劉傳軒

內(nèi)容提要：地方政府債務(wù)在推動和促進地方加快發(fā)展、提前發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但過度舉債融資，也給地方政府帶來沉重的債務(wù)負擔和巨大的債務(wù)風險隱患，當前地方政府債務(wù)累積已到了“從惡如崩”的關(guān)口。防范化解重大風險是黨中央確定的“三大攻堅戰(zhàn)”之首，其已被上升到維護總體國家安全的高度。本文旨在總結(jié)回顧地方政府債務(wù)發(fā)展歷程，剖析其利弊，深入探究地方政府債務(wù)成因及根源，并結(jié)合其現(xiàn)狀，找出地方政府債務(wù)存在突出問題和癥結(jié)之所在，辨癥施治、綜合施策，研究探尋地方政府債務(wù)管理體制機制，全面規(guī)范地方政府舉債融資行為，堅決遏制地方政府隱性債務(wù)增量，堅決防范化解地方政府債務(wù)風險，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性風險的底線，確保經(jīng)濟社會穩(wěn)定和諧發(fā)展。

地方政府債務(wù)的形成有其歷史的、客觀的原因，對加快和推動地方經(jīng)濟社會發(fā)展也確實發(fā)揮了重要作用。但大肆違規(guī)舉債、過度融資，給脆弱的地方財政帶來了沉重的債務(wù)包袱或支出責任，埋下了巨大的債務(wù)風險和隱患，影響地方經(jīng)濟穩(wěn)定運行和發(fā)展質(zhì)量，威脅財政、金融穩(wěn)定運行，甚至引發(fā)經(jīng)濟危機、財政危機、金融危機和政府信用危機。政府債務(wù)一旦形成，短期內(nèi)難以化解，尤其是2015年來地方政府任用濫用新型管理工具，導(dǎo)致新增加的地方政府隱性債務(wù)，已給財政、金融帶來了嚴重風險，猶如一個定時炸彈隨時可能會被引爆。地方政府債務(wù)累積已到了必須整治的地步，已到了“從惡如崩”的關(guān)口，已到了必須用猛藥去疴的境地。必須對癥下藥完善管理體制機制，切實防范化解政府債務(wù)風險，確保經(jīng)濟社會的長治久安和更好更快發(fā)展。

一、地方政府債務(wù)分類、概念及發(fā)展歷程

（一）地方政府債務(wù)分類及概念

當前，地方政府債務(wù)主要分為地方政府顯性債務(wù)（地方政府性債務(wù)）、地方政府隱性債務(wù)兩種。

地方政府顯性債務(wù)（地方政府性債務(wù)），按照財政部、審計署的解釋，是指各級機關(guān)、經(jīng)費補助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位（包括企業(yè)法人事業(yè)單位和事業(yè)法人事業(yè)單位）以及融資平臺公司直接借入、拖欠形成的直接債務(wù)，或因提供擔保、回購等信用支持形成的擔保債務(wù)。主要是指2014年清理甄別經(jīng)審計署審核并鎖定的存量政府性債務(wù)，按類別可分為政府負有償還責任的債務(wù)（政府債務(wù)）、政府負有擔保責任的債務(wù)和政府負有一定救助責任的債務(wù)三類。

地方政府隱性債務(wù)，是指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務(wù)。主要包括地方國有企事業(yè)單位等替政府舉借，由政府提供擔保或財政資金支持償還的債務(wù)；地方政府在設(shè)立政府投資基金、開展政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)過程中，通過約定回購?fù)顿Y本金、承諾保底收益等形成的政府中長期支出事項債務(wù)。主要是2014年以來通過新型管理模式舉債融資，由政府財政承擔償還或支出責任的債務(wù)。

（二）地方政府債務(wù)發(fā)展歷程

從我國地方政府債務(wù)發(fā)展歷程看，大體經(jīng)歷了從無到有、從有到多、從多到亂、從亂到治的過程，具體可分為以下五個階段：

第一個階段：從新中國成立到十一屆三中全會（1949年至1978年）。這一階段，新中國剛剛成立，一窮二白，百廢待興，國家通過沒收官僚資本、剝奪資產(chǎn)階級資產(chǎn)、充公地主富農(nóng)資產(chǎn)等進行了工商業(yè)改造，全國人民艱苦奮斗、自力更生，順利完成社會主義改造。這一時期金融業(yè)尚不完善，也極不發(fā)達，舉債渠道單一，政府建設(shè)項目極少，政府幾乎沒有債務(wù)。在1968年的一篇社論中我國曾自豪地宣布“既無內(nèi)債、也無外債”。

第二個階段：從十一屆三中全會到十四屆三中全會（1978年至1993年）。這一階段，隨著改革開放的深入，兩手抓兩手都要硬，形成了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的理念，經(jīng)濟社會發(fā)展步伐加快，經(jīng)濟成分開始出現(xiàn)多元化，金融市場逐漸放開，政府調(diào)控經(jīng)濟手段增強，政府債務(wù)類型開始增多，政府債務(wù)開始增加，但主要以國庫券、財政周轉(zhuǎn)金等政策性債務(wù)為主。

