劉福江，孫立新，毛世平

(中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所,北京 100081)

0 引言

農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性、弱質(zhì)性和風(fēng)險性決定了政府必須從根本上重視農(nóng)業(yè)，不斷加大財政對農(nóng)業(yè)的支持力度，建立有效的農(nóng)業(yè)保護(hù)機(jī)制，以提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的競爭力[1]。進(jìn)入21世紀(jì)以來，以2004年中央“一號文件”為標(biāo)志，中央頒布了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，中國加大農(nóng)業(yè)支持力度的戰(zhàn)略意圖凸顯[2]。2015年一般公共預(yù)算中用于農(nóng)業(yè)的支出為1.738 0萬億元，以2004年為基期年均增長率高達(dá)23.57%*數(shù)據(jù)來源：中國統(tǒng)計(jì)年鑒2016。改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)支持政策的主要目標(biāo)是促進(jìn)增產(chǎn)、保障供給[3]。但是，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本不斷上升、農(nóng)業(yè)比較效益持續(xù)下降、資源環(huán)境壓力日益趨緊的新形勢下，中國農(nóng)業(yè)支持政策已經(jīng)難以適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新挑戰(zhàn)[4]。2017年中央“一號文件”指出，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要矛盾由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾，突出表現(xiàn)為階段性供過于求和供給不足并存，矛盾的主要方面在供給側(cè)。實(shí)質(zhì)上，我國農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性問題的本質(zhì)是制度改革的滯后[5]?！笆糯蟆眻蟾嬷羞M(jìn)一步提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。以市場價格支持為主要手段、以增加產(chǎn)量為主要目標(biāo)的農(nóng)業(yè)政策體系已不能適應(yīng)當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，必須調(diào)整農(nóng)業(yè)支持政策體系，以促進(jìn)中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量需求，向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量需求轉(zhuǎn)變。受2001年多哈回合談判削減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的影響，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)普遍對農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，由市場價格支持向與生產(chǎn)和價格脫鉤的支持轉(zhuǎn)變，更加強(qiáng)調(diào)農(nóng)民收入、風(fēng)險管理和環(huán)境保護(hù)等問題[6]。因此，梳理總結(jié)典型發(fā)達(dá)國家和地區(qū)農(nóng)業(yè)支持政策結(jié)構(gòu)調(diào)整的成功經(jīng)驗(yàn)，有助于改進(jìn)和優(yōu)化市場經(jīng)濟(jì)條件下的中國農(nóng)業(yè)支持政策結(jié)構(gòu)。文章著重從農(nóng)業(yè)支持水平和支持結(jié)構(gòu)兩個方面比較分析典型發(fā)達(dá)國家和地區(qū)農(nóng)業(yè)支持政策結(jié)構(gòu)改革的趨勢。

