●陳淵鑫
“財(cái)政監(jiān)督常用法律法規(guī)的理解與適用”之四十
1998年1月6日,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),財(cái)政部頒布并實(shí)施 《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》(財(cái)政部令第9號,以下簡稱《規(guī)則》)。十多年來,《規(guī)則》對規(guī)范和加強(qiáng)行政單位財(cái)務(wù)管理發(fā)揮了重要作用。然而,隨著部門預(yù)算、國庫集中收付制度、政府采購、非稅收入管理、政府收支分類等各項(xiàng)財(cái)政改革的不斷深入推進(jìn),行政單位財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容和形式也在不斷發(fā)生變化,原《規(guī)則》已經(jīng)不能完全適應(yīng)新形勢的需要,亟需加以修訂。為了深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范行政單位財(cái)務(wù)管理,提高資金使用效益,《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》(國務(wù)院令第628號)明確《規(guī)則》自2013年1月1日起廢止,責(zé)成財(cái)政部重新制定。2012年12月6日,財(cái)政部修訂并公布 《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》(財(cái)政部令第71號),自2013年1月1日起施行。新《規(guī)則》分總則、單位預(yù)算管理、收入管理、支出管理、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理、資產(chǎn)管理、負(fù)債管理、行政單位劃轉(zhuǎn)撤并的財(cái)務(wù)處理、財(cái)務(wù)報(bào)告和財(cái)務(wù)分析、財(cái)務(wù)監(jiān)督、附則,共計(jì)11章63條。為進(jìn)一步理解和把握行政單位財(cái)務(wù)管理制度,本文結(jié)合財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐,對新《規(guī)則》的部分條文予以解讀。
法律條文:
第二條 本規(guī)則適用于各級各類國家機(jī)關(guān)、政黨組織(以下統(tǒng)稱行政單位)的財(cái)務(wù)活動。
法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀:
本條是關(guān)于《規(guī)則》適用范圍的規(guī)定。
本條明確《規(guī)則》適用于行政單位的財(cái)務(wù)管理活動。為此,本條主要涉及兩方面的問題,即行政單位的內(nèi)涵和財(cái)務(wù)管理活動的范圍。
行政單位是指進(jìn)行國家行政管理、組織經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)、維護(hù)社會公共秩序的單位。在我國,行政單位主要包括中國共產(chǎn)黨各級機(jī)關(guān),各級人民代表大會及其常務(wù)委員會機(jī)關(guān),各級人民政府及其所屬工作機(jī)構(gòu),中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機(jī)關(guān),各級審判機(jī)關(guān),各級檢察機(jī)關(guān),各民主黨派和工商聯(lián)的各級機(jī)關(guān)。
行政單位的財(cái)務(wù)活動,是指行政單位有關(guān)資金的籌集、分配和使用等活動,具體主要包括:行政單位的預(yù)算管理、收入管理、支出管理、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理、資產(chǎn)管理、負(fù)債管理、行政單位劃轉(zhuǎn)撤并的財(cái)務(wù)處理、財(cái)務(wù)報(bào)告和財(cái)務(wù)分析、財(cái)務(wù)監(jiān)督、財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和財(cái)務(wù)人員配備等。
法律條文:
第三條 行政單位財(cái)務(wù)管理的基本原則是:量入為出,保障重點(diǎn),兼顧一般,厲行節(jié)約,制止奢侈浪費(fèi),降低行政成本,注重資金使用效益。
法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀:
本條是關(guān)于行政單位財(cái)務(wù)管理基本原則的規(guī)定。
量入為出是我國財(cái)政工作的一項(xiàng)基本原則,也是行政單位財(cái)務(wù)管理的一項(xiàng)基本原則。隨著財(cái)政管理制度改革的不斷深化,行政單位財(cái)務(wù)收支活動也逐步規(guī)范。按照現(xiàn)行制度規(guī)定,行政單位不得以任何形式用占有、使用的國有資產(chǎn)對外投資或者舉辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體。除法律、行政法規(guī)規(guī)定外,行政單位不得舉借債務(wù),不得對外提供擔(dān)保。在這種情況下,行政單位開展業(yè)務(wù)工作的資金來源主要是財(cái)政預(yù)算撥款。由于財(cái)力的有限性,行政單位履行職能對財(cái)力的需要和財(cái)政供給之間的矛盾將是長期存在的。因此,行政單位應(yīng)按照收支統(tǒng)管的預(yù)算管理辦法,將所有收入納入預(yù)算,統(tǒng)籌安排支出,堅(jiān)持量入為出、收支平衡,不得無預(yù)算開支。并按照各項(xiàng)工作的輕重緩急,區(qū)分主次先后,保障重點(diǎn)支出,兼顧一般支出,盡可能地壓縮非必需的開支。
