●林 江 姚翠齊

一、引言

改革開放40年，我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制逐步過渡，財政制度隨著經(jīng)濟體制的轉變實現(xiàn)由生產(chǎn)建設型財政向公共財政基本框架的跨越，有效地推進了從人口大國到經(jīng)濟大國再到邁向世界強國的現(xiàn)代化進程?；仡櫢母镩_放的整個進程，財稅體制改革在眾多領域的改革和發(fā)展中占據(jù)相當重要的地位。財政制度涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)、政黨和國防等各個領域，在全面深化改革中具有“牽一發(fā)而動全身”的作用。有效的財政制度安排是處理好政府與市場、政府與社會以及各級政府間關系的制度基礎，也是國家治理的經(jīng)濟基礎，更是釋放社會治理發(fā)展?jié)摿Φ闹匾呤侄?。自黨的十八大以來，財政制度改革面臨著新時代新要求，被賦予了現(xiàn)代化的新內涵，整個財政領域的關注點從公共財政聚焦到現(xiàn)代財政。2013年11月，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）明確提出“財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”，全新定位了財政在國家治理中的重要位置?！稕Q定》提出，深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度。這是首次明確將構建現(xiàn)代財政制度作為我國今后深化財稅體制改革的目標方向，其主要內容包括:“完善立法、明確事權、改革稅制、穩(wěn)定稅負、透明預算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。要改進預算管理制度，完善稅收制度，建立事權和支出責任相適應的制度”，強調“全面規(guī)范、公開透明的預算制度是我國現(xiàn)代財政制度的一個重要組成部分”。2014年6月，中共中央政治局召開會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，進一步明確了改進預算管理制度、深化稅制改革、調整中央和地方政府間財政關系三大改革任務。2015年政府工作報告要求把改革開放扎實推向縱深，推動財稅體制改革取得新進展。其中在改進預算管理制度方面，提出“實行全面規(guī)范、公開透明的預算管理制度，除法定涉密信息外，中央和地方所有部門預決算都要公開，全面接受社會監(jiān)督。提高國有資本經(jīng)營預算調入一般公共預算的比例。推行中期財政規(guī)劃管理?！?016年政府工作報告要求加快財稅體制改革，“各級政府要堅持過緊日子，把每一筆錢都花在明處、用在實處?！?017年政府工作報告要求深化重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革，繼續(xù)推進財稅體制改革。“深入推進政府預決算公開，倒逼沉淀資金盤活，提高資金使用效率，每一筆錢都要花在明處、用出實效。”習近平總書記在十九大報告中提出要“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權責清晰、財力協(xié)調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系?！?018年政府工作報告進一步要求在深化財稅體制改革中“全面實施績效管理，使財政資金花得其所、用得安全。”

縱觀中央對構建現(xiàn)代財政制度的部署措施，預算制度成為新一輪旨在為實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化對接的財稅體制改革的重要內容，是現(xiàn)代財政制度的基礎（樓繼偉，2013），預算制度改革的內涵隨著時勢要求而逐漸深化和發(fā)展。財政作為庶政之母、邦國之本，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要發(fā)揮政府預算對財政資金的配置作用。規(guī)范的政府預算不僅可以有效控制政府支出規(guī)模和國家治理成本，還能提高政府支出績效和國家治理能力。在現(xiàn)代化的國家治理體系下，預算制度無疑是現(xiàn)代財政制度的基石，是國家治理的重要載體，也是將“權力關進制度的籠子”的有效載體。同時，當前財稅體制改革要趟過“深水區(qū)”，也離不開公共預算對公共資源的配置作用，以及在國家治理過程的財政資金管理能力。當經(jīng)濟增長放緩、財政收入增速趨緩，而公共需求增加、財政支出負擔加重時，低效的預算制度安排更難以滿足以更低的成本提供社會公共服務的要求。預算收支的壓力將會推動財政制度變革、重塑國家治理模式以滿足現(xiàn)實需求（陳治，2015）。我國財稅體制改革作為重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革之一，有力推動政府職能發(fā)生深刻轉變，促進市場活力明顯增強、社會治理能力逐步提升。但是，財稅體制在改革深化推進的過程中，財政運行自身也面臨著不少挑戰(zhàn)。近年來，我國財政收入增速趨緩，結構性矛盾顯露，具體表現(xiàn)為收支矛盾凸顯、收支結構錯位、財政支出效率低和政府債務隱患重重等問題。這導致了深化財稅體制改革的動力不足，難以保證財政制度為整個國民經(jīng)濟發(fā)展和社會治理現(xiàn)代化提供堅實的財稅保障，甚至可能觸壓我國金融財政風險的底線。由于當前我國經(jīng)濟社會運行包括財政活動所面臨的是結構性問題，并不能依靠簡單的“增收減支”來解決，而是需要從更深層次的機制設計和制度安排上對整個財政收支活動進行結構性優(yōu)化，即預算制度改革。