第三個階段：從十四屆三中全會到十七屆三中全會（1993至2008年）。黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，十六屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》。這一階段，隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型和社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，我國經(jīng)濟體制改革進入一個新的階段，發(fā)展成為第一要務(wù)，推動了經(jīng)濟、社會和各項事業(yè)得到極大、極快發(fā)展，金融市場也逐步完善，金融資本的作用和能量開始顯現(xiàn)，金融機構(gòu)放貸規(guī)模逐步擴大，發(fā)展對資金需求激增，專門的政府融資平臺公司應(yīng)運而生，政府性債務(wù)開始大量增加。這一時期政府債務(wù)大多靠平臺融資、企事業(yè)單位融資、單位資產(chǎn)抵押和收費權(quán)質(zhì)押融資等為主要形式。但國家為加快經(jīng)濟發(fā)展和解決行業(yè)改革引發(fā)問題，擴大了世界銀行貸款、外國政府貸款規(guī)模，國債轉(zhuǎn)貸、中央專項借款等政策性債務(wù)增多，地方政府債務(wù)開始加快增長，政府債務(wù)規(guī)模迅速擴大。

第四個階段：從十七屆三中全會到十八屆三中全會（2008年至2013年）。這一階段，市場經(jīng)濟體制更加完善，金融市場更加活躍，地方政府都爭先恐后地加快發(fā)展，我國進入經(jīng)濟高速發(fā)展階段，地方政府支出規(guī)模不斷擴大，在資金成為發(fā)展障礙的情況下，地方舉借政府債務(wù)形式更加多樣化，平臺融資、政府信用、財政擔保、融資貼息、BT項目等新的舉債方式大量出現(xiàn)，地方政府債務(wù)規(guī)模迅速擴大，更隨著擴大內(nèi)需、發(fā)行地方政府債券等政策實施，政府債務(wù)急速攀升。特別是2008年為應(yīng)對由美國引爆的全球經(jīng)濟危機對我國經(jīng)濟造成的沖擊和影響，國家實施了“4萬億投資計劃”，擴大內(nèi)需，刺激經(jīng)濟增長，轉(zhuǎn)貸給地方政府“調(diào)控資金”，并于2009年開始發(fā)行“地方政府債券”轉(zhuǎn)貸給地方政府，使地方政府債務(wù)迅速攀升。

第五個階段：從十八屆三中全會到目前（2014年至今）。十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確指出：“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，由此揭開了深化財稅體制改革的序幕。2014年8月31日，第十二屆全國人大常委會第十次會議通過新修訂的《預(yù)算法》，2014年9月21日國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號），標志著政府債務(wù)管理納入法制軌道，從根本上解決了地方政府無序舉債、多頭舉債、過度舉債的政府債務(wù)管理模式，全面規(guī)范了地方政府債務(wù)管理。但與此同時，國家為解決地方發(fā)展融資難，彌補嚴控政府債務(wù)對發(fā)展造成的影響，又從發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的角度，大力推行和實施了政府引導(dǎo)基金、政府購買服務(wù)、政府與社會資本合作等新型管理工具，致使地方利用這些新型管理模式大肆舉債融資、違規(guī)舉債融資，短短三年時間，使地方政府隱性債務(wù)急劇攀升，債務(wù)風險急劇擴大。2017年7月14日，習近平總書記在全國金融工作會議上明確提出：“各級地方黨委政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務(wù)增量，終身問責，倒查責任”。國家密集下發(fā)了一系列規(guī)范性文件，對地方政府舉債融資進行嚴格規(guī)范。如財預(yù)［2017］50號、財預(yù)［2017］87號、中辦發(fā)［2018］15號、財金［2018］23號等等，政府債務(wù)進入全面整治規(guī)范階段。

二、地方政府債務(wù)成因及根源

（一）地方政府債務(wù)形成原因

1.地方財政困難，為發(fā)展而舉債

一是為經(jīng)濟發(fā)展而舉債。上世紀90年代中期以來，隨著經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型，發(fā)展成為第一要務(wù)，經(jīng)濟社會發(fā)展步伐明顯加快。但地方政府卻處在既沒有錢、又要發(fā)展、還要增收的困難境地，地方政府為加快發(fā)展，不得不為發(fā)展而舉債，依舉債推發(fā)展。如建設(shè)工業(yè)經(jīng)濟園區(qū)、改善基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施等等。二是為事業(yè)發(fā)展而舉債。以往社會的主要矛盾是落后的生產(chǎn)力與人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求之間的矛盾，在地方財政難以滿足事業(yè)發(fā)展需要的情況下，地方政府不得不以承諾分期還款、提供擔?；蜇斦N息的方式籌措資金，借雞生蛋，推動事業(yè)發(fā)展，如教育、衛(wèi)生、公用事業(yè)等。

2.政府債務(wù)管理失控，多頭舉債

2014年之前，地方政府債務(wù)管理是無序狀態(tài)，管理上僅是作為一項指標每年統(tǒng)計一次，地方政府債務(wù)管理處于無管理機構(gòu)、無管理人員、無管理機制“三無”狀態(tài)?；靵y無序的債務(wù)管理狀態(tài)，造成管理失控，監(jiān)督機構(gòu)缺失，舉債沒有計劃性，存在多頭舉債、隨意舉債問題，政府部門、企事業(yè)單位和融資平臺公司亂舉債、亂融資，且償還主體、責任不明確，償還責任難以落實，一些債務(wù)最終轉(zhuǎn)嫁給政府，形成巨額的政府債務(wù)。

