2018年9月9日，由中國財(cái)政科學(xué)研究院《財(cái)政科學(xué)》編輯部、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院和上海國家會計(jì)學(xué)院（亞太財(cái)經(jīng)與發(fā)展學(xué)院）聯(lián)合主辦了《財(cái)政科學(xué)》2018年第4期專題沙龍——“加快推進(jìn)全面實(shí)施預(yù)算績效管理”。本次活動首次通過創(chuàng)新的“沙龍+”的形式，聯(lián)合京外知名院校共同舉辦，并引入更加專業(yè)的學(xué)術(shù)會議直播服務(wù)，目的在于進(jìn)一步提升學(xué)術(shù)交流的效率和影響力，同時(shí)為推進(jìn)政策制定、學(xué)術(shù)研究、實(shí)踐應(yīng)用及國際機(jī)構(gòu)的共享與互通做進(jìn)一步探索，并為現(xiàn)場與線上參會者提供更加便捷、高效、輕松的學(xué)術(shù)交流氛圍。

沙龍由中國財(cái)政科學(xué)研究院刊物編輯部主任邢麗主持，會議得到亞洲開發(fā)銀行的大力支持，亞洲開發(fā)銀行獨(dú)立評價(jià)局局長Mr.Marvin Taylor、亞洲開發(fā)銀行行長高級顧問姚先斌、亞洲開發(fā)銀行獨(dú)立評價(jià)局處長Mr.Walter Kolkma、亞洲開發(fā)銀行獨(dú)立評價(jià)局首席專家Mrs.Farzana Ahmed出席會議并分享了績效預(yù)算管理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財(cái)會中心副主任安曉寧、中國財(cái)政科學(xué)研究院辦公室主任王澤彩研究員、復(fù)旦大學(xué)校長助理茍燕楠教授、浙江大學(xué)財(cái)稅大數(shù)據(jù)與政策研究中心主任李金珊教授、上海國家會計(jì)學(xué)院（亞太財(cái)經(jīng)與發(fā)展學(xué)院）彭潤中教授、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院院長劉蓉教授、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)績效管理研究中心童偉研究員、西南財(cái)經(jīng)大學(xué)周克清教授等出席沙龍并先后發(fā)言?，F(xiàn)將此次沙龍的主要內(nèi)容與專家觀點(diǎn)綜述如下。

一、關(guān)于預(yù)算績效評價(jià)的本質(zhì)與內(nèi)涵

當(dāng)前我國各級政府正在積極推動預(yù)算績效管理工作，學(xué)界與相關(guān)領(lǐng)域研究人員也高度關(guān)注財(cái)政預(yù)算績效的理論研究與政策實(shí)施情況。此次沙龍中，專家們也就這個(gè)問題進(jìn)行了深入探討。亞洲開發(fā)銀行獨(dú)立評價(jià)局首席專家亞洲開發(fā)銀行獨(dú)立評價(jià)局局長Mr.Marvin Taylor給出評價(jià)的定義，即決定某一特定事物的意義、價(jià)值的過程。這意味著評價(jià)需要進(jìn)行跨學(xué)科應(yīng)用，包括人力資源、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、工程學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、邏輯學(xué)等。從管理部門的角度出發(fā)，其職能的發(fā)揮、控制和支持應(yīng)包括研究、評價(jià)、審計(jì)。研究是為了獲取新的知識，評價(jià)是為了得到結(jié)論，審計(jì)是為了進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)問題并采取實(shí)質(zhì)性的行動。

浙江大學(xué)財(cái)稅大數(shù)據(jù)與政策研究中心主任李金珊教授則進(jìn)一步分析認(rèn)為，全面實(shí)施預(yù)算績效管理，應(yīng)重視制度體系的建立和實(shí)施，績效評價(jià)則是這一系列制度在設(shè)計(jì)、實(shí)施過程中的一種工具、一種方法、一種應(yīng)用。預(yù)算績效管理制度應(yīng)作用于預(yù)算談判、決策、執(zhí)行以及評估全過程，并經(jīng)過不斷調(diào)整、完善，使預(yù)算績效管理全過程形成閉合環(huán)路，能夠循環(huán)往復(fù)地在以后年度的預(yù)算管理過程中持續(xù)運(yùn)行。