因此，本文將在現(xiàn)代財政制度的基本框架下，重點探討預算制度改革，具體闡釋以下幾個問題：在現(xiàn)代化語境下，預算制度改革的內涵和方向是什么？我國推進預算制度改革存在著哪些現(xiàn)實約束？為構建與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的現(xiàn)代財政制度，預算制度改革又應如何突破這些約束？

二、現(xiàn)代財政制度下的預算制度改革方向

在全面深化改革背景下，對于預算制度改革要走向何方的問題，必然要考慮新時代大背景下的目標要求。要明確改革的總目標，才能確定建立具有何種特征的預算制度。黨的十八屆三中全會確立了“全面深化改革”的主題，提出了“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標，現(xiàn)代財政制度的構建為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供重要的財力保障和政策抓手。作為建立現(xiàn)代財政制度的基礎和核心，怎樣的預算制度安排才能符合國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新要求？

首先，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標為建立現(xiàn)代財政制度指明了改革方向，拓展了財政職能。我國正處于社會轉型期，社會組織不斷發(fā)展壯大，日益成為我國社會生活不可或缺的組成部分，因此國家治理的主體將逐漸由政府與市場構成的二分法結構演變?yōu)檎⑹袌雠c社會的三分法結構（周克清和馬驍，2014）。在這一社會轉型時期，日漸多元化和復雜化的權利意識與社會訴求對治理提出了新的挑戰(zhàn)，需要國家治理發(fā)揮主導作用。要統(tǒng)籌和協(xié)調政府、市場與社會三者的關系，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要義應是縱向上下互動、橫向合作協(xié)商，其目標是社會公正，其手段是民主機制，其核心工具是法治（周克清和馬驍，2014）。這意味著，相比于公共財政，現(xiàn)代財政制度需要關注日益發(fā)展的社會組織，通過對社會組織有效管理處理好政府與市場的關系，既保證促進經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟治理，又實現(xiàn)維護社會穩(wěn)定公平的社會治理。20世紀80年代末，從生產(chǎn)建設型財政向公共財政轉型是為了與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應，而如今21世紀初由公共財政向現(xiàn)代財政發(fā)展則是讓財政收支安排與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應，促進經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。因此，現(xiàn)代財政制度的改革方向應是法治化、民主決策和社會公正，財政職能也相應地有所拓展。根據(jù)馬斯格雷夫在《公共財政學理論：公共經(jīng)濟研究》（1959）中對市場經(jīng)濟國家財政職能的界定，傳統(tǒng)的財政職能分別是資源配置、收入分配和穩(wěn)定經(jīng)濟。傳統(tǒng)的財政職能沒有考慮財政要延伸至社會治理領域的現(xiàn)實要求。相比于傳統(tǒng)的財政職能，現(xiàn)代財政制度下財政職能拓展為保護性職能、生產(chǎn)性職能和再分配職能。保護性職能首先是保護公民的經(jīng)濟權利，如稅收法定等；其次是社會權利，如社會保障支出等；最后是政治權利，如預算參與、財政決策征詢機制等。生產(chǎn)性職能主要是指財稅政策等對經(jīng)濟增長的調控功能。再分配職能強調通過個人所得稅、轉移性支出和財產(chǎn)稅等實行收入和財富的再分配，通過預算、稅收立法等手段影響居民間權利再分配，從而促進社會公平公正。重新定義的三大財政職能充分覆蓋了現(xiàn)代財政制度對法治化、民主性和公正性的價值追求和改革方向。預算制度作為現(xiàn)代財政制度的基礎，在機制設計上也應當滿足對法治化、民主性和公正性的價值追求；同時作為現(xiàn)代財政制度的重要組成部分，也應當與稅收制度、財政支出制度、政府間財政關系相配合形成一個系統(tǒng)規(guī)范的財政體系；從而使得現(xiàn)代財政制度的三大財政職能可以有效履行，促進政府、市場與社會三者的協(xié)調治理，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程。因此，在現(xiàn)代財政制度的框架下，與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配的預算制度改革方向是在預算的決策編制、審查批準、執(zhí)行調整和監(jiān)督評估等全過程實現(xiàn)法定、績效、公平等全方位的耦合和統(tǒng)一。