3.干部考核選拔痹癥，加快了舉債

過去，在對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核中存在“重政績、輕實績”的現(xiàn)象，干部考核任用升遷不與干部實績掛鉤，更不考核過問債務(wù)，政府債務(wù)多少、風險大小與領(lǐng)導(dǎo)升遷沒有任何聯(lián)系。在這種行政體制和領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用機制影響下，一些地方政府官員急功近利，急于求成，為獲得政績或撈取政治資本，不惜通過政府融資、舉債，大搞形象工程、政績工程，這種短期行為成為政府債務(wù)“上規(guī)模、上檔次”的內(nèi)在動力，致使政府債務(wù)規(guī)模越來越大。

4.政策性債務(wù)也擴大了地方債務(wù)規(guī)模

國家為促進經(jīng)濟發(fā)展、實施宏觀調(diào)控、擴大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟增長等，先后實行了國債轉(zhuǎn)貸、中央專項借款、擴大內(nèi)需、地方政府債券等政策，盡管這些債務(wù)確實發(fā)揮了作用，達到了預(yù)期目標，但同時也進一步擴大了地方政府債務(wù)規(guī)模。

（二）地方政府債務(wù)激增的根源

1.融資平臺大肆融資

客觀地講，地方融資平臺公司通過借、貸、融等形式，為地方政府籌集了大量資金，在地方融資促發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，有效緩解了地方財政困難，解決了地方發(fā)展投入不足和融資難問題。但地方融資平臺公司設(shè)立的目的就決定其是一個不倫不類的“怪胎”。修訂前的《預(yù)算法》不允許地方政府借債，為籌集資金，掌握發(fā)展的主動權(quán)，地方政府就設(shè)法間接、變相舉債，通過政府出資、虛假注資和將土地、公園、基礎(chǔ)設(shè)施、公共公益性資產(chǎn)注入公司等方式，包裝成立地方融資平臺公司，賦予其政府融資功能，代替政府融資，代表政府出資，承擔公益性項目建設(shè)，依靠政府財政資金還本付息。其實地方融資平臺公司就是地方政府為融資而包裝出來的一個看似強大，實則華而不實、債臺高筑、資不抵債的空中樓閣，純粹是地方政府融資工具、融資中轉(zhuǎn)站。地方政府融資平臺公司通過各種形式、各種手段變相為地方政府舉借融資、代替政府投資，且其舉借債務(wù)絕大多數(shù)是由財政性資金償還的債務(wù)，地方融資平臺公司大肆過度舉債融資，給地方政府背上了沉重的債務(wù)包袱和償債負擔。

2.地方政府操縱融資

地方政府債務(wù)快速增加、隱性債務(wù)急速增長，主要是地方財政困難、為加快發(fā)展而形成，但也與地方政府的操縱和推動密不可分。究其原因：一是不切實際的政績觀作祟。不可否認，地方政府舉債融資、加快發(fā)展的初衷是好的，但也不排除政績觀作祟，一些地方既無財力又無實力，還想出成績、出政績，只有靠舉債融資拉動。因此，不顧經(jīng)濟實力、發(fā)展實際，不管財力、承受能力、還債能力，硬推、硬上、硬干、硬建，且盲目追大、圖新、求洋，造成政府債務(wù)的快速增長。二是干部選拔任用機制導(dǎo)致。地方黨委政府領(lǐng)導(dǎo)干部，三年五載或三年兩載即提拔重用，促使其只顧眼前利益，不顧長遠，大干快上提拔走人，甚至是寅吃卯糧、竭澤而漁。在對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔重用考察時，也是只看政績，不看任職期間給地方背上多大包袱、形成多少債務(wù)、造成多大風險、留下多少隱患，地方債務(wù)與黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔晉升無干，致使其注重政績、注重形象和表面文章，根本不考慮當?shù)貍鶆?wù)問題、還債問題。三是觀摩考核加劇舉債融資。為推動和加快發(fā)展，一些地方對縣鄉(xiāng)基層政府進行項目觀摩、投資考核，且考核結(jié)果與提拔重用名額掛鉤，為爭排名、爭名次，迫使地方政府不惜舉債融資上項目、搞投資，造成隱性債務(wù)年年攀升。

3.金融機構(gòu)助長融資

2015年新《預(yù)算法》和《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)［2014］43號）實施后，國家嚴格規(guī)范了政府債務(wù)管理，全面禁止了地方政府自行舉借政府債務(wù)，只能在新增債務(wù)限額內(nèi)通過省級代理發(fā)行政府債券這唯一渠道舉借。金融機構(gòu)失掉了地方政府這個最有保障、最為牢靠、最為放心的債務(wù)人，金融機構(gòu)放貸壓力陡增。于是，紛紛轉(zhuǎn)向具有穩(wěn)定保障的地方政府，以或明或暗的方式向地方政府放貸或與地方政府開展項目合作，助長地方政府舉債融資，加速了地方政府隱性債務(wù)形成。