行政單位是國家機(jī)器的重要組成部分,從公共財(cái)政的理論講,行政單位的支出是典型的、純粹的公共需要,同時(shí),行政單位支出并不直接作用于生產(chǎn)經(jīng)營活動,也不產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益。這就決定了行政單位的支出應(yīng)盡可能節(jié)約使用,更不能奢侈浪費(fèi)。目前一些行政單位仍然還存在著比較嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象,影響了黨和政府的形象。因此,行政單位財(cái)務(wù)管理必須堅(jiān)持厲行節(jié)約、制止奢侈浪費(fèi)原則,采取有效措施,切實(shí)降低行政成本。與此同時(shí),行政單位還要優(yōu)化支出結(jié)構(gòu),加強(qiáng)績效管理,努力提高資金的使用效益。
法律條文:
第四條 行政單位財(cái)務(wù)管理的主要任務(wù)是:
(一)科學(xué)、合理編制預(yù)算,嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行,完整、準(zhǔn)確、及時(shí)編制決算,真實(shí)反映單位財(cái)務(wù)狀況;
(二)建立健全財(cái)務(wù)管理制度,實(shí)施預(yù)算績效管理,加強(qiáng)對行政單位財(cái)務(wù)活動的控制和監(jiān)督;
(三)加強(qiáng)資產(chǎn)管理,合理配置、有效利用、規(guī)范處置資產(chǎn),防止國有資產(chǎn)流失;
(四)定期編制財(cái)務(wù)報(bào)告,進(jìn)行財(cái)務(wù)活動分析;
(五)對行政單位所屬并歸口行政財(cái)務(wù)管理的單位的財(cái)務(wù)活動實(shí)施指導(dǎo)、監(jiān)督;
(六)加強(qiáng)對非獨(dú)立核算的機(jī)關(guān)后勤服務(wù)部門的財(cái)務(wù)管理,實(shí)行內(nèi)部核算辦法。
法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀:
本條是關(guān)于行政單位財(cái)務(wù)管理主要任務(wù)的規(guī)定。
科學(xué)、合理編制預(yù)算是行政單位履行職能、完成工作任務(wù)的重要保證,是行政單位財(cái)務(wù)管理工作的重點(diǎn)。行政單位在編制年度預(yù)算時(shí),既要考慮履行職能的實(shí)際需要,又要充分考慮國家財(cái)力可能,正確處理量力而行與盡力而為的關(guān)系,保證重點(diǎn)、兼顧一般,嚴(yán)格按照各項(xiàng)制度規(guī)定編制預(yù)算,不斷提高預(yù)算編制的科學(xué)化和精細(xì)化水平。預(yù)算執(zhí)行關(guān)系黨和國家方針政策的貫徹落實(shí),關(guān)系財(cái)政職能的充分發(fā)揮,關(guān)系財(cái)政資金的使用效益。目前預(yù)算執(zhí)行中存在的主要問題是部分行政單位預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度偏慢,結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金規(guī)模較大,一些單位還存在以撥代支、年終突擊花錢等問題。針對上述問題,新《規(guī)則》把嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行作為行政單位財(cái)務(wù)管理的一項(xiàng)任務(wù)加以規(guī)定,以促進(jìn)行政單位重視預(yù)算執(zhí)行工作,采取有效措施,提高預(yù)算執(zhí)行的均衡性。行政單位的決算是預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果,是行政單位財(cái)務(wù)管理工作的重要組成部分。長期以來,行政單位財(cái)務(wù)管理中一定程度上存在重預(yù)算輕決算的現(xiàn)象,導(dǎo)致了決算內(nèi)容不真實(shí)、不完整等問題。此次修訂《規(guī)則》增加了決算的相關(guān)內(nèi)容,這是加強(qiáng)行政單位決算管理的實(shí)際需要,有利于增強(qiáng)行政單位預(yù)算、決算管理的完整性。
財(cái)務(wù)管理制度是行政單位財(cái)務(wù)管理的基本依據(jù)和行為規(guī)范,建立健全財(cái)務(wù)管理制度是行政單位財(cái)務(wù)管理的重要任務(wù)之一。行政單位財(cái)務(wù)管理制度主要包括預(yù)決算管理制度、收入管理制度、支出管理制度、開支標(biāo)準(zhǔn)制度、資產(chǎn)管理制度、財(cái)務(wù)監(jiān)督制度等。通過建立健全財(cái)務(wù)管理制度,財(cái)務(wù)管理工作就可以做到有法可依,有章可循,實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化。實(shí)施預(yù)算績效管理,是適應(yīng)預(yù)算管理需要加強(qiáng)行政單位財(cái)務(wù)管理的一項(xiàng)新任務(wù)。預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分,是財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的重要內(nèi)容和結(jié)果要求。加強(qiáng)預(yù)算績效管理的根本目的是改進(jìn)預(yù)算支出管理、優(yōu)化財(cái)政資源配置,提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。新《預(yù)算法》《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》等都對預(yù)算績效管理提出了具體要求。為此,各級行政單位必須高度重視預(yù)算績效管理工作,把實(shí)施預(yù)算績效管理作為財(cái)務(wù)管理的一項(xiàng)重要任務(wù)認(rèn)真貫徹好、落實(shí)好。