（一）預算制度的法治化是發(fā)揮財政保護性職能的約束規(guī)范

財政的保護性職能主要是保護公民的經(jīng)濟、政治和社會權利。公民權利必須得到法律法規(guī)的規(guī)范和保障。政府預算是政府受社會公眾的委托，對其繳納的稅收和其他資源進行財政年度計劃提供公共產(chǎn)品和服務的過程，涉及有限的公共資源和權益的政治權威性分配。這就要求法律對其政治過程進行規(guī)范和約束，才能使得財政資金運行中公民的經(jīng)濟、政治和社會權利得到最基本的保護。預算制度的法治化要求預算編制、審批、執(zhí)行和評估等所有環(huán)節(jié)都做到有法可依，遵循法定程序。首先，預算編制法治化必須具備三個顯著的標志：一是完整性，政府全部收支包括一般公共預算收支、政府性基金預算收支、國有資本預算收支、社會保險基金預算收支、政府性債務、稅式支出以及準財政活動等 （王秀芝，2015），均納入到“一本賬”實行全口徑管理。二是準確性，政府預算必須據(jù)實編制，將政府收支預算決算數(shù)額的偏離度保持在適度范圍內 （王秀芝，2015）。三是細節(jié)化，預算報告內容除了完整準確，還應當信息具體，支出內容細化。即財政賬本不僅要讓公眾看得見，還要讓公眾看得懂。預算編制只有做到以上三個要求才能使得預算監(jiān)督真正發(fā)揮作用。其次，預算審批法治化要求人大預算權規(guī)范化，審查程序保證正義性、規(guī)范性和有效性，切實保證人大預算審批的獨立性。再者，預算執(zhí)行法治化體現(xiàn)在約束剛性，所有通過的預算方案必須嚴格遵從和執(zhí)行，不得隨意改變和調整，確實需要調整變更的必須經(jīng)過法定的授權和審核批準。預算執(zhí)行的剛性約束是預算法治化的保障。最后，預算監(jiān)督法治化最主要的特征是公開透明。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，公眾對財政透明度的呼聲越來越高。預算公開透明為社會公眾提供一個渠道，用來監(jiān)督政府是否履行將稅收等收入用在公共產(chǎn)品和服務的承諾。預算透明公開可以將財政職能、目標和手段置于可供評判與修正的體系框架中。這不僅可以保障納稅人知情權和參與權等政治權利，還可以減少行政成本，優(yōu)化支出結構，增強政府執(zhí)政的公信力。