1 農(nóng)業(yè)支持水平相關(guān)研究及測量方法

農(nóng)業(yè)支持政策主要是利用政府的公共預(yù)算支出、轉(zhuǎn)移支付和信貸支出等財政性調(diào)控工具，影響農(nóng)產(chǎn)品供給，從經(jīng)濟(jì)范疇干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和分配[7]?，F(xiàn)有針對農(nóng)業(yè)政策國別比較研究的文獻(xiàn)，主要有兩個方面。一是從政策實(shí)施的背景、變化和特點(diǎn)入手，分析各國農(nóng)業(yè)政策調(diào)整對我國的啟示。徐雪和夏海龍[8]以歐盟、美國、日本為例，分析了發(fā)達(dá)國家和地區(qū)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策調(diào)整的社會經(jīng)濟(jì)動因，政策調(diào)整的主要內(nèi)容，以及政策調(diào)整機(jī)制與主要影響、效果。蔡鑫和陳永福[9]以日本農(nóng)林水產(chǎn)省財政預(yù)算為基礎(chǔ)將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行分類，分析總結(jié)了日本農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的結(jié)構(gòu)和績效。韓一軍和徐銳釗[10]以2014年美國農(nóng)業(yè)法案為基礎(chǔ)，分析了美國農(nóng)業(yè)改革的背景和變化特點(diǎn)。劉武兵和李婷[11]則具體分析了歐盟共同農(nóng)業(yè)政策(2014～2020)改革的內(nèi)容和政策框架。二是在定量分析農(nóng)業(yè)支持水平的基礎(chǔ)上，為我國農(nóng)業(yè)支持政策調(diào)整提供政策建議。齊皓天等[12]在對美國2014年農(nóng)業(yè)法案中農(nóng)業(yè)支持政策進(jìn)行“歸箱”的基礎(chǔ)上，通過對其國內(nèi)支持水平的估算，分析農(nóng)業(yè)政策調(diào)整對貿(mào)易談判的影響。宗義湘等[13]和袁祥洲等[14]分別分析了OECD農(nóng)業(yè)政策評價方法和指標(biāo)下，巴西和南非的農(nóng)業(yè)政策的支持水平與結(jié)構(gòu)特征。梁謇和孫平[15]結(jié)合OECD和WTO的農(nóng)業(yè)政策評價方法，分析美國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的規(guī)模、水平、結(jié)構(gòu)以及政策手段的變遷。張朝華和陳池波[16]在對金磚五國農(nóng)業(yè)支持政策梳理的基礎(chǔ)上，對比分析了五國生產(chǎn)者支持水平和一般服務(wù)支持構(gòu)成。呂曉英和李先德[17]梳理了美國的農(nóng)業(yè)支持政策體系，并運(yùn)用OECD農(nóng)業(yè)指標(biāo)體系分析了美國農(nóng)業(yè)支持水平。現(xiàn)有針對農(nóng)業(yè)支持水平衡量的文獻(xiàn)中，深入剖析農(nóng)業(yè)支持政策動態(tài)結(jié)構(gòu)變遷的文獻(xiàn)不多，特別是較少量化分析多哈回合談判再次提出削減農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼后，發(fā)達(dá)國家或地區(qū)農(nóng)業(yè)支持政策結(jié)構(gòu)性調(diào)整的趨勢，大多集中于對相關(guān)法案變化和現(xiàn)階段主要政策的分析。

國內(nèi)外研究衡量農(nóng)業(yè)支持程度最常用的方法是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)和世界貿(mào)易組織(WTO)所采用的兩種不同分析方法[18]。其中，WTO的分析方法主要基于農(nóng)業(yè)支持政策是否對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易造成扭曲進(jìn)行分類[19]，而OECD方法評估農(nóng)業(yè)支持水平的目的是進(jìn)行政策分析和評價，其界定的農(nóng)業(yè)支持政策范圍更廣，更能全面反映一國的農(nóng)業(yè)支持情況[13]。OECD農(nóng)業(yè)支持政策指標(biāo)體系主要是將農(nóng)業(yè)支持估計(jì)值總量(TSE)*農(nóng)業(yè)支持估計(jì)值總量(TSE)指農(nóng)業(yè)部門每年從納稅人和消費(fèi)者手中得到的轉(zhuǎn)移支付，%TSE是指TSE占GDP的比重，用于衡量增加值中用于農(nóng)業(yè)的投入分為生產(chǎn)者支持估計(jì)值(PSE)*生產(chǎn)者支持估計(jì)值(PSE)主要是指實(shí)施某一個農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策后，消費(fèi)者和納稅人轉(zhuǎn)移支付給生產(chǎn)者的貨幣價值、消費(fèi)者支持估計(jì)值(CSE)*消費(fèi)者支持估計(jì)值是指消費(fèi)者由農(nóng)業(yè)政策實(shí)施獲得的轉(zhuǎn)移支付和一般服務(wù)支持估計(jì)值(GSSE)*一般服務(wù)支持估計(jì)值(GSSE)主要衡量政府對農(nóng)業(yè)部門實(shí)施的公共性服務(wù)站政策而引起的價值轉(zhuǎn)移。[20]由于該文主要從生產(chǎn)者的角度分析各國農(nóng)業(yè)支持水平和結(jié)構(gòu)變化，因此主要選擇農(nóng)業(yè)支持估計(jì)值總量(TSE)、生產(chǎn)者支持估計(jì)值(PSE)和一般服務(wù)支持估計(jì)值(GSSE)。

