湖北省應城市財政局課題組

內(nèi)容提要：產(chǎn)業(yè)脫貧是中國特色扶貧模式的重要特征，財政支持貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對于推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結構調(diào)整，拓寬貧困群眾增收路徑，實現(xiàn)持久穩(wěn)定脫貧，具有重大的現(xiàn)實意義。本文以2015—2017年來應城市財政支持產(chǎn)業(yè)扶貧工作現(xiàn)狀、取得的成效和存在的問題進行分析，并提出相應的對策建議。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視扶貧開發(fā)，把精準扶貧、脫貧攻堅納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，并莊嚴承諾到2020年，在現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧。發(fā)展產(chǎn)業(yè)是脫貧第一要義，產(chǎn)業(yè)扶貧是解決生存和發(fā)展的根本手段，是脫貧的必由之路，也是穩(wěn)定脫貧的治本之策。近年來，湖北省應城市深入開展精準扶貧、精準脫貧，脫貧攻堅取得了顯著成效。本文以應城市財政支持產(chǎn)業(yè)扶貧工作現(xiàn)狀、取得的成效和存在的問題進行分析，并提出相應的對策建議。

一、財政支持產(chǎn)業(yè)扶貧的基本情況

2015—2017年，應城市共投入扶貧資金21847萬元，占一般公共預算收入的4.5%；財政部門共投入支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目資金4620萬元。其中：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧項目資金2847萬元，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化資金1773萬元。產(chǎn)業(yè)扶貧資金支持了水產(chǎn)養(yǎng)殖、塘堰改造、糧食倉儲、油茶種植、蝦稻共養(yǎng)、光伏電站和林果蔬菜采摘等80個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目建設，每年可增加村集體收入260.5萬元；農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化資金支持建立5萬噸糯稻基地、3000畝玫瑰花種植、300畝花卉苗木種植，項目新增就業(yè)412人，增加農(nóng)民收入2704.9萬元。三年來，全市共減少貧困人口10159人，貧困村出列34個。

二、財政支持產(chǎn)業(yè)扶貧的主要路徑分析

（一）財政貼息撬動金融機構“輸血”

為了扎實推進金融精準扶貧工作，2015年以來，應城市財政部門積極落實金融扶貧政策與相關金融機構簽署合作協(xié)議，陸續(xù)推出了“精準扶貧惠農(nóng)貸”“精準扶貧興業(yè)貸”“災后重建貸”等精準扶貧政銀合作產(chǎn)品。截至2017年，市財政已累計安排專項資金1907.32萬元，其中風險補償金1600萬元、貼息資金307.32萬元，撬動金融機構發(fā)放各類貸款7548萬元，資金放大效應為24.5倍，惠及609戶小型企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社和貧困戶，產(chǎn)生的社會和經(jīng)濟效益明顯。如湖北蒲陽飼料有限公司2017年通過財政擔保貼息6.4萬元，從金融機構貸款301萬元，當年實現(xiàn)產(chǎn)值3900萬元，利稅增長30%，帶動周邊45人就業(yè)；應城市白湖蓮藕種植專業(yè)合作社通過財政擔保貼息0.9萬元，從金融機構貸款84萬元，當年實現(xiàn)產(chǎn)值1200萬元，利稅增長20%，帶動周邊70人就業(yè)。2017年，應城財政為16153名貧困戶按100元/人的標準，購買了扶貧小額保險，截至2017年底，累計賠付230人次，賠付金額88.8萬元，有效防止了農(nóng)村貧困人口因災因病和因人身意外傷亡致貧返貧。

（二）因地制宜盤活集體資源“造血”