加強(qiáng)對行政單位財(cái)務(wù)活動的控制和監(jiān)督,是指行政單位根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)和財(cái)務(wù)規(guī)章制度,對本單位及下級預(yù)算單位的財(cái)務(wù)活動進(jìn)行的控制、審核和檢查。對行政單位財(cái)務(wù)活動的控制和監(jiān)督貫穿于預(yù)算管理、收入管理、支出管理、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余管理、資產(chǎn)管理、負(fù)債管理等的全過程。通過對行政單位財(cái)務(wù)活動的控制和監(jiān)督,確保行政單位嚴(yán)格執(zhí)行收支預(yù)算,防范財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn);加強(qiáng)資產(chǎn)管理,提高資產(chǎn)使用效率;督促行政單位嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)務(wù)制度,推進(jìn)依法理財(cái)?shù)?。行政單位?yīng)當(dāng)通過加強(qiáng)財(cái)務(wù)控制和監(jiān)督,及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作中存在的問題并加以解決,確保財(cái)務(wù)管理工作順利開展。
資產(chǎn)是行政單位開展業(yè)務(wù)活動的物質(zhì)基礎(chǔ)。加強(qiáng)資產(chǎn)管理是行政單位財(cái)務(wù)管理的重要內(nèi)容。行政單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)資產(chǎn)管理,保證資產(chǎn)安全、完整,防止資產(chǎn)流失,提高資產(chǎn)使用效率。行政單位應(yīng)當(dāng)從資產(chǎn)配置、使用和處置等環(huán)節(jié)強(qiáng)化資產(chǎn)管理的要求。一是要防止重錢輕物的現(xiàn)象,既要加強(qiáng)貨幣資金管理,又要加強(qiáng)實(shí)物資產(chǎn)的管理,把管資金和管資產(chǎn)放在同等重要地位,實(shí)現(xiàn)兩者有機(jī)結(jié)合。二是要科學(xué)合理地配置資產(chǎn)。既要滿足單位業(yè)務(wù)工作的合理需要,又要防止重復(fù)配置和超標(biāo)準(zhǔn)配置,避免奢侈浪費(fèi)。三是要有效利用資產(chǎn)。加強(qiáng)資產(chǎn)的日常管理工作,防止資產(chǎn)損失浪費(fèi),最大限度地發(fā)揮資產(chǎn)的使用效益。四是要嚴(yán)格按照規(guī)定處置資產(chǎn)。加強(qiáng)資產(chǎn)報(bào)廢、報(bào)損、出售、轉(zhuǎn)讓等的管理,資產(chǎn)處置收入要按照規(guī)定及時(shí)上繳國庫。
行政單位財(cái)務(wù)報(bào)告是主管部門、財(cái)政部門和社會各方面了解行政單位財(cái)務(wù)狀況的主要信息來源,也是行政單位加強(qiáng)內(nèi)部管理、進(jìn)行管理決策的重要依據(jù)。因此,行政單位必須認(rèn)真做好財(cái)務(wù)管理的各項(xiàng)基礎(chǔ)工作,真實(shí)、準(zhǔn)確地反映單位財(cái)務(wù)狀況,并對單位財(cái)務(wù)活動進(jìn)行科學(xué)地整理、歸納和概括,按規(guī)定的時(shí)間和要求編報(bào)財(cái)務(wù)報(bào)告。
財(cái)務(wù)分析是行政單位財(cái)務(wù)管理的一項(xiàng)重要任務(wù)。加強(qiáng)財(cái)務(wù)分析,有利于保證行政單位認(rèn)真執(zhí)行國家有關(guān)方針、政策和財(cái)務(wù)制度,維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律;有利于保證行政單位業(yè)務(wù)工作和財(cái)務(wù)收支計(jì)劃順利完成;有利于促進(jìn)行政單位挖掘內(nèi)部潛力,節(jié)約開支,提高資金使用效益;有利于及時(shí)、準(zhǔn)確地反映行政單位財(cái)務(wù)活動狀況,掌握財(cái)務(wù)活動的特點(diǎn)和規(guī)律,為財(cái)務(wù)決策提供科學(xué)、可靠的依據(jù)。因此,行政單位要充分運(yùn)用有關(guān)資料,對一定時(shí)期內(nèi)單位財(cái)務(wù)活動進(jìn)行比較、分析和研究,客觀地進(jìn)行總結(jié)和評價(jià),以指導(dǎo)單位的財(cái)務(wù)管理工作,提高財(cái)務(wù)管理水平。