二、預(yù)算績效評價(jià)的目標(biāo)與方法

（一）國際多邊開發(fā)組織的評價(jià)體系

亞洲開發(fā)銀行獨(dú)立評價(jià)局局長Mr.Marvin Taylor認(rèn)為評價(jià)的內(nèi)在邏輯一般包括五個(gè)步驟，第一步是確定評價(jià)對象，第二步確定評價(jià)領(lǐng)域與評價(jià)指標(biāo)，第三步把指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化成為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，第四步是進(jìn)行評價(jià)并得出結(jié)果，最后一步是得到進(jìn)行評價(jià)的目的，即確定對象的價(jià)值及其意義。多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)確定評價(jià)對象是以發(fā)展有效性為標(biāo)準(zhǔn)，所有與發(fā)展有效性相關(guān)的運(yùn)作及過程都是評價(jià)的對象；在評價(jià)指標(biāo)方面，多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)主要采用OECD—DAC標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目評價(jià)以相關(guān)性、有效性、效率性、可持續(xù)性為評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，但當(dāng)面對更復(fù)雜的評價(jià)對象時(shí)，將基于評價(jià)目標(biāo)來確定評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及評價(jià)方法，而在評價(jià)方法方面采取的是定性與定量方法相結(jié)合。Mr.Marvin Taylor介紹，亞洲開發(fā)銀行獨(dú)立評價(jià)局作為獨(dú)立評價(jià)機(jī)構(gòu)，其目標(biāo)是通過資料與數(shù)據(jù)分析，采用恰當(dāng)?shù)墓ぞ吲c方法，得到評價(jià)結(jié)果、給出相關(guān)建議或行動計(jì)劃、監(jiān)督計(jì)劃實(shí)施，以及實(shí)現(xiàn)問責(zé)。

（二）預(yù)算績效評價(jià)體系應(yīng)圍繞怎樣的目標(biāo)

預(yù)算績效評估目標(biāo)的確立是績效評價(jià)工作的首要問題，清晰準(zhǔn)確的目標(biāo)是后續(xù)一系列工作順利開展的必要基礎(chǔ)，同時(shí)更是構(gòu)建績效評價(jià)指標(biāo)體系的核心要素。

中國財(cái)政科學(xué)研究院辦公室主任王澤彩研究員指出，首先，預(yù)算績效管理的目的不僅是為了緩解財(cái)政收支矛盾，提高資源配置效率，降低行政運(yùn)行成本，更關(guān)鍵的是在于提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平；其次，我國當(dāng)前績效評價(jià)對象應(yīng)實(shí)現(xiàn)四本預(yù)算全覆蓋、預(yù)算周期全覆蓋、分行業(yè)全覆蓋。

李金珊教授認(rèn)為評價(jià)目標(biāo)不僅需要明確回答“評什么”的問題，更潛在地規(guī)定了“如何評”的過程。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財(cái)會中心安曉寧副主任進(jìn)一步指出財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系一定要圍繞主要政策來構(gòu)建。例如農(nóng)業(yè)財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支撐與主要農(nóng)產(chǎn)品供給目標(biāo)來設(shè)計(jì)構(gòu)建。

（三）如何實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的評價(jià)

