趙早早

編者按：中國預(yù)算績效管理改革已經(jīng)過15年時間，是中國四十年改革開放歷程中不能被忽視的重要內(nèi)容之一。雖然，此項改革緣起于中國對西方經(jīng)驗的學(xué)習(xí)與借鑒，但經(jīng)過15年探索努力，中國預(yù)算績效管理改革已顯露出與西方新績效預(yù)算理論與實踐并不完全趨同的路徑和個性特點。這些特點與地方實踐密切相關(guān)，各地實踐不僅是理解中國改革的重要視角，而且也是形成中國特色績效預(yù)算理論的源泉。本專欄以中國社會科學(xué)院主辦的“2018績效預(yù)算比較研究國際研討會”所討論的內(nèi)容為基礎(chǔ)組稿而成。一方面介紹了績效預(yù)算領(lǐng)域的最新研究成果和觀點，另一方面介紹了廣州市、四川省、河北省、山東省的地方案例。這四篇案例是由四個地方的實踐者在會議發(fā)言基礎(chǔ)上整理而得。從代表性來講，這四個地方的改革與發(fā)展經(jīng)驗?zāi)軌虼碇袊A(yù)算績效管理改革中的地方差異性。本專欄希望借此研究助力中國的改革深化、理論升華、促成理論創(chuàng)新與改革實踐在良性交互中齊頭并進，同時為績效預(yù)算國際比較研究提供中國故事和中國經(jīng)驗。

中國績效預(yù)算改革始于21世紀(jì)初。經(jīng)過十多年的實踐探索，從地方試點到全面推進，改革日新月異。2018年7月6日，中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，明確指出全面實施預(yù)算績效管理是政府治理方式的深刻變革，需要通過全方位、全過程、全覆蓋實施預(yù)算績效管理，實施預(yù)算和績效管理一體化，提高財政資源配置效率和使用效益。

2018年7月5日，由中國社會科學(xué)院主辦、中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院承辦的“2018績效預(yù)算比較研究國際研討會”在北京召開，來自國內(nèi)外理論和實踐領(lǐng)域的專家學(xué)者、政府官員、績效評價第三方機構(gòu)代表共90多人參會，圍繞主題“全面實施預(yù)算績效管理的難題與解決之道”展開積極熱烈且卓有成效的討論。與會嘉賓圍繞“預(yù)算績效管理與績效預(yù)算：理論與實踐的對話”“預(yù)算績效管理改革與部門績效管理改革的關(guān)系研究”“預(yù)算績效管理改革的新技術(shù)：大數(shù)據(jù)與績效信息可視化研究”“中國地方政府預(yù)算績效管理改革與實踐”四個核心議題展開熱烈討論。

會議達成基本共識：績效預(yù)算改革是一個漫長過程，其間不僅需要理論與實踐緊密結(jié)合，更需要各國、各級政府根據(jù)自身制度、文化、歷史特點因地制宜地持續(xù)推進；績效預(yù)算與政府績效管理密不可分，績效預(yù)算改革更適合作為政府行政部門管理改革的一種工具，推動行政部門內(nèi)部績效管理不斷完善；績效預(yù)算的內(nèi)涵與外延也有必要跟隨實踐發(fā)展不斷地完善和豐富。