行政單位所屬并歸口行政財(cái)務(wù)管理的單位,是指在行政關(guān)系上隸屬于行政單位、財(cái)務(wù)關(guān)系上歸口行政單位財(cái)務(wù)管理的、實(shí)行獨(dú)立核算的單位。由于這些單位與行政單位財(cái)務(wù)關(guān)系密切,為了加強(qiáng)對這些單位的財(cái)務(wù)管理,需要通過行政單位財(cái)務(wù)了解、掌握這些單位的財(cái)務(wù)收支狀況,向這些單位傳達(dá)、貫徹國家有關(guān)方針、政策,對其執(zhí)行國家法律、法規(guī)和財(cái)務(wù)規(guī)章制度情況進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)并督促這些單位健全內(nèi)部管理辦法,使其財(cái)務(wù)活動健康、有序地進(jìn)行。
機(jī)關(guān)后勤服務(wù)部門是指由行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的,為機(jī)關(guān)工作和職工生活提供服務(wù)的單位。1993年,中央編辦《國務(wù)院各部門后勤機(jī)構(gòu)改革實(shí)施意見》(中編辦〔1993〕33 號),提出了按照“小管理、大服務(wù)”的思路對國務(wù)院各部門機(jī)關(guān)后勤機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。1998年,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、中央編辦《關(guān)于深化國務(wù)院各部門機(jī)關(guān)后勤體制改革的意見》(國辦發(fā)〔1998〕147號),提出了機(jī)關(guān)后勤服務(wù)改革要堅(jiān)持管理科學(xué)化、服務(wù)社會化的方向,進(jìn)一步規(guī)范了機(jī)關(guān)后勤行政管理職能,建立和完善了機(jī)關(guān)與后勤服務(wù)單位的結(jié)算制度,明確了機(jī)關(guān)后勤服務(wù)商品化、市場化和逐步實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧的改革目標(biāo)。在機(jī)關(guān)后勤機(jī)構(gòu)改革中,一部分機(jī)關(guān)后勤服務(wù)部門從機(jī)關(guān)行政序列中劃出,改為事業(yè)單位或企業(yè),并實(shí)行獨(dú)立核算。這部分機(jī)關(guān)后勤服務(wù)部門應(yīng)分別執(zhí)行相應(yīng)的事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度或企業(yè)財(cái)務(wù)制度。此外,還有一部分機(jī)關(guān)后勤服務(wù)部門未實(shí)行獨(dú)立核算,其服務(wù)工作仍然帶有很強(qiáng)的供給制、福利性、“小而全”、封閉式等特點(diǎn),普遍缺乏核算意識,人、財(cái)、物未能得到充分利用,支出規(guī)模過大,在一定程度上加大了行政單位的支出負(fù)擔(dān)。因此,必須對這部分機(jī)關(guān)后勤服務(wù)部門實(shí)行內(nèi)部核算辦法,以強(qiáng)化其核算意識,提高資金使用效益,降低經(jīng)費(fèi)開支水平。
法律條文:
第五條 行政單位的財(cái)務(wù)活動在單位負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)下,由單位財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一管理。
行政單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu),配備專職財(cái)務(wù)會計(jì)人員,實(shí)行獨(dú)立核算。人員編制少、財(cái)務(wù)工作量小等不具備獨(dú)立核算條件的單位,可以實(shí)行單據(jù)報(bào)賬制度。
法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀:
本條是關(guān)于行政單位財(cái)務(wù)管理模式和財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定。
行政單位財(cái)務(wù)部門的職能是對本單位財(cái)務(wù)活動進(jìn)行統(tǒng)一管理。原《規(guī)則》于1998年頒布后,各級行政單位按照《規(guī)則》規(guī)定對本單位財(cái)務(wù)管理職能進(jìn)行規(guī)范,基本實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)活動由財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一管理,但仍有一些行政單位還沒有做到。單位財(cái)務(wù)管理中存在資金管理分散、賬外設(shè)賬,造成部分資金在單位財(cái)務(wù)之外循環(huán),脫離財(cái)務(wù)監(jiān)督,從而導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理混亂和資金使用效益不高等問題,影響了行政單位正常工作的開展。因此,新《規(guī)則》仍然把行政單位的財(cái)務(wù)活動必須由單位財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一管理作為行政單位財(cái)務(wù)管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容予以規(guī)定,主要目的是督促相關(guān)單位盡快理順財(cái)務(wù)管理職能,切實(shí)解決財(cái)務(wù)管理由單位內(nèi)部其他職能部門分散管理的問題,以充分發(fā)揮單位財(cái)務(wù)管理職能,統(tǒng)一、規(guī)范內(nèi)部財(cái)務(wù)制度,確保各項(xiàng)資金合理、有效使用。