4.任用濫用政策融資

發(fā)行政府債券、設(shè)立政府投資引導(dǎo)基金、推行政府和社會資本合作（PPP）和政府購買服務(wù)方式都是國家大力推行的新型管理模式，目的是理順政府與市場關(guān)系、規(guī)范財政管理、科學資金分配。但在執(zhí)行政策和實際操作過程中，一些地方政府把這些新型管理模式當成舉債工具、融資手段和籌資渠道，任用、亂用、濫用，大肆利用新型管理模式超范圍、超財政承受能力違法違規(guī)舉債融資，導(dǎo)致地方政府債務(wù)劇增，不但給地方財政帶來沉重的長期的債務(wù)包袱或支出責任，而且給地方財政帶來巨大的債務(wù)風險和財政隱患。地方政府隱性債務(wù)規(guī)模由2014年的8.6萬億猛增到25萬億左右，短短三年時間增加將近2倍，究其原因主要是地方政府濫用新型管理模式融資造成的。如政府購買服務(wù)，其范圍內(nèi)容應(yīng)當是基本公共服務(wù)事項、社會管理服務(wù)事項、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項、技術(shù)服務(wù)事項、政府履職所需輔助性事項以及其他適宜由社會力量承擔的公共服務(wù)事項，而且必須限定在財政承受能力范圍之內(nèi)，支出責任也必須足額納入年度財政預(yù)算和中長期財政規(guī)劃保障，但在實際操作中，地方政府將棚戶區(qū)改造、解決大班額問題、農(nóng)村公路等建設(shè)投資項目納入政府購買服務(wù)范圍，極大地增加了隱性債務(wù)規(guī)模和財政未來支出責任或償還責任。在政府與社會資本合作項目上，實施范圍應(yīng)該是有一定收益的經(jīng)營性、公用性項目，通過“建造—運營—移交（BOT）”等模式，以特許經(jīng)營權(quán)、使用者付費或項目收益作為社會資本方投資回報，政府對可行性缺口進行補貼或政府付費，但地方政府操作的PPP項目多數(shù)是公益性、基礎(chǔ)性項目，項目沒有收益，全部是政府補貼、付費，實際上是政府分期付款的政府投資項目或全額回購項目，地方政府既承擔投資還要承擔社會資本方的投資收益，政府支出負擔不但沒有減輕，反而負擔更多、支出責任更大。再如政府引導(dǎo)基金，應(yīng)按市場化方式募集運作基金，實行決策與管理相分離的管理體制，按照“政府引導(dǎo)、市場運作、防范風險、滾動發(fā)展”的原則進行投資管理。但實際操作中，基金的募集變成向金融機構(gòu)貸款，以固定利率還本付息，基金運作也是行政干預(yù)，投向公益性、基礎(chǔ)性項目，基金變成有去無回的政府投資、無償投資。引導(dǎo)基金的違規(guī)運作，不但違背了發(fā)揮財政資金引導(dǎo)帶動作用、集聚社會資本、促進經(jīng)濟加快發(fā)展的初衷，而且給地方增加了大量債務(wù)；不但基金項目沒有收益，而且連基金本金也難以收回，基金也將越滾越小、越滾越少，滾動發(fā)展無從談起。

5.地方財權(quán)與事權(quán)不匹配

分稅制體制將地方財力上移，隨著經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)、地方財政增幅放緩，加之近幾年清費降稅、供給側(cè)改革、民生政策提標擴面等減收增支政策的密集出臺，地方政府財權(quán)越來越少、事權(quán)卻越來越多，地方財政支出責任越來越大、支出剛性越來越強，財政越來越困難，收支矛盾越來越突出，在這種困難的情況下，地方政府財政既要保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生、保穩(wěn)定，又要促發(fā)展、出政績，在發(fā)展建設(shè)資金籌集內(nèi)生財力不足的情況下，“一般預(yù)算保運轉(zhuǎn)、舉債融資促發(fā)展”成為必然，地方政府想發(fā)展，只能通過舉債融資借助外力發(fā)展，以增加隱性債務(wù)方式籌集資金加快發(fā)展。所以，地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配是地方政府債務(wù)急速增長的根本原因，直接導(dǎo)致了地方政府性債務(wù)規(guī)模擴大。

三、地方政府債務(wù)的規(guī)模

（一）地方政府顯性債務(wù)

據(jù)2011年審計署全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果公告（2011年第35號）顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額10.72萬億（含省、市、縣三級政府的政府性債務(wù)），其中政府負有償還責任的債務(wù)（政府債務(wù)）6.71萬億，政府負有擔保責任的債務(wù)2.34萬億，政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)1.67萬億。據(jù)2013年審計署全國政府性債務(wù)審計結(jié)果公告（2013年第32號）顯示，截至2012年底，全國地方政府性債務(wù)余額15.89萬億，其中政府負有償還責任的債務(wù)9.63萬億，政府負有擔保責任的債務(wù)2.49萬億，政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)3.77萬億；截至2013年6月底，全國地方政府性債務(wù)余額17.89萬億，其中地方政府負有償還責任的債務(wù)10.88萬億，負有擔保責任的債務(wù)2.67萬億，可能承擔一定救助責任的債務(wù)4.34萬億。