一、重新定義績效預(yù)算：績效預(yù)算與績效管理密不可分

國際貨幣基金組織高級經(jīng)濟學(xué)家特蕾莎·克里斯汀博士指出，從國際發(fā)展趨勢和經(jīng)驗看，在很多國家，因地制宜地績效預(yù)算改革，有助于幫助政府通過完善預(yù)算制度而改善行政管理制度與行政行為，利用績效信息的公開透明影響預(yù)算過程，促進政府績效管理水平的提升，進而提升國家治理能力與治理水平，因此，績效預(yù)算的理論概念有必要從緊盯績效信息對預(yù)算分配結(jié)果影響程度的單一向度向多向度拓展?？偨Y(jié)起來，多向度包括以下七個方面：第一，績效預(yù)算始終以政府預(yù)算及其預(yù)算制度建設(shè)為核心，是通過獲得良好的績效信息來影響或掌控預(yù)算的一個過程；第二，績效預(yù)算實踐的具體表現(xiàn)形式并不完全相同，改革或制度創(chuàng)新若想有效就必須符合各個國家、地區(qū)、不同層級政府的實際情況；第三，績效預(yù)算與績效管理密不可分，績效預(yù)算改革的成功依賴于政府良好的績效管理制度、行為與能力，需要政府具備良好的績效信息搜集、整理與分析能力以及掌握運用新技術(shù)的能力；第四，績效預(yù)算信息公開透明制度非常重要，其也是預(yù)算監(jiān)督問責(zé)制度的重要組成部分，績效預(yù)算改革的成功不僅需要告知公民相關(guān)信息并獲得公民的理解與支持，而且需要政府內(nèi)部各層級之間有更多的對話、溝通與交流，以促進政策目標(biāo)與績效目標(biāo)的有效結(jié)合，確保目標(biāo)的有效實施；第五，績效信息很重要，但是發(fā)現(xiàn)績效信息背后深層次的問題并加以分析和解決，這比僅僅盯住績效信息本身更重要；第六，績效預(yù)算制度必須有活力，過度僵化死板的制度不利于改革推進，重視改革中基層公務(wù)人員和公共服務(wù)直接提供者的經(jīng)驗，可以通過符合實際的制度設(shè)計，賦予各級政府及其公務(wù)人員必要且合理的自主權(quán)以激勵他們提高績效；第七，最后且是最重要的一點，績效預(yù)算需要相關(guān)法律規(guī)范的更新與不斷完善，促進法律制度體系與改革實踐盡量吻合，為實踐保駕護航。

美國《公共管理評論》聯(lián)合主編杰里米·L·霍爾教授指出，績效預(yù)算與績效管理密不可分。績效預(yù)算雖然無法擺脫預(yù)算政治性的基本特點，但是立法和行政之間圍繞預(yù)算展開的政治博弈總能達成妥協(xié)，其基礎(chǔ)就是參與各方都能夠獲得足夠的績效信息。打破信息不對稱的關(guān)鍵，并不是拘泥于建立多么完備的績效評價指標(biāo)體系，而是能夠找到關(guān)鍵性績效指標(biāo)，并搜集到足夠有用的信息。信息的產(chǎn)生、搜集與整理，一方面依賴于良好的績效管理制度，包括部門間基于績效管理的協(xié)同合作，另一方面依賴于政府績效管理能力和相應(yīng)的行政人才。

美國堪薩斯大學(xué)何達基教授指出，在過去幾十年里，推動績效預(yù)算改革的多數(shù)國家從改革實踐出發(fā)，不斷調(diào)整改革的目標(biāo)、方向和方法?？冃ьA(yù)算與績效管理之間的關(guān)系越來越緊密，使得理論界開始思考重新定義績效預(yù)算概念，更傾向于使用“績效主導(dǎo)的預(yù)算管理”。他進一步指出，中國一直以來所使用的“預(yù)算績效管理”概念甚至更符合用來總結(jié)各國績效預(yù)算改革實踐。

荷蘭審計署高級預(yù)算專家馬丁·德·榮先生指出，績效預(yù)算理論產(chǎn)生之初主要關(guān)注績效評價信息對預(yù)算分配結(jié)果的影響程度，尤其希望以績效評價結(jié)果來決定或影響立法機關(guān)的撥款過程。然而，基于此概念基礎(chǔ)上的各國改革實踐，并不完全成功。越來越多的國際比較研究成果發(fā)現(xiàn)，績效預(yù)算改革更適合作為政府行政部門管理改革的一種工具，尤其是將績效預(yù)算作為提高財政和行政透明度的工具，可以用它來推動行政部門內(nèi)部績效管理。所以，中國所使用的“預(yù)算績效管理”概念更貼近世界績效預(yù)算改革實踐。

二、績效預(yù)算改革是一個漫長的學(xué)習(xí)和自我完善過程

澳大利亞財政部支出政策部門前主任瑪麗·文娜女士指出，澳大利亞績效預(yù)算改革開始得比較早，從上世紀(jì)60年代開始，至今仍在進行，澳大利亞在改革中不斷尋找并完善適合本國的績效預(yù)算制度與方法?？冃ьA(yù)算改革就是一個全社會不斷完善和學(xué)習(xí)的過程。