一般而言,行政單位應(yīng)單獨(dú)設(shè)置財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu),配備專職財(cái)會人員,進(jìn)行獨(dú)立核算。這樣有利于行政單位嚴(yán)格執(zhí)行國家財(cái)經(jīng)法律、法規(guī)和規(guī)章制度,保障財(cái)務(wù)活動納入規(guī)范管理的軌道;有利于提高財(cái)務(wù)、會計(jì)信息的質(zhì)量和財(cái)務(wù)管理水平;有利于維護(hù)行政單位的合法權(quán)益,增強(qiáng)行政單位加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的責(zé)任心,充分發(fā)揮資金的使用效益,為行政單位順利完成工作任務(wù)提供高效服務(wù)??紤]到一些單位人員編制少、財(cái)務(wù)工作量小等情況,這些單位可不單獨(dú)設(shè)置財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)但應(yīng)配備專職財(cái)會人員,實(shí)行單據(jù)報(bào)賬制度。這類行政單位必須接受歸口單位財(cái)務(wù)部門的監(jiān)督、指導(dǎo)和管理,以提高工作效率,避免人浮于事。
法律條文:
第六條 行政單位預(yù)算由收入預(yù)算和支出預(yù)算組成。
法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀:
本條是關(guān)于行政單位預(yù)算組成的規(guī)定。
行政單位預(yù)算反映預(yù)算年度內(nèi)行政單位的資金收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)、資金來源和去向,是行政單位財(cái)務(wù)工作的基本保障。行政單位預(yù)算包括行政單位全部收入預(yù)算和全部支出預(yù)算,即單位獲得的各項(xiàng)收入和發(fā)生的各項(xiàng)支出,都應(yīng)全部納入單位預(yù)算,實(shí)行收支統(tǒng)一管理,形成能夠全面反映單位財(cái)務(wù)收支活動的預(yù)算體系。按照編制綜合預(yù)算的要求,行政單位預(yù)算不僅僅反映主體業(yè)務(wù)發(fā)展的收入與支出,還應(yīng)當(dāng)包括相關(guān)業(yè)務(wù)發(fā)展以及基本建設(shè)、社會保障、住房改革等所有的收入與支出。行政單位收入預(yù)算包括財(cái)政撥款收入和其他收入等內(nèi)容,支出預(yù)算包括基本支出和項(xiàng)目支出等內(nèi)容。行政單位收入預(yù)算與支出預(yù)算互相依存,不可或缺,共同構(gòu)成行政單位預(yù)算整體。
法律條文:
第七條 按照預(yù)算管理權(quán)限,行政單位預(yù)算管理分為下列級次:
(一)向同級財(cái)政部門申報(bào)預(yù)算的行政單位,為一級預(yù)算單位;
(二)向上一級預(yù)算單位申報(bào)預(yù)算并有下級預(yù)算單位的行政單位,為二級預(yù)算單位;
(三)向上一級預(yù)算單位申報(bào)預(yù)算,且沒有下級預(yù)算單位的行政單位,為基層預(yù)算單位。
一級預(yù)算單位有下級預(yù)算單位的,為主管預(yù)算單位。
法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀:
本條是關(guān)于行政單位預(yù)算管理級次的規(guī)定。
關(guān)于預(yù)算級次的劃分,簡而言之,就是向財(cái)政部門申報(bào)預(yù)算,并有下級預(yù)算單位的,既是一級預(yù)算單位,又是主管預(yù)算單位;不直接向財(cái)政部門申報(bào)預(yù)算,但又有下級預(yù)算單位的為二級預(yù)算單位;沒有下級預(yù)算單位,又不直接向財(cái)政部門申報(bào)預(yù)算的,為基層預(yù)算單位。這里需要注意的是,主管預(yù)算單位與一級預(yù)算單位不是等同的,主管預(yù)算單位一定是一級預(yù)算單位,但是一級預(yù)算單位不一定就是主管預(yù)算單位。例如,某中央部門直接向財(cái)政部申報(bào)預(yù)算,應(yīng)屬于一級預(yù)算單位,如果該部門有下一級預(yù)算單位,則同時(shí)是主管預(yù)算單位,如果沒有下一級預(yù)算單位,就不能稱為主管預(yù)算單位。從實(shí)際情況來看,部(委)或省廳(局)一級的行政單位,一般既是一級預(yù)算單位,又是主管預(yù)算單位。
法律條文:
第九條 財(cái)政部門對行政單位實(shí)行收支統(tǒng)一管理,定額、定項(xiàng)撥款,超支不補(bǔ),結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用的預(yù)算管理辦法。
法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀:
本條是關(guān)于行政單位預(yù)算管理要求的規(guī)定。
收支統(tǒng)一管理是指行政單位應(yīng)當(dāng)將全部收入和全部支出統(tǒng)入預(yù)算,逐級報(bào)請財(cái)政部門核定;財(cái)政部門根據(jù)國家有關(guān)政策和財(cái)力可能,結(jié)合行政單位工作目標(biāo)和計(jì)劃、行政單位資產(chǎn)狀況等,核定行政單位年度預(yù)算收支規(guī)模;行政單位按照財(cái)政部門或上級預(yù)算單位核批的預(yù)算,統(tǒng)一組織實(shí)施。