據(jù)財政部公開數(shù)據(jù)顯示，2014年底，全國地方政府性債務(wù)總規(guī)模為24萬億，其中政府負有償還責任的債務(wù)（即政府債務(wù)或政府顯性債務(wù)）為15.4萬億，或有債務(wù)8.6萬億（政府負有擔保責任的債務(wù)和政府可能承擔一定救助責任的債務(wù)，即政府隱性債務(wù)）。截至2017年底，全國地方政府債務(wù)為16.47萬億，比2014年的15.4萬億增加1.07萬億，三年僅增長6.9%，年均增幅僅為2.26%。

（二）地方政府隱性債務(wù)

對地方政府隱性債務(wù)，各級政府都諱莫如深、含糊其辭，國家也沒有公布權(quán)威數(shù)據(jù)，專家學者也多以大概、估計而論。在2018年3月10日舉辦的“2018年亞布力金融風險論壇”上，中誠信國際董事長閆衍在以“如何看待當前我國地方政府隱性債務(wù)風險”為題的主旨演講中表示：“當前我國地方政府顯性債務(wù)規(guī)模約為16.47萬億，風險總體可控。但是隱性債務(wù)問題較為突出，值得關(guān)注和警惕。綜合統(tǒng)計測算地方融資平臺各種類型的債務(wù)、入庫PPP項目投資信息、政府購買服務(wù)及棚改所形成的債務(wù)，認為中國地方政府隱性債務(wù)總規(guī)模在20萬億到30萬億之間”。另據(jù)全國人大財經(jīng)委員會副主任委員賀鏗在5月19日舉行的“2018中國企業(yè)信用發(fā)展論壇暨第九屆誠信公益盛典”上發(fā)表演講時，談及地方政府債務(wù)時稱：“國外的機構(gòu)估計，我們的地方債大概是40萬億，這應(yīng)該是合理的，不高，但是地方政府就沒有一個想還債的，現(xiàn)在要讓他還債，他說我工資都發(fā)不出來，財政困難得很，怎么辦？所以現(xiàn)在欠的這些債不說還本，還息許多地方都還不起”。從賀鏗副主任委員的演講表述中可以看出，即使剔除顯性債務(wù)16.47萬億，地方政府隱形債務(wù)規(guī)模仍為23.53萬億。

綜合以上對地方政府隱性債務(wù)規(guī)模的描述或表述，2017年全國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模大體在25萬億左右，比2014年的地方政府或有債務(wù)（隱形）規(guī)模增加16.4萬億（25萬億-8.6萬億），這是繼2014年地方政府性債務(wù)清理甄別鎖定后新發(fā)生的隱性債務(wù)，短短三年時間，增長190.7%（25萬億/8.6萬億），也就是說三年時間比過去十幾年的總和增加將近2倍，增長之快、增幅之大，可謂觸目驚心。

四、地方政府債務(wù)存在突出問題

（一）綜合債務(wù)率奇高

按照財政部公開數(shù)據(jù)和政府債務(wù)率計算口徑測算，2017年全國地方政府債務(wù)規(guī)模為16.47萬億，全國地方政府債務(wù)率（即地方政府顯性債務(wù)率，為地方政府債務(wù)余額占地方一般預(yù)算支出和政府性基金支出之和的比率）僅為71.1%（16.47萬億/23.15萬億），全國地方政府債務(wù)率整體處在安全可控區(qū)間。但從地方政府綜合債務(wù)率（地方政府顯性、隱性債務(wù)之和占地方綜合財力的比率）看，2017年全國地方政府綜合債務(wù)約為41.47萬億（16.47萬億+25萬億），綜合債務(wù)率約為179.14%（41.47萬億/23.15萬億），全國地方政府綜合債務(wù)率比政府債務(wù)率高出108.04個百分點；超出警戒線79.14個百分點。

（二）財政風險隱患極大

地方政府債務(wù)，不論是顯性的還是隱性的，不論是公開發(fā)行的政府債券，還是通過政府引導(dǎo)基金、政府購買服務(wù)、政府與社會資本合作方式的融資，都是政府打頭、政府主導(dǎo)的政府舉債融資行為，政府都負有不可推卸的償還責任、支出責任和“兜底”責任，財政是政府的財政，政府債務(wù)負擔最終都會體現(xiàn)到財政上來。由于債務(wù)規(guī)模大、還本付息償債負擔重或支出責任大，有的縣地方政府綜合債務(wù)率已達到300%、400%，甚至更高；有的縣平均每年債務(wù)還本付息支出和支出責任已占本縣綜合財力（一般預(yù)算支出和政府性基金支出之和）的20%以上，占一般公共預(yù)算支出的30%以上，根本無力保證還本付息或支出責任的履行。地方政府如此大債務(wù)支出負擔，存在極大的財政風險隱患，將嚴重影響財政運行，甚至引發(fā)財政危機、金融危機和政府信用危機。財政安全是最大安全，財政一旦崩盤，政府一切將失去保障，遠比虛收空轉(zhuǎn)更可怕，虛收空轉(zhuǎn)僅是自欺欺人的把戲，是局部的小范圍的倒空賣空，而財政一旦收不抵支，后果將是極其嚴重的，將會引起經(jīng)濟、金融的連鎖反應(yīng)。