墨西哥經(jīng)濟研究與教育中心公共管理項目部加布里埃爾·普龍·希德教授指出，墨西哥政府績效預(yù)算改革開始于上世紀(jì)50年代，現(xiàn)有體系基本在90年代才建立起來，至今關(guān)于如何產(chǎn)生更準(zhǔn)確、合理、科學(xué)的績效評價信息，如何解決績效信息不對稱問題，始終是墨西哥推動改革的焦點。墨西哥的績效預(yù)算改革也從未停止過，一直在摸索中不斷前行。

美國堪薩斯大學(xué)何達基教授指出，美國的績效預(yù)算改革從上世紀(jì)50年代開始，盡管會受到政治因素的影響發(fā)生具體形態(tài)的變化，但是追求高績效的預(yù)算改革卻從未停止過。比如，美國克林頓總統(tǒng)期間推行的PART績效評價方法，在奧巴馬上臺之后就被束之高閣，然而美國各級政府推行績效預(yù)算的實踐卻并未停止。還有英國、加拿大等國家都是如此，無論執(zhí)政黨是哪家，政府講績效并推動績效預(yù)算改革的腳步卻未停止。各國的績效預(yù)算改革一直都在路上。

三、重視績效信息制度建設(shè)并提升績效信息質(zhì)量水平

績效信息是績效預(yù)算決策的重要依據(jù)，推動績效預(yù)算改革的國家政府都非常重視績效信息的生產(chǎn)過程和使用效率，更重視通過對績效信息的分析與長期跟蹤觀察，探究績效信息背后隱藏的深層次制度性、管理性問題，并找到完善治理的方式和方法。

特蕾莎·克里斯汀博士、杰里米·L·霍爾教授、馬丁·德·榮先生的發(fā)言以及澳大利亞、墨西哥、印尼、智利的案例都顯示，建立和不斷完善績效信息搜集、整理、分析制度框架和體系非常關(guān)鍵，包括建立良好的績效評價體系。各國在構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系過程中，越來越多地傾向于化繁為簡，尋找關(guān)鍵性績效指標(biāo)，在關(guān)鍵性績效指標(biāo)的引導(dǎo)下整合和優(yōu)化相關(guān)經(jīng)濟、社會、財務(wù)、管理等多領(lǐng)域的信息。特蕾莎·克里斯汀博士特別指出，實踐表明，如果績效信息過于復(fù)雜反而會影響決策者或預(yù)算參與者的判斷準(zhǔn)確性，甚至給預(yù)算監(jiān)督工作帶來巨大困難。

與此同時，更多國家政府也認識到，績效信息往往只能反映過去一段時間的情況，如何使用績效信息來影響未來預(yù)算決策，這是一個重要且困難的工作。解決困難的路徑有兩個：一是需要對績效信息背后隱藏的原因進行深度分析，發(fā)現(xiàn)制度性、管理性等方面問題，并在未來決策中加以不斷完善；二是增加績效信息的公開程度，不僅讓立法機構(gòu)了解更多信息，更應(yīng)該向基層公務(wù)人員和公眾公布更多績效信息，讓更多的參與者了解政府公共活動過程及其成本、效益和效果，促進大家都重視績效理念，逐步形成績效文化，改變行為方式，為高績效治理共同努力。

既然績效信息對績效預(yù)算改革成敗影響深遠，加強績效信息制度建設(shè)就非常重要，其中最重要的就是解決信息不對稱問題。解決信息不對稱的關(guān)鍵是沖破不同機構(gòu)之間的信息壁壘，實現(xiàn)績效信息及其信息源在不同參與者之間共用共享。中國社科院財經(jīng)院張斌研究員和趙早早副研究員、中國財科院陳穗紅研究員、泛美衛(wèi)生組織前顧問約翰·保羅·馬丁內(nèi)斯博士的主題演講均指出，績效信息通常是在各級政府基本信息源基礎(chǔ)上生成的，這些基本信息源包括項目和政府的管理信息、財務(wù)信息、預(yù)算信息等。在各級政府層面，這些基本信息源往往被掌握在不同的行政部門手中，甚至基層公務(wù)人員更了解實際情況。因此，績效信息制度建設(shè)就必須有助于打破信息壁壘，減少績效預(yù)算各參與方之間的信息不對稱問題，盡可能實現(xiàn)有效信息在必要參與者之間的順暢流動，促進決策科學(xué)有效。