通過上述相關(guān)文獻(xiàn)梳理，該文以O(shè)ECD農(nóng)業(yè)支持估計(jì)的指標(biāo)體系為基礎(chǔ)，采用2000～2016年OECD農(nóng)業(yè)支持?jǐn)?shù)據(jù)，選擇歐盟、美國和日本3個國家(地區(qū))與中國農(nóng)業(yè)支持力度、結(jié)構(gòu)及其變化趨勢進(jìn)行比較分析，借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)農(nóng)業(yè)支持政策結(jié)構(gòu)調(diào)整的成功經(jīng)驗(yàn)，為中國農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革背景下農(nóng)業(yè)支持政策改革提供方向借鑒。

2 農(nóng)業(yè)支持水平及結(jié)構(gòu)變化分析

2.1 農(nóng)業(yè)支持水平

基于農(nóng)業(yè)行業(yè)的弱質(zhì)性和正外部性特征，農(nóng)業(yè)支持是各國普遍采用的農(nóng)業(yè)發(fā)展手段。自2004年實(shí)行最低收購價政策以來，中國農(nóng)業(yè)支持力度有了很大的發(fā)展(圖1)，農(nóng)業(yè)支持估計(jì)值總量(TSE)在2004～2016年，由399.62億美元增加到2469.33億美元，年均增長率為15.04%。

圖1 2000～2016年中國農(nóng)業(yè)支持估計(jì)值總量和生產(chǎn)者支持估計(jì)圖數(shù)據(jù)來源：OECD數(shù)據(jù)庫*該文中未特別注明的數(shù)據(jù)均來自O(shè)ECD數(shù)據(jù)庫：http：//www.oecd.org/tad/agricultural-policies/producerandconsumersupportestimatesdatabase.htm

表1 2000～2016年歐盟、美國、日本和中國農(nóng)業(yè)支持力度 %

從各國橫向比較來看(表1)，歐盟、美國和日本3個國家和地區(qū)農(nóng)業(yè)支持估計(jì)值總量占GDP比重(%TSE)都較低，且均表現(xiàn)出下降的趨勢，其中，美國%TSE最低， 2016年僅為0.49%。中國農(nóng)業(yè)支持估計(jì)值總量占GDP比重明顯高于歐盟、美國和日本，基本保持在2%左右。但就農(nóng)業(yè)支持估計(jì)值總量占GDP比重和農(nóng)業(yè)占GDP比重的關(guān)系來看，歐盟、美國和日本3個國家和地區(qū)兩者之間差距較小，特別是日本，其在2001～2013年間農(nóng)業(yè)支持估計(jì)值總量占GDP比重甚至超過了農(nóng)業(yè)在GDP中的比重，可見其農(nóng)業(yè)產(chǎn)出大多用于促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，并表現(xiàn)出二、三產(chǎn)業(yè)帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢。相對于歐盟、美國和日本，雖然中國%TSE較高，但其遠(yuǎn)低于農(nóng)業(yè)在GDP中的比重，中國當(dāng)前農(nóng)業(yè)產(chǎn)出并沒有正向的用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，更多的是用來發(fā)展其他行業(yè)。進(jìn)一步從生產(chǎn)者支持估計(jì)量占農(nóng)業(yè)收入比重(%PSE)來看，農(nóng)民收入中來自政府補(bǔ)貼的比例不斷增加，農(nóng)業(yè)支持力度提高，但和發(fā)達(dá)國家相比，特別是和中國一樣為小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的日本相比，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。由此可見，雖然中國近幾年對農(nóng)業(yè)支持水平不斷加大，但其力度遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家和地區(qū)。

圖2 2000～2016年歐盟、美國、日本和中國PSE占TSE比重變化

2.2 農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)動態(tài)變遷

2.2.1 農(nóng)業(yè)總支持結(jié)構(gòu)變化

從農(nóng)業(yè)總支持結(jié)構(gòu)來看(圖2)，各個國家(地區(qū))根據(jù)各自農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，在農(nóng)業(yè)支持政策改革中表現(xiàn)出不同的發(fā)展方式。其中，歐盟和日本始終是以生產(chǎn)者支持為主，其農(nóng)業(yè)總支持中的比重均超過80%； 美國則是由生產(chǎn)者支持開始向消費(fèi)者支持轉(zhuǎn)變，生產(chǎn)者支持的比重由2000年的68.24%減少到2016年的36.63%； 從2000年開始，中國生產(chǎn)者支持快速增長，成為農(nóng)業(yè)支持中的主要手段，在2016年其比重高達(dá)85.93%，僅低于歐盟。

