參與土地增值分配的權(quán)利有兩種，即行政管理權(quán)和土地所有權(quán)。其中，行政管理權(quán)凌駕于土地所有權(quán)之上，行政管理權(quán)主要以稅和費的形式獲得土地增值收益。而在行政管理權(quán)一定的情況下，土地增值收益的分配是由土地所有權(quán)決定的。在土地所有權(quán)和使用權(quán)合一時，土地增值收益歸土地所有者；當(dāng)土地所有權(quán)和使用權(quán)分離時，按照合同有效期內(nèi)的約定和協(xié)議，周邊土地位置和土地質(zhì)量改善所形成的增值收益屬于土地使用者；當(dāng)合同約定結(jié)束后開展第二輪合同簽訂時，土地所有者才能獲得已固化的土地增值收益。因此，PPP項目公司若想獲得周邊土地增值收益，需要取得周邊土地的使用權(quán)。關(guān)于PPP項目土地能否融資的問題。根據(jù)《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預(yù)〔2012〕463號）、《關(guān)于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕162號）、《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財綜〔2016〕4號）等文件的規(guī)定，PPP項目公司不能通過以下幾種情況融資：（1）地方各級政府將儲備土地作為資產(chǎn)注入項目公司，以儲備土地作為抵押進(jìn)行項目融資；（2）地方政府承諾以儲備土地預(yù)期出讓收入作為項目公司償債資金來源，及以政府土地出讓收益作為擔(dān)保為項目融資的方式；（3）地方政府授權(quán)項目公司承擔(dān)土地儲備職能和進(jìn)行土地儲備融資，以及把項目公司做成政府土地儲備中心的方式。

華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司副總裁馮聞軍根據(jù)PPP項目工作的實踐經(jīng)驗，從土地能否參與PPP項目、PPP項目的收入來源等角度探討了土地資源與PPP的關(guān)系。一是對于土地能否參與PPP項目，根據(jù)財政部《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號），文件中提出應(yīng)鼓勵社會資本以PPP形式參與新建項目；政府性基金預(yù)算在符合政策方向和相關(guān)規(guī)定的前提下，可作為政府付費類項目的資金來源。從財政部現(xiàn)有政策來看，主要強調(diào)的是以運營為主的PPP項目，因此不應(yīng)包括不含運營內(nèi)容的純粹土地整理服務(wù)。目前，華夏幸福基業(yè)從事的是以建立最終促成產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)城融合類PPP項目，提供包括城市土地規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)運營等一整套服務(wù)，因此不僅僅包括土地整理方面的服務(wù)；PPP項目融資方面，華夏幸福基業(yè)也僅利用自有資產(chǎn)融資，不涉及項目土地抵押融資的方式。二是PPP項目的收入來源方面，PPP項目主要包括政府付費、可行性缺口補助和使用者付費收入來源，按照財政部2015年頒布的《關(guān)于印發(fā)〈政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引〉的通知》（財金函〔2015〕21號），每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%，這在一定程度上會限制公益性政府付費類和可行性缺口補助項目的開展。因此，在《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》（財金〔2016〕90號）的指引下，政府性基金預(yù)算以何種科目、何種方式規(guī)范參與PPP項目，對于部分地區(qū)公益性政府付費和可行性缺口補助類PPP項目的開展還需繼續(xù)探討。

財政部PPP專家?guī)鞂＜?、北京榮邦瑞明投資管理有限責(zé)任公司副總經(jīng)理彭松認(rèn)為，土地和PPP項目具有天然存在、不可分割的關(guān)系。對于PPP項目，土地既是實施的載體，也是投資的組成部分，還是融資的重要依托，更是還款和付費的來源及保障。對于城市綜合開發(fā)類PPP項目而言，土地一級開發(fā)和土地整理是項目實施的必要條件，是不可或缺的一部分，應(yīng)該作為一個整體的PPP項目進(jìn)行論證和實施。但是對于單純的土地一級開發(fā)或土地整理項目而言，由于其缺少運營的屬性，類似于BT項目，不應(yīng)被包裝成PPP項目。此外，政府付費類PPP項目多數(shù)為純公益性的項目，本身不可能產(chǎn)生運營收益，但其建設(shè)具有外部經(jīng)濟(jì)性，可以帶動周邊土地及其他城市資產(chǎn)的增值，因此將該部分增值形成的財政收入作為付費來源也無可厚非。尤其對新城而言，在其建設(shè)初期，地方政府的收入來源主要依托于土地供應(yīng)收入，土地是城市融資最有效的信用基礎(chǔ)，土地財政是城市建設(shè)初期階段必不可少的手段，不應(yīng)該一味地詬病和打壓。他提出，目前，地方政府債務(wù)高企的根本原因在于城市建設(shè)收益實現(xiàn)的長期性和債務(wù)兌付的短期性形成的矛盾，表現(xiàn)在土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域缺乏中長期項目貸款的支撐。通過PPP方式，由社會資本方承擔(dān)前期的項目融資和投資，伴隨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市配套水平的提升和產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入逐步帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，形成良性的城市運轉(zhuǎn)后會持續(xù)凸顯地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，最終實現(xiàn)投資回報，且價值實現(xiàn)的周期、回報周期和合作周期也是可以匹配的，因此PPP是解決當(dāng)前地方政府負(fù)債高、融資難、運營差等問題的有效手段。對于土地作為載體的流程問題、PPP項目和土地供應(yīng)“兩標(biāo)并一標(biāo)”的問題，原國土資源部出臺過相關(guān)政策，但尚未出臺實施細(xì)則，各地項目的開展還是以地方試點和項目自主創(chuàng)新為主。