績效信息報告制度以及新技術(shù)在績效信息產(chǎn)生和報告制度中的恰當(dāng)應(yīng)用也非常重要。政府相對于立法機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)、公民個人來講，能夠掌握更多的政府內(nèi)部的績效信息及其相關(guān)基礎(chǔ)信息，因此，政府作為績效信息報告主體，不僅需要主動報告，更需要采用便于理解的語言、便于獲得的方式向其他機構(gòu)和公眾報告信息，這是解決信息不對稱問題，實現(xiàn)決策科學(xué)、加強有效監(jiān)督的關(guān)鍵所在。零點有數(shù)集團副總裁范文女士、中山大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院副教授吳少龍博士指出，在績效信息可視化過程中，政府需要跟越來越多的企業(yè)、社會團體合作，獲得越來越全面的政府外部數(shù)據(jù)信息，比如公民使用公共設(shè)施的信息、公民對公共服務(wù)（比如公共衛(wèi)生服務(wù)）的評價信息等?？冃畔⒅贫刃枰獮檎@得全面信息設(shè)立制度性保障，通過制度設(shè)計打破信息壁壘，為公共決策保駕護航。

四、減少預(yù)算控制、增加執(zhí)行靈活性必須與有效問責(zé)制度配合推進

特蕾莎·克里斯汀博士等專家在分析OECD成員國績效預(yù)算改革經(jīng)驗時指出，績效預(yù)算改革過程中，存在著“增加靈活性”與“加強控制”之間的矛盾。正如印度尼西亞大學(xué)阿奇諾·蘇阿諾·普拉波瓦博士指出的那樣，靈活性其實是一把雙刃劍，一方面公共管理者需要一定的自由度以確保獨立且快速地作出決策，另一方面如果公共管理者不受必要約束的話，過多的靈活性容易造成隨意決策。解決該矛盾的關(guān)鍵點在于不斷完善控制制度，該制度建設(shè)應(yīng)該有助于回答一個核心問題：加強預(yù)算控制是否阻礙或限制了管理者提高績效的能力和平衡風(fēng)險的能力？如果控制制度限制了政府績效目標(biāo)的最終實現(xiàn)，降低了效果，增加了成本，那么就有必要改革該制度。改革的思路，一方面以實現(xiàn)績效結(jié)果為最終目標(biāo)，賦予管理者以及基層人員一定的自主性或自由裁量權(quán)，調(diào)動其積極性為實現(xiàn)目標(biāo)而努力；另一方面，加強監(jiān)督問責(zé)，防止腐敗和權(quán)力濫用。在處理這對矛盾方面，各國的具體做法均不完全相同。比如，英國采用績效合同的方式，給予公共管理者更多的靈活性；印度尼西亞則采用比較保守的方法，公共管理者獲得的自由裁量權(quán)非常有限。

五、不斷提高參與者的相關(guān)能力并加強培訓(xùn)

與會國內(nèi)外專家和實踐者多次指出，無論發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，在推動績效預(yù)算改革過程中，都曾經(jīng)歷過或正面臨著績效預(yù)算領(lǐng)域人才缺乏、績效評價能力有限等問題?？冃ьA(yù)算改革需要行政管理改革的協(xié)同配合，并要求政府公共管理者不斷提高必要的能力水平。在績效預(yù)算改革大趨勢下，一方面，政府及其公共管理人員需要具備綜合性知識體系，所有從事公共管理工作的人員都應(yīng)該具備必要的績效預(yù)算和績效評價的基礎(chǔ)知識和技能。為此，針對公共管理人員展開績效預(yù)算和績效評價理論與技術(shù)培訓(xùn)是非常必要的。另一方面，從事績效預(yù)算的管理者也需要更多地了解和掌握其他各個領(lǐng)域的專業(yè)知識，學(xué)會將專業(yè)知識與績效預(yù)算知識和技能融會貫通。最后，需要通過不斷的社會宣傳、普及績效預(yù)算理論與方法，形成講績效的文化氛圍，只要公眾真正了解績效是什么，明白政府如何達成良好的預(yù)算績效和政府績效，才能真正提升外部監(jiān)督的效果。