2.2.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持結(jié)構(gòu)變化

表2 2000～2016年歐盟、美國、日本和中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者支持(TSE)結(jié)構(gòu) %

圖3 2000～2016年歐盟、美國、日本和中國GSSE占TSE比重變化

從生產(chǎn)者支持結(jié)構(gòu)來看(表2)，市場價格支持曾是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)重要的農(nóng)業(yè)支持手段，但由于市場價格長期高于市場均衡價格會導(dǎo)致嚴(yán)重的生產(chǎn)過剩，造成資源浪費(fèi)，同時也會加重國家財政負(fù)擔(dān)，因此在多哈回合談判結(jié)束后，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)開始以市場化為導(dǎo)向調(diào)整其生產(chǎn)者支持結(jié)構(gòu)。從表2中可以看出，歐盟和美國的市場價格支持力度下降比較明顯，日本也有所降低，同時其逐漸增加直接收入補(bǔ)貼、保費(fèi)補(bǔ)貼等與當(dāng)期生產(chǎn)脫鉤項(xiàng)目的支持力度，尤其是歐盟在2003年采用的與生產(chǎn)和價格脫鉤的“單一農(nóng)場補(bǔ)貼”，降低了農(nóng)業(yè)支持政策對生產(chǎn)決策造成的扭曲，與當(dāng)期生產(chǎn)脫鉤支持顯著提高，成為生產(chǎn)者支持的重要手段。就中國而言，當(dāng)前生產(chǎn)者支持的主要手段還是市場價格支持，其比重達(dá)71.99%，而與當(dāng)期生產(chǎn)脫鉤的支持則較小，并表現(xiàn)出下降趨勢。

可見，目前中國對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的支持手段比較單一，主要以市場價格支持為主，對市場扭曲作用較大，特別是在中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本顯著提高背景下，過多的市場價格支持會加劇國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價格倒掛現(xiàn)象，不利于中國農(nóng)業(yè)競爭力的提升。

2.2.3 一般服務(wù)支持結(jié)構(gòu)變化

一般服務(wù)支持主要用于農(nóng)業(yè)科研研究、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、檢疫控制等公共產(chǎn)品和服務(wù)，雖然其不會對農(nóng)民增收產(chǎn)生直接作用，但能鞏固農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，通過傳導(dǎo)機(jī)制增加農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的競爭力。因此，一般服務(wù)支持越來越成為發(fā)達(dá)國家和地區(qū)支持農(nóng)業(yè)的重要方式。從4個國家和地區(qū)一般服務(wù)支持估計(jì)量占農(nóng)業(yè)支持總估計(jì)量比重變化來看(圖3)，歐盟、美國和日本均比較穩(wěn)定，年際間變化不大，其中日本占比最高， 2016年其比重為17.31%； 中國一般服務(wù)支持估計(jì)量占農(nóng)業(yè)支持總估計(jì)量比重在2000～2010年顯著下降，從2010年開始其比重基本穩(wěn)定處在15%左右，和發(fā)達(dá)國家支持水平相一致。但由于發(fā)達(dá)國家已經(jīng)具備完善的基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科研創(chuàng)新體系，再加上中國農(nóng)業(yè)總支持力度遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，因此就中國現(xiàn)階段而言，農(nóng)業(yè)正處在由數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，當(dāng)前一般服務(wù)支持水平不足。

進(jìn)一步從一般服務(wù)支持結(jié)構(gòu)比較來看(表3)，各國(地區(qū))都比較重視對基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科研發(fā)展的支持。在一般服務(wù)支持估計(jì)結(jié)構(gòu)中，歐盟、美國和日本基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)和維護(hù)與農(nóng)業(yè)知識和創(chuàng)新體系兩項(xiàng)比重均超過50%。其中，歐盟對農(nóng)業(yè)知識和創(chuàng)新體系的支出比重最大，更加重視農(nóng)業(yè)科研發(fā)展和農(nóng)民培訓(xùn)； 日本則更加重視基礎(chǔ)設(shè)施的開發(fā)和維護(hù)，盡管其表現(xiàn)出下降態(tài)勢，但依然處于主導(dǎo)地位。與發(fā)達(dá)國家相比， 2012～2016年中國一般服務(wù)支持構(gòu)成中基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)和維護(hù)與農(nóng)業(yè)知識和創(chuàng)新體系支出僅占44.75%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家。其中，中國農(nóng)業(yè)知識和創(chuàng)新體系支出比重在4個國家和地區(qū)中最低，表明中國農(nóng)業(yè)發(fā)展不注重農(nóng)業(yè)科研發(fā)展、創(chuàng)新和農(nóng)民培訓(xùn)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新水平、邊際產(chǎn)出能力和競爭力較低； 而中國一般服務(wù)支持結(jié)構(gòu)中占主要地位的是公共儲備，這主要是由于中國長期實(shí)行糧食臨時收儲政策，導(dǎo)致糧食儲存成本大大增加，公共儲備支出增加，而歐盟、美國和日本公共儲備支出比重都非常低，越發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)對公共儲備的支出越低?？梢?，當(dāng)前中國農(nóng)業(yè)一般服務(wù)支持中存在過多的低效率投入，并不能很好地提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的競爭力，資金投入方向應(yīng)該從公共儲備向農(nóng)業(yè)知識和創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)移。