（三）債務(wù)積弊惡性循環(huán)

在顯性債務(wù)方面，新增政府債務(wù)限額逐年增加，如2015年全國人大批準債務(wù)限額16萬億，2016年17.18萬億，2017年18.82萬億，2018年20.99萬億。政府債務(wù)限額不斷增加，新增債券發(fā)行規(guī)模不斷擴大，標志著地方政府顯性債務(wù)逐年攀升。更讓人擔心的是，新債變老債，老債再通過發(fā)行置換債券置換，循環(huán)往復(fù)，必然導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模越來越大、債務(wù)越積越多。這種舉新債還舊債、拆東墻補西墻的做法，必然導(dǎo)致地方政府顯性債務(wù)的惡性循環(huán)。在隱性債務(wù)方面，地方政府在不正確發(fā)展觀、利益觀、政績觀的驅(qū)使下，將財政管理工具當成融資手段和籌資渠道，大肆變相舉債融資，超前過度舉債融資，導(dǎo)致地方政府隱性債務(wù)直線上升、債臺高筑。如利用地方融資平臺公司，大搞公益性項目融資，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；利用政府購買服務(wù)方式大搞棚戶區(qū)改造、城市開發(fā)，違規(guī)搞解決教育大班額問題和農(nóng)村公路建設(shè)等；利用政府和社會資本合作方式（PPP）建設(shè)沒有任何收益的公益性、基礎(chǔ)性項目，政府全額補貼或回購，變相融資等；利用政府投資引導(dǎo)基金融資，安排用于有去無回的公益性、基礎(chǔ)性項目，政府承諾全額還本付息或固定利率回報等等。

（四）地方財政嚴重透支

地方政府綜合債務(wù)規(guī)模龐大，特別是地方政府隱性債務(wù)，多是利用政府購買服務(wù)方式、政府與社會資本合作（PPP）模式和政府投資引導(dǎo)基金等新型管理工具過度舉債融資形成的，地方政府綜合債務(wù)規(guī)模大、支出責任多，而且周期長、償還或支出責任集中，嚴重透支了地方政府財政。如政府購買服務(wù)項目多是20-25年，還本付息額約為融資額的1.8倍，即融資100萬，服務(wù)期內(nèi)財政需還本付息或承擔支出責任180萬元；PPP項目合作期也是10-30年不等。照此推斷，全國地方政府綜合債務(wù)（顯性和隱性債務(wù)之和）余額41.47萬億（16.47萬億+25萬億），即使按平均20年計算，每年需還本付息2.07萬億（41.47億元/20年）。2017年全國地方一般公共預(yù)算收入9.14萬億，一般公共預(yù)算支出17.35萬億，地方政府綜合債務(wù)每年還本付息支出占一般公共預(yù)算收入的22.65%，占一般公共預(yù)算支出的11.93%，也就是說，未來20年內(nèi)，每年全國地方政府一般公共預(yù)算收入的22.65%或一般公共預(yù)算支出的11.93%必須預(yù)留出來，安排用于綜合債務(wù)還本付息，地方財政透支程度可見一斑。

五、多措并舉，切實打好債務(wù)風險防控攻堅戰(zhàn)

當前，地方政府綜合債務(wù)已非常之多，地方政府綜合債務(wù)率已非常之高，地方政府債務(wù)形勢非常嚴峻，國內(nèi)不少地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)已開始出現(xiàn)債務(wù)違約問題。黨中央已把“防范化解重大風險”作為三大攻堅戰(zhàn)之首，地方政府債務(wù)問題特別是隱性債務(wù)問題已經(jīng)成為我國當前各項工作的重中之重，上升到了維護總體國家安全的高度，對此習近平總書記、李克強總理多次批示、指示和反復(fù)強調(diào)。但政府債務(wù)問題也是復(fù)雜的問題，不僅體現(xiàn)政府法治精神和政府公信力，還涉及借、用、管、還各個環(huán)節(jié)，不僅債務(wù)累計多、項目周期長、時間跨度大，還涉及政府違約失信問題，解決也需要巨額的“真金白銀”，對困難的地方政府財政來說，20多年的債務(wù)償還和支出責任要在短期內(nèi)償還解決也不可能、不現(xiàn)實，全部封牢堵死地方政府舉債融資，也不利于地方加快發(fā)展。因此，必須多管齊下，綜合施策、疏堵并舉、防范與化解并用、管理與監(jiān)督并重，全面規(guī)范地方政府舉債融資行為，堅決遏制隱性債務(wù)增量，堅決防范化解地方政府債務(wù)風險，堅決避免財政金融風險發(fā)生，確保經(jīng)濟社會穩(wěn)定和諧發(fā)展。