定額、定項(xiàng)撥款是指財(cái)政部門確定行政單位財(cái)政預(yù)算撥款的具體方法。定額撥款是指財(cái)政部門根據(jù)行政單位的性質(zhì)和特點(diǎn),結(jié)合財(cái)力狀況,按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)確定一個(gè)總的撥款數(shù)額,如對納入基本支出定員定額試點(diǎn)范圍的行政單位實(shí)行財(cái)政定額撥款。定項(xiàng)撥款是指財(cái)政部門對行政單位為完成其特定的行政工作任務(wù),在基本支出預(yù)算之外專門安排的經(jīng)費(fèi)撥款,如對行政單位安排的專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)、專項(xiàng)修繕費(fèi)、專項(xiàng)會議費(fèi)和專項(xiàng)設(shè)備購置費(fèi)等,具體項(xiàng)目因各行政單位情況不同而有所區(qū)別。目前,行政單位基本上采取基本支出按定額、項(xiàng)目支出按定項(xiàng)的撥款方式。
超支不補(bǔ)、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用是指行政單位預(yù)算經(jīng)法定程序核定以后,除特殊因素外,超預(yù)算發(fā)生的支出,主管預(yù)算單位或財(cái)政部門不再追加預(yù)算;如形成結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金,應(yīng)按照同級財(cái)政部門的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
法律條文:
第十條 行政單位編制預(yù)算,應(yīng)當(dāng)綜合考慮以下因素:
(一)年度工作計(jì)劃和相應(yīng)支出需求;
(二)以前年度預(yù)算執(zhí)行情況;
(三)以前年度結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余情況;
(四)資產(chǎn)占有和使用情況;
(五)其他因素。
法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀:
本條是關(guān)于行政單位預(yù)算編制考慮因素的規(guī)定。
行政單位預(yù)算編制是一項(xiàng)細(xì)致、復(fù)雜、政策性很強(qiáng)的工作。為了科學(xué)、合理地編制預(yù)算,保證預(yù)算編制的質(zhì)量,必須綜合考慮各相關(guān)因素,運(yùn)用各種方法,使行政單位預(yù)算切合實(shí)際,切實(shí)發(fā)揮預(yù)算在行政單位財(cái)務(wù)管理中應(yīng)有的重要作用。
部門預(yù)算收支的預(yù)測必須以國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃和履行部門職能的需求為依據(jù),具體到某年度,應(yīng)以當(dāng)年的工作計(jì)劃為依據(jù)。對計(jì)劃開展的每一項(xiàng)工作的收支都應(yīng)認(rèn)真測算,力求各項(xiàng)收支數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確,不得隨意虛增項(xiàng)目或虛列支出。
以前年度尤其是上年度預(yù)算執(zhí)行情況是編制本年度預(yù)算的重要依據(jù)。單位預(yù)算編制的各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支計(jì)劃指標(biāo),在相當(dāng)程度上是參考上年度預(yù)算執(zhí)行數(shù),并根據(jù)本年度事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃的要求,結(jié)合財(cái)力的可能來確定的。因此,準(zhǔn)確全面分析上年度預(yù)算執(zhí)行情況,是編制本年度預(yù)算的一項(xiàng)重要的準(zhǔn)備工作。
以前年度財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金是行政單位當(dāng)年預(yù)算資金來源的一部分。按照《中央部門財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理辦法》的有關(guān)規(guī)定,中央行政單位在編制部門預(yù)算時(shí),應(yīng)將本單位財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金安排使用情況和申請當(dāng)年財(cái)政撥款安排支出情況統(tǒng)籌考慮,提出單位預(yù)算申請。除特殊原因外,對當(dāng)年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金比上年增加較多,或常年累計(jì)結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金規(guī)模較大的單位,在編制部門預(yù)算時(shí),上級預(yù)算單位和財(cái)政部門將適當(dāng)壓縮單位財(cái)政撥款總額。
資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合,是預(yù)算編制科學(xué)化精細(xì)化的客觀要求。行政單位資產(chǎn)是以前年度預(yù)算資金使用的結(jié)果和沉淀,也是行政單位履行職能的物質(zhì)保障。因此,行政單位占有和使用資產(chǎn)的情況,包括數(shù)量、質(zhì)量、分布及使用情況等,應(yīng)該是行政單位和財(cái)政部門在編制和審核預(yù)算時(shí)的重要考慮因素。在編制新增資產(chǎn)預(yù)算或核定與資產(chǎn)占用有關(guān)的支出預(yù)算時(shí),既要執(zhí)行資產(chǎn)的配置標(biāo)準(zhǔn),又要綜合考慮存量資產(chǎn)情況,通過推進(jìn)實(shí)物費(fèi)用定額將實(shí)物資產(chǎn)管理與支出管理結(jié)合起來,在保障工作合理需要的前提下,嚴(yán)格控制新增資產(chǎn)配置預(yù)算,以存量控制增量,以結(jié)余管理增量調(diào)節(jié)存量,實(shí)現(xiàn)預(yù)算分配的公平合理。