中倫律師事務(wù)所合伙人曾贊新律師提出，從PPP項目的土地使用來源方面，劃分為有償使用和土地劃撥方式，其中，有償使用包括了出讓、租賃和作價入股等方式。而現(xiàn)有采用土地租賃、作價入股和劃撥獲得土地的PPP項目會受到一系列的限制，比如，土地租賃方面，由于租賃期的存在會無法獲得項目融資；作價入股方式卻很難準(zhǔn)確評估入股土地的價格；劃撥方式實現(xiàn)融資還需要補足土地出讓金，因此出讓方式可能會成為PPP項目未來獲得土地的一個主流方式。對于“兩標(biāo)并一標(biāo)”的實現(xiàn)，2016年雖有政策文件鼓勵這種做法，但土地招標(biāo)出讓由國土部門負(fù)責(zé)，PPP項目由財政部、發(fā)改委負(fù)責(zé)管理的現(xiàn)狀，會產(chǎn)生一系列的法律沖突，目前可參考的案例有北京延慶冬奧會項目的“兩標(biāo)并一標(biāo)”的具體做法。

參會的國土專家從依法用地和土地利用角度，對PPP項目遇到的土地資源利用問題提出了幾點思考：一是要依法用地，嚴(yán)格程序，尊重《土地管理法》的要求，結(jié)合政策性文件的指導(dǎo)意見做好銜接，避免產(chǎn)生新類別的違法用地行為。二是要強化守法用地意識，增強產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識，結(jié)合產(chǎn)業(yè)納入成本核算，創(chuàng)新商業(yè)模式要嚴(yán)守法律底線，不能盲目突破。三是要推進(jìn)自然資源管理的“放管服”改革，相關(guān)部門要進(jìn)一步增強服務(wù)意識，在PPP項目運營管理中引導(dǎo)企業(yè)依法用地、杜絕盲目用地觀念，減少用地矛盾。

中國宏泰發(fā)展集團(tuán)副總裁李士宗認(rèn)為，根據(jù)實施項目能否引入PPP模式可將項目劃分為三種，一是一類項目不行，即單純、專門的土地一級開發(fā)項目不行。二是三類可行，包括項目產(chǎn)權(quán)在政府方的道路橋梁公共基礎(chǔ)設(shè)施；招拍掛出讓的公共建設(shè)和公共設(shè)施、公共配套用地；以及有公益性的半公共性、半經(jīng)營性的設(shè)施，是財政部和發(fā)改委均認(rèn)可的項目。三是PPP不得參與的項目，即純商業(yè)性招商引資項目不應(yīng)納入財政部PPP項目。

中國投資協(xié)會城投委副會長、秘書長陳宗勝認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看，PPP項目改變了政府既是運動員又是裁判員的問題，因此，作為能促進(jìn)政府簡政放權(quán)的主體方，都可以參與PPP。根據(jù)中國投資協(xié)會城投委員會的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)城融合是破解特色小鎮(zhèn)、新城新區(qū)建設(shè)的最佳途徑，以往特色小鎮(zhèn)開發(fā)的失敗原因主要在于項目選擇不符合市場規(guī)律和投融資要求，缺乏企業(yè)和商業(yè)模式的支持，缺乏產(chǎn)城融合的項目示范。下一步，產(chǎn)城融合的方向還應(yīng)更加注重空間融合、產(chǎn)業(yè)融合和開發(fā)主體的融合（股權(quán)融合）。

中國財政科學(xué)研究院PPP研究所所長彭程提出：PPP模式是資源整合和集成的重要工具，政府和企業(yè)等社會各方需形成合力，努力將PPP模式做成更加規(guī)范、更富效率、更有效益的合作方式。土地作為一項重要的要素資源，通過PPP模式可進(jìn)一步提高其投入效率并發(fā)揮其整合作用。