表3 2000～2016年歐盟、美國、日本和中國一般服務(wù)支持(GSSE)結(jié)構(gòu) %

3 發(fā)達(dá)國家和地區(qū)農(nóng)業(yè)支持政策調(diào)整趨勢

從該文分析可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前發(fā)達(dá)國家和地區(qū)農(nóng)業(yè)支持政策改革的主要方面是削減市場價格支持的力度，減小支持政策對市場的扭曲作用，支持手段向直接收入補(bǔ)貼、保險補(bǔ)貼等與生產(chǎn)和價格脫鉤的政策轉(zhuǎn)變，同時在農(nóng)業(yè)發(fā)展中注重對基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)業(yè)知識和創(chuàng)新體系的扶持。具體表現(xiàn)在兩個方面：

3.1 加快農(nóng)業(yè)支持政策的市場化轉(zhuǎn)變，重視支持政策的多元化發(fā)展

受農(nóng)業(yè)協(xié)定對農(nóng)業(yè)支持政策的限定，發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)支持政策普遍向市場化轉(zhuǎn)變。歐盟通過其共同農(nóng)業(yè)政策改革，制定了農(nóng)業(yè)支持政策的兩個支柱：單一支付計(jì)劃和農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃。其中單一支付計(jì)劃(2015年后由基礎(chǔ)支付計(jì)劃代替)是一種普惠性的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，其目的是為了轉(zhuǎn)變以往與農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量掛鉤的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼所造成的農(nóng)產(chǎn)品過剩，并為農(nóng)民按照市場需求自主生產(chǎn)提供支持[21]。

美國依托其完善的農(nóng)業(yè)保險體系，使農(nóng)業(yè)價格收入支持政策向以農(nóng)業(yè)保險為主的風(fēng)險管理轉(zhuǎn)移，既能減少市場扭曲，充分發(fā)揮市場的配置資源作用，同時農(nóng)業(yè)政策向“藍(lán)箱”轉(zhuǎn)變，可以規(guī)避世貿(mào)組織的規(guī)定。2014年新農(nóng)業(yè)法案采用更多元化的風(fēng)險管理方法來代替對農(nóng)業(yè)的直接補(bǔ)貼，提升農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的效能和可持續(xù)性[22]。據(jù)美國環(huán)境工作組數(shù)據(jù)顯示， 2014年美國農(nóng)作物保險補(bǔ)貼為62.08億美元，占其農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總額的45.14%，而農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼僅為11.21億美元，占農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總額的8.15%*數(shù)據(jù)來源于美國環(huán)境工作組EGW：Farm Subsidy Database，https：//farm.ewg.org/index.php。

1961年日本開始實(shí)施以市場價格支持為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)支持體系，并且依據(jù)不同農(nóng)產(chǎn)品的供求關(guān)系和價格特征制定不同的價格支持手段，如表4。由于傳統(tǒng)的價格補(bǔ)貼會對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、貿(mào)易造成一定的扭曲，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)市場化的進(jìn)程，在烏拉圭回合談判后，日本也開始逐漸削減市場價格支持力度，同時豐富其政策體系中的收入補(bǔ)貼政策。如《對山區(qū)、半山區(qū)地區(qū)等的直接支付制度》是針對山區(qū)和半山區(qū)其特殊農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r而設(shè)定的直接補(bǔ)貼，在有效保障山區(qū)、半山區(qū)農(nóng)戶基本利益的基礎(chǔ)上，還可以使農(nóng)戶擺脫對價格支持政策的依賴性； 《安定經(jīng)營對策》則是基于農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量而設(shè)置的直接收入補(bǔ)貼，還有災(zāi)害補(bǔ)貼、保險補(bǔ)貼等保障農(nóng)民基本收益水平的直接補(bǔ)貼。