2015—2017年，應城共投入產(chǎn)業(yè)扶貧項目資金2847萬元，其中：財政投入資金2763萬元，占投資總額的97%。投入資金825萬元，因地制宜在35個村荒廢田地修建魚塘500多畝，每年可為村集體增加收入72.2萬元，農(nóng)戶增收46.5萬元；天鵝鎮(zhèn)結合血防工程，大力實施水改旱，利用財政投入資金263萬元，支持5個村建400畝林果蔬菜種植、采摘基地，年均可增加村集體收入22萬元；投入資金399萬元支持10個貧困村發(fā)展蝦稻共養(yǎng)862畝，年可增收34.2萬元；撬動義和鎮(zhèn)引進社會資本3.5億元，成立了5家生態(tài)農(nóng)業(yè)公司，流轉(zhuǎn)土地25000多畝，發(fā)展稻蝦共作和特種水產(chǎn)養(yǎng)殖。積極支持油茶種植，投入資金185萬元，吸引楊嶺鎮(zhèn)團山村農(nóng)民宋志榮回鄉(xiāng)投資1000萬元，利用荒山荒坡栽種油茶樹200畝，免費發(fā)放油茶樹苗，帶動貧困戶種植油茶1000多畝，實現(xiàn)共同致富。這些項目的實施，既盤活了村集體自然資源、存量資產(chǎn)、人力資本，又鼓起了貧困群眾的“錢袋子”。

（三）發(fā)展特色農(nóng)業(yè)帶動增收

應城市是全國秈糯種植面積最大的縣市，有“全國糯稻第一市”之稱。2015年，應城市財政投入498萬元支持5萬噸優(yōu)質(zhì)糯稻及副產(chǎn)品綜合利用項目建設，積極做大做強優(yōu)質(zhì)糯稻產(chǎn)業(yè)，項目竣工可新增產(chǎn)值9182萬元，新增利稅285萬元，安排就業(yè)勞動力97人，直接帶動農(nóng)民增收1190萬元。大力支持玫瑰種植及精深加工，財政補助資金766萬元，引入湖北天景龍農(nóng)業(yè)科技有限公司開展4000畝玫瑰種植及精深加工，直接帶動玫瑰花種植戶1180戶，新增就業(yè)185人，農(nóng)民增收1153.7萬元。2017年，引入湖北應城順源海發(fā)園藝工程有限公司、彩春家庭農(nóng)場，財政補助209萬元，支持300畝花卉苗木種植示范基地建設，項目直接輻射帶動花卉種植戶385戶，新增就業(yè)人數(shù)130人，帶動農(nóng)民增收361.2萬元。

（四）強化農(nóng)基建設夯本固基

一是加強農(nóng)發(fā)高標準農(nóng)田建設。2015—2017年，應城共投入農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)高標準農(nóng)田建設資金11515萬元，建設高標準農(nóng)田85100畝，受益農(nóng)戶45293人，項目區(qū)新增糧食518萬公斤，油料56萬公斤，新增產(chǎn)值1762.8萬元，農(nóng)民人均增收350元左右。二是加強美麗鄉(xiāng)村建設。投入財政獎補資金2550萬元，支持128個美麗鄉(xiāng)村建設，進行通戶道路硬化、新街主干道改造、重建雨污分流管網(wǎng)，完善排水系統(tǒng)，拓寬進村道路，硬化混凝土路面，建設“一村一品”景觀等。三是加強農(nóng)田水利設施建設。利用財政存量資金4000多萬元，對新四、西湖、陳王等重點貧困村進行產(chǎn)業(yè)扶持，重點對溝渠路橋閘等基礎設施進行配套。截至2017年，已完成渠道清淤23公里，硬化排灌渠26公里，新建機耕路28公里，維修改造泵站18處，為當?shù)丶w增收、農(nóng)戶脫貧夯實基礎。

三、財政支持產(chǎn)業(yè)扶貧存在的問題

近三年來，應城市財政資金支持產(chǎn)業(yè)扶貧取得了一定成效，引進培植了一批特色農(nóng)業(yè)，打造了一批品牌，促進了村集體和農(nóng)民增收，但還存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）財政直接投入產(chǎn)業(yè)扶貧造血比例小

2015—2017年，財政扶貧投入總額較大，但直接面對貧困戶的產(chǎn)業(yè)項目造血比例和絕對數(shù)都較小，占全市三年投入扶貧資金總額21847萬元的20.8%，占精準扶貧、精準脫貧重要地位的產(chǎn)業(yè)扶貧投入比例相對較小，以產(chǎn)業(yè)推進精準扶貧，帶動精準脫貧效果不明顯、不充分。財政貼息撬動金融機構在產(chǎn)業(yè)扶貧中的支撐作用沒有凸顯，小額信貸僅覆蓋全市604戶貧困戶和5家企業(yè)，發(fā)放各類貸款7548萬元，僅占金融機構發(fā)放貸款總額的1.7%。其中454戶貧困戶貸款3083.9萬元、5家吸收建檔立卡貧困戶企業(yè)貸款1100萬元；貸款創(chuàng)業(yè)或發(fā)展產(chǎn)業(yè)的貧困戶僅占當年脫貧戶的27.2%。