六、中國實踐與未來發(fā)展

中國社會科學(xué)院副院長、學(xué)部委員高培勇教授指出，中國績效預(yù)算改革是隨著中國改革開放和經(jīng)濟體制改革的歷史大背景而產(chǎn)生和發(fā)展的。為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構(gòu)建現(xiàn)代財政預(yù)算制度體系，績效預(yù)算改革成為全面深化改革的重要內(nèi)容之一，未來“全面實施績效管理”改革必然要求把績效預(yù)算的理念以及管理的規(guī)則，從一般公共預(yù)算覆蓋到所有的政府預(yù)算，也就是全部政府收支。他進一步指出，面對這一新時代的新要求，政府預(yù)算績效管理制度有必要進一步實現(xiàn)自我完善，以推動實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這將是中國未來5-10年的重要議題之一，也是中國哲學(xué)社會科學(xué)研究者需要認真思考的議題。

財政部預(yù)算司績效處鄭涌處長指出，中國在過去十多年的績效預(yù)算改革過程中，不斷學(xué)習(xí)國際經(jīng)驗同時不忘摸索中國道路，其間取得了成績也存在亟待解決的問題。從發(fā)展經(jīng)驗來看，一是新《預(yù)算法》的頒布實施給預(yù)算績效管理改革奠定了法律基礎(chǔ)，提供了法律依據(jù)；二是黨中央和國務(wù)院的高度關(guān)注和支持是改革持續(xù)深化的重要保障；三是地方實踐與發(fā)展給全國性制度構(gòu)建提供了可資借鑒的經(jīng)驗和方法。目前仍存在亟待解決的問題：一是所有參與者對績效預(yù)算的認知與接受程度并不一致，全社會普遍認同的績效理念與文化尚未形成，從理念到實踐的轉(zhuǎn)化還有很長的路要走；二是績效預(yù)算與績效管理之間的關(guān)系尚未理清；三是與績效預(yù)算相關(guān)的決策權(quán)、評價權(quán)、分析報告權(quán)、監(jiān)督與問責(zé)權(quán)尚需明確和完善；四是加強預(yù)算控制與給予績效管理自主權(quán)之間的矛盾尚未找到解決方案；五是政府及其公務(wù)人員的績效能力亟待提升；六是績效評價指標(biāo)體系遠未完善；七是績效信息的全面性、可靠性、可用性不能令人滿意。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室楊志勇主任指出，中國公共服務(wù)績效評價指標(biāo)體系建設(shè)任重道遠，改革過程中應(yīng)該充分認識到績效評價制度本身的優(yōu)勢和局限性，包括不斷完善績效評價指標(biāo)體系。比如針對高等教育的績效評價體系建設(shè)就必須非常謹慎，避免不科學(xué)、不合理的績效評價指標(biāo)扭曲高等教育行為的問題。

國家審計署財政審計司郝書辰司長、國家審計署審計科學(xué)研究所姜江華所長分別從國家審計視角分析外部審計監(jiān)督對推動績效預(yù)算改革的重要意義和具體做法。郝司長指出，隨著中國預(yù)算績效管理改革進入深水區(qū)，財政審計正在逐步向績效審計轉(zhuǎn)向，更關(guān)注財政資金使用的績效問題，審計也適時加強了針對各部門績效自評價的績效審計工作。他們在發(fā)言中都指出，財政審計不僅要關(guān)注項目和部門的微觀績效，還關(guān)注國家層面的宏觀績效，不斷加大審計監(jiān)督的力度，拓展審計監(jiān)督的視野，完善審計監(jiān)督的方式方法。

來自山東、四川、湖北、廣州的財政部門績效實踐者分享了四地的工作經(jīng)驗，從預(yù)算績效指標(biāo)體系建設(shè)、關(guān)鍵節(jié)點把握、全過程績效管理機制建立等維度提供了鮮活的地方績效預(yù)算實踐案例。

最后，中國社科院財經(jīng)院院長何德旭教授總結(jié)指出，中國發(fā)展離不開對世界經(jīng)驗與先進理論的借鑒，世界發(fā)展也同樣需要中國的經(jīng)驗與理論創(chuàng)新。此次研討會圍繞各國政府績效預(yù)算改革與實踐中共同的問題展開討論，將有助于推動績效預(yù)算理論研究與實踐發(fā)展走向新的階段。