在分析整理上述各項(xiàng)主要因素的基礎(chǔ)上,還要注意收集掌握影響預(yù)算期收支的其他有關(guān)因素。主要包括:一是預(yù)算期內(nèi)各類人員編制數(shù)、實(shí)有數(shù)的變動情況;二是預(yù)算期內(nèi)市場物價(jià)和收支標(biāo)準(zhǔn)變動情況;三是預(yù)算期內(nèi)可能新出臺的政策對收支的影響情況等。
法律條文:
第十一條 行政單位預(yù)算依照下列程序編報(bào)和審批:
(一)行政單位測算、提出預(yù)算建議數(shù),逐級匯總后報(bào)送同級財(cái)政部門;
(二)財(cái)政部門審核行政單位提出的預(yù)算建議數(shù),下達(dá)預(yù)算控制數(shù);
(三)行政單位根據(jù)預(yù)算控制數(shù)正式編制年度預(yù)算,逐級匯總后報(bào)送同級財(cái)政部門;
(四)經(jīng)法定程序批準(zhǔn)后,財(cái)政部門批復(fù)行政單位預(yù)算。
法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀:
本條是關(guān)于行政單位預(yù)算編報(bào)和審批程序的規(guī)定。
行政單位預(yù)算編報(bào)和審批程序概括地講,就是“兩上兩下”的預(yù)算編制程序:
“一上”:行政單位提出預(yù)算建議數(shù)。根據(jù)上年預(yù)算執(zhí)行情況及本預(yù)算年度事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃以及預(yù)算編制的規(guī)定,分析各項(xiàng)增減因素對單位收支的影響,提出單位本年度全部收入、支出預(yù)算建議數(shù),并按照財(cái)政部門規(guī)定的報(bào)表格式和要求,編制單位年度收支預(yù)算,經(jīng)一級預(yù)算單位審核匯總后報(bào)同級財(cái)政部門。
“一下”:財(cái)政部門下達(dá)預(yù)算控制數(shù)。財(cái)政部門在收到經(jīng)一級預(yù)算單位報(bào)送的預(yù)算建議數(shù)后,要及時(shí)進(jìn)行審核。其重點(diǎn)審核行政單位預(yù)算建議數(shù)編報(bào)是否合理,收入是否已按照有關(guān)規(guī)定全部列入預(yù)算,支出是否按照有關(guān)的支出標(biāo)準(zhǔn)編列等。然后,結(jié)合本預(yù)算年度財(cái)力狀況,經(jīng)綜合平衡后下達(dá)預(yù)期控制數(shù)。
“二上”:單位編報(bào)正式預(yù)算。行政單位根據(jù)狀況,經(jīng)綜合平衡后下達(dá)預(yù)算控制數(shù),結(jié)合本單位預(yù)算年度的收支情況,本著“量入為出,不留缺口”的原則,分輕重緩急,對相關(guān)收支項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)整,編制正式的單位預(yù)算,并按照規(guī)定時(shí)間將正式預(yù)算逐級上報(bào)審核匯總,由一級預(yù)算單位報(bào)財(cái)政部門審核。其中:基本支出預(yù)算在支出經(jīng)濟(jì)分類科目之間可以由行政單位根據(jù)自身情況在現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度規(guī)定內(nèi)自主編制,但人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)之間不得進(jìn)行調(diào)整;項(xiàng)目支出預(yù)算必須按照財(cái)政部門下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)編制,并對支出項(xiàng)目進(jìn)行分解細(xì)化,落實(shí)到項(xiàng)目具體承擔(dān)單位。
“二下”:財(cái)政部門正式批復(fù)預(yù)算。財(cái)政部門對一級預(yù)算單位報(bào)送的“二上”預(yù)算進(jìn)行審核,并經(jīng)法定程序批準(zhǔn)后,在規(guī)定期限內(nèi)批復(fù)下達(dá)到一級預(yù)算單位。有下級預(yù)算單位的,應(yīng)當(dāng)在財(cái)政部門批復(fù)預(yù)算之日起規(guī)定的時(shí)間內(nèi)批復(fù)所屬單位的預(yù)算。行政單位預(yù)算批復(fù)后,即成為預(yù)算執(zhí)行的依據(jù)。
法律條文:
第十二條 行政單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算,按照收支平衡的原則,合理安排各項(xiàng)資金,不得超預(yù)算安排支出。
預(yù)算在執(zhí)行中原則上不予調(diào)整。因特殊情況確需調(diào)整預(yù)算的,行政單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序報(bào)送審批。
法律條文重點(diǎn)內(nèi)容的解讀:
本條是關(guān)于行政單位預(yù)算執(zhí)行和調(diào)整的規(guī)定。