（一）高壓嚴管，壓實地方黨委政府責任

地方政府隱性債務(wù)增長快、風險大，關(guān)鍵是地方黨委政府操縱和放任。對違規(guī)舉債融資問題，問責再多的管理人員都無濟于事，因為其落實的是地方黨委政府意圖，充其量是參與者、管理者、執(zhí)行者。關(guān)鍵是決策者、組織者，關(guān)鍵是地方黨委政府。因此，控制地方政府隱性債務(wù)增量，必須形成高壓態(tài)勢，壓實地方黨委政府的責任。將審計檢查、考核監(jiān)督的重點轉(zhuǎn)向地方黨委政府，將追責問責的重點轉(zhuǎn)向地方黨政干部，將政府債務(wù)與地方黨委政府政績掛鉤，與地方黨政一把手的提拔重用升遷掛鉤。以警示地方政府重視債務(wù)、關(guān)注債務(wù)風險，促使其審慎依法依規(guī)舉債融資。

（二）堵塞渠道，推進融資平臺公司轉(zhuǎn)型

地方融資平臺公司確確實實在地方政府融資促發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，在地方政府財政極其困難的情況下，為地方加快發(fā)展籌集了大量資金，推動了地方經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展。但過度超能力舉債融資，給地方政府帶來了沉重的債務(wù)包袱、償債負擔、支出責任和財政風險。因此，要按照黨的十九大提出的“使市場在資源配置中起決定性作用”的要求，以及政府公共財政退出競爭性領(lǐng)域的要求，大力推進地方融資平臺公司轉(zhuǎn)制，剝離其政府融資功能，將地方融資平臺公司全部轉(zhuǎn)型為經(jīng)營性企業(yè)，轉(zhuǎn)向經(jīng)營性項目，規(guī)范地方政府舉債融資行為，堵塞其違規(guī)融資渠道，遏制地方政府隱性債務(wù)增量。

（三）依法依規(guī)，規(guī)范政府舉債融資行為

對政府與社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)、政府投資基金等新型管理政策的任用、亂用、濫用，違規(guī)操作、過度使用，是造成地方政府隱性債務(wù)激增的主要原因，是導(dǎo)致債務(wù)風險急劇攀升的“罪魁禍首”。必須痛下決心，規(guī)范利用新型管理工具融資的亂象，促使地方政府依法依規(guī)利用新型管理模式融資，遏制地方政府隱性債務(wù)的過快、過度增長。對新增政府債券，要實行嚴格的限額管理，必須在地方政府債務(wù)允許空間、安全風險范圍之內(nèi)舉借，不能無限擴大；對政府投資引導(dǎo)基金，要突出市場導(dǎo)向，堅持市場化運作、循環(huán)利用、滾動發(fā)展，重點支持優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)等實體經(jīng)濟發(fā)展，嚴禁向沒有收益的公益性、基礎(chǔ)性項目的投放，使之越做越大、越做越強；對政府購買服務(wù)，必須在允許的范圍內(nèi)實施，將規(guī)模嚴格限定在財力許可、財政承受能力和支出責任允許的范圍之內(nèi)，不能無限制增加財政未來支出責任或償還責任，透支財政；對政府和社會資本合作，不能一哄而上、任用濫用，要把實施項目的重點轉(zhuǎn)到收益性、經(jīng)營性項目上來，以減輕政府投資壓力和支出負擔為目標，將沒有收益的項目策劃包裝成有收益的項目，以特許經(jīng)營權(quán)、項目收益、所有者付費等回報社會資本方的投資，不能單純以依靠財政補貼、政府付費、分期付款或回購作為回報，無限制增加政府財政支出負擔或未來支出責任。要堅決遏止過度超能力舉債融資，防止出現(xiàn)一放就亂、一統(tǒng)就死問題。

（四）疏堵結(jié)合，緩解地方舉債融資壓力

發(fā)展是硬任務(wù)、是政績，不發(fā)展、不舉債也不現(xiàn)實，不干是不作為，干沒有財力沒有資金，地方政府融資舉債也是迫不得已的無奈之舉。建議按照開前門、堵后門的要求，適當將地方融資需求轉(zhuǎn)為發(fā)行政府專項債券，使地方政府由舉債融資向發(fā)債轉(zhuǎn)變。對中央推行的重大改革發(fā)展任務(wù)資金需求和地方政府硬性的、合理的融資需求，在地方政府債務(wù)安全區(qū)間內(nèi)，通過發(fā)行項目融資與項目收益自求平衡專項債券解決，疏解地方政府籌資壓力，使其由違法違規(guī)舉債融資、增加隱性債務(wù)，向正大光明地通過合法發(fā)債渠道籌資轉(zhuǎn)變，規(guī)范地方政府債務(wù)管理，遏制隱性債務(wù)的過快增長。