（二）財政支持產(chǎn)業(yè)扶貧形式較單一

財政支持產(chǎn)業(yè)扶貧通常以財政專項扶貧資金的貼息、補助、獎勵企業(yè)、合作社或直接投入貧困村申報的項目等形式參與。從三年來應城市財政支持產(chǎn)業(yè)扶貧情況看，直接投入貧困村申報的項目建設資金2763萬元，財政扶貧貼息307萬元，補助農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化資金1773萬元。扶貧資金基本都是一次性投入，不能形成內(nèi)生重復循環(huán)，財政扶貧資金的杠桿放大效應和撬動效應沒有得到發(fā)揮，資金投放的激勵效用和融通功效較低。財政扶貧資金用于培育壯大新型農(nóng)村經(jīng)營主體和龍頭企業(yè)相對較少，“龍頭企業(yè)+合作社+基地+貧困戶”的利益聯(lián)結機制不健全，貧困戶跟隨龍頭企業(yè)、合作社利用產(chǎn)業(yè)脫貧的愿望難實現(xiàn)。

（三）財政支持產(chǎn)業(yè)扶貧缺少著力點

產(chǎn)業(yè)扶貧項目因地制宜、因戶施策謀劃不夠，扶持的產(chǎn)業(yè)項目普遍存在規(guī)模小、同質(zhì)化和“大路貨”的問題，缺少龍頭企業(yè)帶動。2015—2017年，全市支持的80個項目中有35個村投資825萬元修建魚塘，收取承包費增加集體收入；11個村投資470萬元建光伏電站，但收益短期難見效，貧困戶通過產(chǎn)業(yè)扶貧帶動增加收入的效果不明顯；同時調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2017年底應城市動態(tài)調(diào)整后貧困人口總量6952戶、15507人，其中：因病、因殘和因缺勞力致貧達6591戶、14606人，分別占貧困戶和貧困人口的94.8%和94.2%，大部分貧困戶年齡較大，或殘或病，文化程度較低，接受新技術能力不夠，加之思想觀念落后，主動脫貧意識差，發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性不高。少數(shù)貧困戶把扶貧資金當成救助資金，不愿創(chuàng)業(yè)就業(yè)和發(fā)展產(chǎn)業(yè)，以“吃低保、靠救濟”為榮，“等、靠、要”思想嚴重，導致財政產(chǎn)業(yè)扶貧資金缺少著力點。另一方面，少部分扶貧產(chǎn)業(yè)項目前期申報、論證不科學，項目實施進展緩慢或無法實施，造成扶貧資金無法及時撥付。2016、2017年財政精準扶貧資金當年分別節(jié)余1365萬元和1241萬元，存在著“資金等項目”的問題。

（四）財政支持產(chǎn)業(yè)扶貧項目對接差

一是財政支持產(chǎn)業(yè)扶貧項目和貧困村精準扶貧項目庫對接不緊密；產(chǎn)業(yè)扶貧資金的投放對地方政府決策權依賴過大，缺乏科學引導，資金投放的集中度、精準度和投資效益也顯得不足。二是農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)申報產(chǎn)業(yè)化項目與重點貧困村精準扶貧項目對接不夠；制定規(guī)劃時沒有和扶貧項目有效結合，農(nóng)發(fā)產(chǎn)業(yè)化項目沒有與重點扶貧項目實現(xiàn)對接。三是與市場對接有較大差距。扶持產(chǎn)業(yè)大多集中在水產(chǎn)養(yǎng)殖、采摘等行業(yè)，雖然短期見效快，但普遍存在經(jīng)營方式粗放、產(chǎn)業(yè)鏈條短、產(chǎn)品附加值不高、抗風險能力較差的問題。如義和鎮(zhèn)的稻蝦共作盡管目前5家農(nóng)業(yè)企業(yè)及部分農(nóng)戶種養(yǎng)規(guī)模達到了2.5萬畝左右，但仍處于“養(yǎng)蝦子、賣蝦子”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展初級階段，抵御市場風險能力較弱，一旦市場價格波動過大，將對產(chǎn)業(yè)的發(fā)展造成嚴重打擊，村民收入得不到保障。