亞洲開發(fā)銀行獨(dú)立評價(jià)局處長Mr.Walter Kolkma認(rèn)為，績效評價(jià)目前尚未發(fā)展為完整的學(xué)科，且評價(jià)也并不局限于公共政策或者單獨(dú)項(xiàng)目，評價(jià)更加接近社會研究范疇，并具有專門的目的及過程：搜集相關(guān)材料，找到充分證據(jù)，最后形成具有說服力的結(jié)果；此外，評價(jià)需要深入了解政策選擇或者項(xiàng)目設(shè)計(jì)的意圖與過程，評價(jià)的具體方法還應(yīng)視不同國情而有所區(qū)別，政策評價(jià)不僅包括政策的制定，還應(yīng)包括政策的實(shí)施及其效果，甚至包括某項(xiàng)措施或因素在政策實(shí)施中的具體作用。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財(cái)會中心安曉寧副主任則從實(shí)際財(cái)政農(nóng)業(yè)支出績效出發(fā)，提出預(yù)算績效評價(jià)必須突出績效相關(guān)性原則，同時(shí)，各部門協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，才能最大限度發(fā)揮財(cái)政資金的整合效應(yīng)。從目前財(cái)政資金在各個(gè)行業(yè)中的運(yùn)用來看，預(yù)算績效評價(jià)應(yīng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)分別設(shè)置不同的評價(jià)指標(biāo)體系，這就要求績效評價(jià)不能只局限于評價(jià)本身，還需要績效評價(jià)專家與行業(yè)專家同時(shí)發(fā)揮各自所長。

王澤彩研究員也呼吁分行業(yè)地建立績效預(yù)算評價(jià)指標(biāo)體系，同時(shí)建議財(cái)政部針對預(yù)算績效評價(jià)建立規(guī)范的操作指引。

李金珊教授認(rèn)為預(yù)算的始端和終端，即預(yù)算決策和評價(jià)兩個(gè)環(huán)節(jié)相銜接是預(yù)算績效管理制度建設(shè)的核心，因而，促成始終兩端實(shí)現(xiàn)銜接的一些共同要素，可能就是整個(gè)績效管理制度中必不可少的要素，譬如績效目標(biāo)的確定，在業(yè)務(wù)層面需要明確目標(biāo)的清晰度，在發(fā)展規(guī)劃層面需要重視目標(biāo)的配合度，在地方治理層面需要考量目標(biāo)重合度，在宏觀經(jīng)濟(jì)層面需要參考目標(biāo)的產(chǎn)出效率等。當(dāng)前正在進(jìn)行的整體財(cái)政支出績效評價(jià)最突出的特點(diǎn)在于評價(jià)目標(biāo)實(shí)質(zhì)上指向機(jī)構(gòu)或部門邊界、部門職責(zé)問題，其順利實(shí)施需要得到黨和政府政治上的大力支持。

西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院院長劉蓉教授特別提出，針對已經(jīng)實(shí)施的財(cái)政政策的績效評估，首先應(yīng)關(guān)注其實(shí)現(xiàn)效率，其次是評價(jià)其實(shí)現(xiàn)程度；其績效評價(jià)的內(nèi)容和指標(biāo)應(yīng)同時(shí)注重經(jīng)濟(jì)效益和社會效益兩方面；尤其指出績效評價(jià)結(jié)果要能夠反映財(cái)政資金具體受益對象的評價(jià)。

（四）技術(shù)進(jìn)步對預(yù)算績效評價(jià)的影響

大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用將對全球治理體系與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。對此，李金珊教授特別提到績效評估作為一項(xiàng)管理制度，技術(shù)手段必不可少。大數(shù)據(jù)可以幫助財(cái)政的各項(xiàng)支出建立類似于家庭賬戶的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，例如財(cái)政補(bǔ)助專項(xiàng)資金，可以設(shè)立針對所有涉及個(gè)人補(bǔ)助的專門賬戶，在系統(tǒng)設(shè)計(jì)階段輸入政策意圖和管理思想，借助大數(shù)據(jù)和人工智能的處理技術(shù)與學(xué)習(xí)能力，能夠?qū)崿F(xiàn)動態(tài)實(shí)時(shí)、具體到每個(gè)人的財(cái)政補(bǔ)貼到位情況，不僅將大幅提高財(cái)政支出透明度，同時(shí)節(jié)省了大量第三方評價(jià)的人力物力，全面大幅提高了財(cái)政資金的使用及其管理效率。

（五）績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用

王澤彩研究員認(rèn)為實(shí)施績效評價(jià)的目的之一應(yīng)為建立責(zé)任追究倒查機(jī)制，預(yù)算結(jié)果不僅與部門次年預(yù)算掛鉤，還要與產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)政策乃至個(gè)人升遷掛鉤，以達(dá)到提升財(cái)政支出績效的最終目的。