表4 日本價格支持手段

支持手段實(shí)施方法適用品種直接管理價格由農(nóng)林水產(chǎn)省每年根據(jù)“米價審議委員會”的建議，確定稻米的收購價格、批發(fā)價格和銷售價格稻米最低價格保證政府規(guī)定價格的下限，當(dāng)市場價格下跌到下限價格時，產(chǎn)品全部由政府按下限價格購買小麥、大麥以及加工用土豆、甘薯、甜菜、甘蔗價格穩(wěn)定帶政府在自由貿(mào)易的前提下，通過買進(jìn)和賣出的方式，產(chǎn)品的市場價格穩(wěn)定在一定的范圍內(nèi)肉類、奶類產(chǎn)品差額補(bǔ)貼政府規(guī)定一個基準(zhǔn)價格，當(dāng)銷售價格下跌到基準(zhǔn)價格以下時，農(nóng)民可獲得基準(zhǔn)價格與市場價格間的差額補(bǔ)貼大豆、油菜籽、加工用牛奶價格平準(zhǔn)基金當(dāng)產(chǎn)品價格低于政府制定的目標(biāo)價格時，由政府、農(nóng)協(xié)和生產(chǎn)者三者出資建立的“平準(zhǔn)價格基金”支付價格差額蔬菜、小肉牛、仔豬、蛋類、加工水果 資料來源：作者整理

可見，當(dāng)前發(fā)達(dá)國家和地區(qū)農(nóng)業(yè)支持政策調(diào)整的根本目標(biāo)之一是減小農(nóng)業(yè)支持政策對生產(chǎn)的扭曲作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)市場化進(jìn)程。但不同國家和地區(qū)根據(jù)其自身具體情況選擇了不同的方法，美國主要是提高農(nóng)業(yè)保險在農(nóng)業(yè)支持政策中的作用，運(yùn)用風(fēng)險管理保障農(nóng)戶生產(chǎn)、收入安全； 歐盟是采用各種與當(dāng)前生產(chǎn)脫鉤的支持政策來減少其對貿(mào)易的扭曲作用； 日本則是在保持市場價格支持主導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，適量減少其支持力度，創(chuàng)新各種收入補(bǔ)貼政策，確保農(nóng)戶收益。

3.2 加強(qiáng)資源保護(hù)力度，注重政策之間的協(xié)調(diào)作用

在農(nóng)業(yè)市場化改革中，發(fā)達(dá)國家和地區(qū)大多數(shù)都加強(qiáng)了各項(xiàng)政策之間的關(guān)聯(lián)，特別是針對資源環(huán)境的保護(hù)，都內(nèi)生到具體的支持手段中。針對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)，美國除了采用保護(hù)儲備項(xiàng)目、環(huán)境質(zhì)量激勵項(xiàng)目等專項(xiàng)措施外，還將環(huán)境保護(hù)與農(nóng)業(yè)支持政策相結(jié)合，要求參與國家支持政策的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者必須遵守“遵從條款”，即在高侵蝕地塊種植的農(nóng)場主只有加入環(huán)境保護(hù)體系才能獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。歐盟也要求申請加入單一支付計(jì)劃的農(nóng)戶需要遵守“綠化規(guī)則”，用于保護(hù)種植的多樣化，同時要求申請基礎(chǔ)支付計(jì)劃的農(nóng)戶必須遵守“交叉承諾”，使農(nóng)戶的生產(chǎn)滿足對環(huán)境、食品安全、動物衛(wèi)生和福利、植物衛(wèi)生等的相關(guān)要求，保護(hù)永久草地和生物多樣性等[23]。