預(yù)算執(zhí)行是指按照各級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算,將各項(xiàng)預(yù)算收入及時(shí)組織繳入國庫或財(cái)政專戶,將各項(xiàng)預(yù)算支出及時(shí)分解、下達(dá)并撥付到最終收款人的一系列活動。行政單位的預(yù)算執(zhí)行主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容:
1、分解年度預(yù)算,落實(shí)管理責(zé)任。行政單位要根據(jù)財(cái)政主管部門核定的預(yù)算將收支預(yù)算指標(biāo)分解下達(dá)到單位內(nèi)部各有關(guān)部門,同時(shí)提出預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃和管理的目標(biāo)、要求以及責(zé)任,確保完成單位預(yù)算。
2、加強(qiáng)執(zhí)行管理,注重使用效益。行政單位在預(yù)算執(zhí)行過程中,要嚴(yán)格執(zhí)行批復(fù)的預(yù)算,不得隨意突破。各項(xiàng)支出要嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)財(cái)務(wù)規(guī)章制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律,不得擅自擴(kuò)大開支范圍和開支標(biāo)準(zhǔn),也不得隨意改變資金用途和支出規(guī)模。要加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理,建立健全預(yù)算支出責(zé)任制度,重視預(yù)算執(zhí)行分析,提高預(yù)算執(zhí)行的均衡性和預(yù)算執(zhí)行率。要充分挖掘內(nèi)部潛力,實(shí)現(xiàn)各種資源的優(yōu)化配置,提高資金使用效益。同時(shí),要積極開展財(cái)務(wù)分析和監(jiān)督,嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律,避免和防止損失浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。
3、及時(shí)檢查分析,保證預(yù)算完成。在預(yù)算執(zhí)行過程中,行政單位應(yīng)當(dāng)建立健全定期檢查、分析、考核制度,主要包括:各項(xiàng)收支預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)度是否與事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和工作計(jì)劃情況相協(xié)調(diào),是否按計(jì)劃執(zhí)行;各項(xiàng)費(fèi)用、支出是否按預(yù)算和規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行,有無鋪張浪費(fèi)和濫支亂用現(xiàn)象;各項(xiàng)收入的組織工作是否符合國家政策規(guī)定,有無應(yīng)收不收或多收、亂收和錯收的現(xiàn)象;各項(xiàng)應(yīng)繳款項(xiàng)是否及時(shí)足額上繳等。在檢查、分析、考核的基礎(chǔ)上,及時(shí)總結(jié)預(yù)算執(zhí)行過程中的經(jīng)驗(yàn),改進(jìn)存在的問題,保證年度預(yù)算順利完成。
為維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性,行政單位預(yù)算經(jīng)財(cái)政部門批復(fù)后,不予調(diào)整。但是,在執(zhí)行過程中,因特殊情況需要,可以按照合規(guī)的程序報(bào)批后,進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。預(yù)算調(diào)整的主要事項(xiàng)有單位預(yù)算追加或者追減和單位內(nèi)部預(yù)算調(diào)整等。
1、預(yù)算的追加或追減。行政單位在預(yù)算執(zhí)行過程中,由于國家政策、事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃等有較大變動,或出現(xiàn)重大自然災(zāi)害等情況,如國家統(tǒng)一提高職工的工資標(biāo)準(zhǔn),經(jīng)批準(zhǔn)增加、撤銷或合并機(jī)構(gòu)等,預(yù)算無法執(zhí)行或?qū)挝皇罩ьA(yù)算影響較大時(shí),行政單位可以按照規(guī)定的程序,向財(cái)政部門提出辦理年度預(yù)算追加或追減的申請。
2、單位內(nèi)部預(yù)算的調(diào)整。主要包括行政單位細(xì)化年初預(yù)算和動用機(jī)動經(jīng)費(fèi)。年初列單位本級代編,執(zhí)行中需細(xì)化的項(xiàng)目支出預(yù)算,行政單位應(yīng)按照調(diào)整預(yù)算程序辦理。行政單位動用單位(系統(tǒng))機(jī)動經(jīng)費(fèi)時(shí),也要提出機(jī)動經(jīng)費(fèi)使用方案,報(bào)財(cái)政部門備案或?qū)徟??!?/p>
(作者系曲阜師范大學(xué)法學(xué)院教師、武漢大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士,曾在山東省日照市財(cái)政局監(jiān)督科、財(cái)政部監(jiān)督檢查局、中央治理“小金庫”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作或借調(diào))