MRs.Farzana Ahmed則認(rèn)為，當(dāng)前存在過度重視獨(dú)立評價(jià)的傾向，這不是可持續(xù)的。應(yīng)該更多地鼓勵自我評價(jià)，這個(gè)過程中需要信任，需要鼓勵誠實(shí)，因此自我評價(jià)需要強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)力來倡導(dǎo)和推動，而評價(jià)的最終目的在于從中進(jìn)行學(xué)習(xí)，吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)從而實(shí)現(xiàn)自我完善，而不是為了要懲罰或者問責(zé)。然而，MRs.Farzana Ahmed指出，評價(jià)是非常重要的，但是也有其局限性。它只能評價(jià)已經(jīng)發(fā)生的事情，卻無法假設(shè)沒有發(fā)生的事情。任何的預(yù)算結(jié)果應(yīng)用措施都屬于事后行為，其收效往往要等到下一個(gè)甚至更多預(yù)算年度結(jié)束才能體現(xiàn)，因此，應(yīng)廣泛開展事前績效評估，對項(xiàng)目的必要性、可行性、行動方案以及所需資金提前進(jìn)行評價(jià)，直接提出建議，這樣的評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用效果最好，但同時(shí)難度也最大。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)績效管理研究中心主任童偉研究員參與了大量財(cái)政支出績效評價(jià)的研究與實(shí)踐工作，她認(rèn)為當(dāng)前績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用存在主觀和客觀兩方面問題。根據(jù)其所在團(tuán)隊(duì)最近對100多份績效評價(jià)報(bào)告進(jìn)行的研究結(jié)果來看，發(fā)現(xiàn)大量問題在于沒有抓住根本性問題，或?qū)栴}的定性不夠嚴(yán)密；問題的邏輯推導(dǎo)存在失誤；對策建議流于形式，這樣的評價(jià)結(jié)果無疑是無法應(yīng)用的。另外，有些被評價(jià)單位主觀上對評價(jià)結(jié)果抵觸或束之高閣，但也有很多地方已經(jīng)把評價(jià)結(jié)果和預(yù)算進(jìn)行了高度匹配。

三、當(dāng)前績效評價(jià)中存在的難點(diǎn)與解決路徑

復(fù)旦大學(xué)校長助理茍燕楠教授指出我國當(dāng)前財(cái)政預(yù)算績效評價(jià)中的幾大難點(diǎn)。首先是組織難。政府部門內(nèi)部的績效評價(jià)力量和專業(yè)水準(zhǔn)均比較薄弱；第二是第三方評價(jià)組織專業(yè)化程度不足，業(yè)務(wù)不夠規(guī)范，結(jié)論與建議實(shí)用性差；第三是評價(jià)結(jié)果應(yīng)用程度不均衡，群眾參與度不高；第四是個(gè)人激勵不足，罰劣不獎優(yōu)，影響工作積極性；第五是財(cái)政資金來源多元化，資金用途和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不匹配；第六是部分部門領(lǐng)導(dǎo)對績效評價(jià)的重視程度不夠。

MRs.Farzana Ahmed則根據(jù)亞洲發(fā)展銀行的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，指出中國經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷了40年強(qiáng)有力的增長和發(fā)展之后，發(fā)展環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了變化，現(xiàn)在所面臨的挑戰(zhàn)主要來自發(fā)展效率和發(fā)展可持續(xù)性。

安曉寧副主任認(rèn)為，基層最缺的是財(cái)務(wù)管理專家，需要從財(cái)務(wù)視角強(qiáng)化績效意識。應(yīng)通過績效管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)加強(qiáng)實(shí)踐部門績效管理人才的培養(yǎng)，大專院校的本科和碩士培養(yǎng)計(jì)劃中也應(yīng)該適當(dāng)增加相關(guān)內(nèi)容。王澤彩主任則建議重視社會第三方機(jī)構(gòu)的培育和發(fā)展，中介機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻要從規(guī)范化管理角度加以明確。