4 研究結(jié)論與政策建議

4.1 研究結(jié)論

通過比較分析歐盟、美國、日本和中國的農(nóng)業(yè)政策支持水平及結(jié)構(gòu)變遷發(fā)現(xiàn)：

(1)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)對農(nóng)業(yè)支持力度有所下降，但發(fā)達(dá)國家和地區(qū)減少對農(nóng)業(yè)的支持力度是建立在其本身過高的保護(hù)力度基礎(chǔ)上； 而中國農(nóng)業(yè)支持水平雖持續(xù)上升，但支持力度距發(fā)達(dá)國家和地區(qū)尚有一定差距。中國農(nóng)業(yè)支持水平持續(xù)上升，但其支持力度遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家。

(2)發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)支持政策正進(jìn)行市場化改革，不斷降低市場價格支持力度，減小農(nóng)業(yè)支持政策對市場的扭曲作用，提高市場的資源配置效率，同時通過創(chuàng)新不同的支持手段保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展； 而現(xiàn)階段中國仍以市場價格支持即最低收購價和臨時收儲政策為主導(dǎo)且其支持水平保持上升趨勢。

(3)中國一般服務(wù)支持結(jié)構(gòu)失衡。最低收購價和臨時收儲政策的實(shí)施，導(dǎo)致大量存儲費(fèi)用的產(chǎn)生，特別是由市場價格支持政策導(dǎo)致的農(nóng)產(chǎn)品價格倒掛致使農(nóng)產(chǎn)品庫存和進(jìn)口雙量齊增現(xiàn)象的產(chǎn)生，進(jìn)一步推動了我國農(nóng)產(chǎn)品存儲成本的上升，使大量財政支持投入到公共儲備中，而忽視了對農(nóng)業(yè)知識和創(chuàng)新體系、基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)與維護(hù)的支持。

4.2 政策建議

基于該文的研究和結(jié)論，借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)農(nóng)業(yè)支持政策結(jié)構(gòu)性改革的趨勢，提出農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下中國農(nóng)業(yè)支持政策改革的建議。

(1)持續(xù)加大對農(nóng)業(yè)的支持力度，適當(dāng)調(diào)整農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)。中國作為農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，關(guān)乎中國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢，因此不能盲目跟從發(fā)達(dá)國家和地區(qū)減少對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的支持，而是要繼續(xù)加大對農(nóng)業(yè)的支持力度，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力，保障農(nóng)民收益。在加大農(nóng)業(yè)支持力度的同時，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)，減少對最低收購價和臨時收儲政策的支持力度，積極推行“三項(xiàng)補(bǔ)貼”工作，加大與當(dāng)期生產(chǎn)脫鉤、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及一般服務(wù)性相關(guān)的支持，保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)支持政策效果及可持續(xù)性。

(2)加快生產(chǎn)者支持結(jié)構(gòu)調(diào)整，創(chuàng)新支持工具并強(qiáng)化政策間的協(xié)調(diào)性。在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要時期，應(yīng)加快調(diào)整中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支持結(jié)構(gòu)，借鑒發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)保險、與生產(chǎn)脫鉤農(nóng)業(yè)支持、收入補(bǔ)貼等經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)新適合中國國情需要的農(nóng)業(yè)支持政策，使農(nóng)業(yè)政策向市場化轉(zhuǎn)變。與此同時，應(yīng)抓住農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)調(diào)整時機(jī)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)政策間的協(xié)同作用，特別是通過農(nóng)業(yè)支持政策的創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)其與環(huán)境保護(hù)政策的有機(jī)結(jié)合，借鑒美國的“遵從條款”、歐盟的“綠色規(guī)則”和“交叉承諾”等，以農(nóng)業(yè)支持政策帶動農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

(3)優(yōu)化一般服務(wù)支持結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)業(yè)知識和創(chuàng)新體系的財政投入。農(nóng)業(yè)知識和創(chuàng)新體系投入有助于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力的提升，提高農(nóng)業(yè)科技對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的支撐能力，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的競爭力。當(dāng)前中國一般服務(wù)支持主要集中在公共儲備上，對農(nóng)業(yè)知識和創(chuàng)新體系投入比重較低，不能很好地促進(jìn)農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)民培訓(xùn)等公共服務(wù)的開展，應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)知識和創(chuàng)新體系的財政投入，使一般服務(wù)支持結(jié)構(gòu)重心由公共儲備向農(nóng)業(yè)知識和創(chuàng)新體系轉(zhuǎn)移，加快農(nóng)業(yè)支持政策由增產(chǎn)型向競爭型、創(chuàng)新型轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展由數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。

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