（五）著力化解，壓減地方政府債務(wù)規(guī)模

在全面規(guī)范舉債融資行為、遏制隱性債務(wù)增量的同時，必須采取強力措施盡快化解，確保不出現(xiàn)系統(tǒng)性區(qū)域性債務(wù)風險，堅決避免出現(xiàn)財政風險、金融風險。一是清理鎖定。對地方政府隱性債務(wù)進行全面清理核實，徹底摸清債務(wù)底數(shù)，建立信息化管理系統(tǒng)平臺并鎖定，使地方政府所有債務(wù)透明化，并進行全方位監(jiān)測。二是全面整改。對地方政府隱性債務(wù)項目進行全面排查，責成地方政府對違法違規(guī)項目進行全面徹底整改，壓減地方政府隱性債務(wù)規(guī)模，確保其舉債融資合法合規(guī)。三是著力化解。在全面清理核查的基礎(chǔ)上，針對不同類型債務(wù)情況，分類施策、分類處置，該停的停（在建項目）、該緩的緩（待建項目）、該壓的壓（融資規(guī)模）、該撤的撤（撤銷協(xié)議、承諾）、該銷的銷（核銷債務(wù)）、該償?shù)膬敚▋斶€貸款）、該退的退（退回融資）、該換的換（資產(chǎn)、債券置換）、該轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)變籌資方式），切實化解地方政府存量隱性債務(wù)，大幅度壓減地方存量隱性債務(wù)規(guī)模，努力將綜合債務(wù)風險控制在合理區(qū)間。四是實行報批。將地方政府舉債融資上管一級，實行嚴格的舉債融資報批制度，未經(jīng)批準不得舉債融資，未經(jīng)報批的，一律視為違規(guī)舉債，并嚴厲追責，以減少地方政府舉債融資的隨意性。

（六）完善體制，減少地方政府舉債融資

當前，地方政府財權(quán)少，事權(quán)多，財權(quán)與事權(quán)不匹配，或者說收入來源少、支出負擔重，收支缺口大，是地方政府債務(wù)急速增長的根本原因。因此，必須合理劃分地方事權(quán)與財權(quán)。一是科學界定事權(quán)。以公共產(chǎn)品受益范圍為標準，科學合理劃分各級政府之間的事權(quán)。對屬于全國受益范圍的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央財政來負擔，如義務(wù)教育、義務(wù)兵、國家公務(wù)員工資等，以減少地方事權(quán)，減輕地方財政負擔。二是合理劃分財權(quán)。按照目前的財政體制，地方稅收大頭被中央拿走，省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方政府僅占50%左右，其中還有25%左右的成本性較大、不能“當飯吃”的非稅收入，財權(quán)分配上明顯不對稱。應(yīng)調(diào)整中央與地方財政體制，賦予地方政府更多財權(quán)，進而提高地方政府財政財力保障水平，為地方發(fā)展留下財力保障空間，減輕地方政府舉債融資壓力。同時，要減少“國家出政策、地方出資金”的“釣魚”政策，減輕地方政府財政配套壓力，實現(xiàn)其事權(quán)與財權(quán)的相匹配，減少地方政府舉債。

（七）強化問責，促使地方審慎舉債融資

一是加強監(jiān)測。通過完善地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)，實現(xiàn)對地方政府債務(wù)管理的信息化、系統(tǒng)化、規(guī)范化，由重點監(jiān)管政府債務(wù)向綜合債務(wù)轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)對地方政府債務(wù)的全面監(jiān)管、全過程監(jiān)管。同時建立科學的地方債務(wù)風險監(jiān)測、評價、預(yù)警指標體系，實現(xiàn)對地方政府債務(wù)風險狀況的實時監(jiān)測、實時監(jiān)控、實時預(yù)警，確保對債務(wù)風險早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)警、早處置，防范地方政府債務(wù)風險，防止地方政府過度舉債融資。二是強化考核。隨意舉債融資、過度舉債融資，隨意搞工程、上項目，動輒幾千萬、幾億元、幾十億元，由于項目額度大、周期長，一旦形成債務(wù)，短期內(nèi)難以消化，將給地方財政帶來沉重債務(wù)負擔、債務(wù)風險或財政風險。因此，必須將政府債務(wù)指標納入對地方政府科學發(fā)展觀考核體系，必須將債務(wù)風險指標納入對地方黨委政府政績考核內(nèi)容，既考核經(jīng)濟發(fā)展指標，還要考核債務(wù)指標和風險指標，考核結(jié)果作為硬指標與地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提拔重用升遷掛鉤，促使地方重視債務(wù)、關(guān)注債務(wù)風險，促使地方審慎舉債融資、規(guī)范舉債融資、依法依規(guī)舉債融資。三是強化監(jiān)督。政策制度不嚴謹，“權(quán)、責、利”不對等，監(jiān)督制約乏力是容易“跑偏”“走形”和“變調(diào)”的重要原因。要加大地方政府債務(wù)監(jiān)督力度，充分發(fā)揮人大、紀檢、審計等部門監(jiān)督職能作用，加強對地方政府債務(wù)的審查、監(jiān)督、檢查和審計力度，形成經(jīng)常化、日?；O(jiān)督機制。同時，還要加大地方政府債務(wù)的借、用、還等有關(guān)信息公開力度，自覺接受社會公眾監(jiān)督。四是嚴格問責。按照習總書記提出的“終身問責，倒查責任”的要求，真問責、嚴問責、終身問責，并倒查責任，依法懲處，以形成強大威懾，促使地方政府敬畏法規(guī)，審慎規(guī)范舉債融資。