四、財政支持產(chǎn)業(yè)扶貧的思考與建議

產(chǎn)業(yè)精準扶貧是解決生存和發(fā)展問題的根本手段，產(chǎn)業(yè)脫貧的核心是把貧困戶植入產(chǎn)業(yè)鏈條中，是真正的“造血”式脫貧，也是拔掉“窮根”、實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的必由之路，在脫貧攻堅戰(zhàn)中居于主導地位。針對當前全市產(chǎn)業(yè)扶貧現(xiàn)狀，我們對財政支持產(chǎn)業(yè)扶貧提出如下建議。

（一）拓寬渠道加大投入

創(chuàng)新融資思路、拓寬籌資渠道，加大扶貧投入，加快精準扶貧、精準脫貧步伐。積極完善和規(guī)范金融扶貧新模式、新途徑，利用扶貧資金作為擔保資金，撬動金融機構擴大信貸規(guī)模，最大限度用足用活國家金融扶貧政策，降低扶貧貸款門檻，充分發(fā)揮金融扶貧資金效益。調(diào)整財政存量資金結構，優(yōu)先用于脫貧攻堅，確保扶貧投入力度與脫貧攻堅任務相適應。同時，建立財政專項扶貧資金穩(wěn)定增長機制，進一步加大財政脫貧攻堅投入。加大融資建設力度。大力推行基金、PPP等方式，多渠道籌集資金，引導社會力量參與扶貧開發(fā)。

（二）做實項目強化對接

做實扶貧項目庫建設，切實加快資金和項目對接進度，解決好“錢等項目”問題。一要及時建立扶貧項目庫。按照脫貧攻堅規(guī)劃和年度項目計劃，結合地方脫貧攻堅實際，采取村級申報、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級審批方式，建立分年度扶貧項目庫。二要及時完善扶貧項目庫。根據(jù)脫貧攻堅新情況、新形勢和新要求，及時調(diào)整、充實、優(yōu)化扶貧項目庫。同時，項目庫要適度超前和留有余量，確保資金不再等項目。三要全程跟蹤項目。督促有關責任部門切實履行項目實施和資金使用的主體責任，動態(tài)掌握項目實施進展和資金撥付情況，防止出現(xiàn)資金閑置、滯留現(xiàn)象，確保項目真實、進度真實。

（三）發(fā)揮優(yōu)勢創(chuàng)新扶貧

農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目的選項安排上，要向重點貧困村的重點產(chǎn)業(yè)傾斜，貧困人口參與度高的優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)優(yōu)先扶持。進一步樹立“產(chǎn)業(yè)開發(fā)”理念，重點向“龍頭企業(yè)+合作社+基地+農(nóng)戶”的一體化發(fā)展模式傾斜，進一步延長特色產(chǎn)業(yè)鏈條，帶動農(nóng)戶發(fā)展規(guī)?；a(chǎn)。對能直接吸納帶動貧困戶（人口）參與、帶動增收效果好的新型經(jīng)營主體優(yōu)先扶持。支持土地綜合治理和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目的結合，土地治理項目重點搞好種植基地建設，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件；產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營項目重點扶持相應產(chǎn)業(yè)的龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社進行廠房建設、設備購置等，支持發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，加快一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，讓貧困戶更多分享農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈和價值鏈增值收益。

（四）扶志扶智激發(fā)內(nèi)生動力

“授人以魚不如授人以漁”，注重在“扶觀念、扶能力、扶產(chǎn)業(yè)”等方面做足文章。針對貧困戶缺資金、缺技術、市場意識不足等問題，開展“人窮志不窮，脫貧靠自身”的自強自立活動，激發(fā)貧困戶內(nèi)生動力；立足成型產(chǎn)業(yè)和優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，培育種養(yǎng)大戶、合作社帶頭人、創(chuàng)業(yè)致富帶頭人；開展“送崗位、送信息、送培訓、送技術”等服務，選派科技特派員和志愿者將技能培訓送到貧困村。培育農(nóng)民現(xiàn)代化經(jīng)營理念，提高農(nóng)民市場化水平，培養(yǎng)一批新型職業(yè)農(nóng)民。加強農(nóng)業(yè)技術培訓和就業(yè)培訓，提高他們的生產(chǎn)技術水平，并向其提供各種信息服務。