（二）預算制度的績效管理是發(fā)揮財政生產(chǎn)性職能的關鍵

財政的重要職能之一就是經(jīng)濟治理，以財稅政策為抓手對宏觀經(jīng)濟進行調控。當經(jīng)濟不景氣時，政府可以通過實施財政赤字，擴大預算支出規(guī)模，刺激總需求；當經(jīng)濟過熱時，政府可以通過壓縮預算支出，抑制總需求。預算收支的引導性安排同樣可以調節(jié)產(chǎn)業(yè)結構，例如減少對產(chǎn)能過剩部門的投資，引導產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級。但是，根據(jù)現(xiàn)代市場經(jīng)濟理論，政府應當盡可能不去干預市場。要做到不扭曲市場經(jīng)濟資源配置效率，政府就應當提高預算支出效率?？冃Ч芾沓蔀楝F(xiàn)代財政制度和國家治理現(xiàn)代化對預算制度的核心要求?？冃Ч芾淼哪康氖且岣吖操Y源配置的合理性和公共資源使用的有效性?？冃Ч芾硪髲闹匾曍斦Y金的分配轉向重視對財政資金運用過程和結果的跟蹤控制和績效評價以及將評估結果作為新一輪預算資金分配的依據(jù)。在財政資金的配置和使用過程中，重點不再只是對收支平衡狀態(tài)的控制，更重要的是對預算支出和政策效果的考究，提出了財政決策必須科學和民主的要求。財政資金的使用效率提高了，那么財政收支矛盾將得到緩解，不再囿于收支平衡而陷入預算執(zhí)行“順周期”的調控困境，從而有利于依法治稅，以及發(fā)揮財政政策逆周期調控作用。

（三）預算制度的公平原則是發(fā)揮財政再分配職能的內在要求

財政再分配職能的主要目的是實現(xiàn)社會公平，這也是國家治理現(xiàn)代化的最終目標。預算制度同樣要遵循公平原則。政府預算通過立法規(guī)定的形式對稅收等財政資金進行配置，保障社會公眾對教育、醫(yī)療、社會保障等方面的需求，這也是政府參與財富再分配的重要表現(xiàn)。預算制度的公平原則體現(xiàn)在兩個方面：一是基本公共服務均等化。預算支出應當使得社會成員獲取社會公共產(chǎn)品和服務具有普遍性和公平性。二是預算支出以民為本。預算支出不僅要體現(xiàn)對弱勢群體的幫助和照顧，還要切實做到“取之于民，用之于民”。

三、我國推行預算制度改革的現(xiàn)實約束

與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相匹配，現(xiàn)代財政制度下的預算制度改革方向應是以社會公平為原則，實施績效管理，以法治和民主為手段實現(xiàn)預算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督等全過程的公開化、有效性和科學性。但是目前我國預算制度改革在法治化和民主治理的道路上仍存在不少現(xiàn)實障礙。

（一）預算管理水平不高

雖然當前財政預算部門逐漸改變了以往 “把錢分下去”的思維定式，越來越意識到要讓有限的資金發(fā)揮更大的效益，但是要實施績效管理仍存在人員和技術上的欠缺。一是專業(yè)化程度不夠。實施績效管理不僅要搜集大量基礎資料，還要非常專業(yè)的分析、測算和評估技術。當前我國相關從業(yè)人員的專業(yè)程度仍有待提高。二是前期工作難度大。我國預算績效管理試點時間并不長，由于缺乏基礎信息資料，績效評價的標準要做到科學化規(guī)范化仍是一個非常大的挑戰(zhàn)。三是官僚作風、行政低效。我國各級地方政府仍然或多或少存在著機構臃腫、行政低效的現(xiàn)象，官僚主義的組織結構勢必會排斥績效管理的模式。四是財政風險管理意識不強。實施績效管理需要相應的風險報告和披露制度，對財政風險進行及時全面的甄別和控制。

（二）法治與民主的制度文化缺失

一是民主化程度不高。目前我國社會公眾的參與意識和民主意識都比較淡薄，與此同時政府部門的行政透明度也相對較低，民主決策的制度環(huán)境尚不存在。社會公眾要參與到預算管理過程中較為困難。二是法治水平不高。我國的社會人際關系網(wǎng)是以血緣和人情為本位的，歷史文化遺留下“公法毀而私情行”的人治模式具備較強的路徑依賴。這就導致規(guī)則退居次要地位，法治化之路也是騎虎難下。

（三）支出績效評價自身存在缺陷

績效評價指標體系的構建是實施預算績效管理的核心，也是財政管理界公認的世界難題。一是政府執(zhí)政目標多元化。政府統(tǒng)籌兼顧政治、經(jīng)濟、社會政策等多元目標的追求，與明確的績效指標選擇、績效目標設定問題存在沖突。二是公共支出績效難以衡量。公共支出與私人支出最大的不同在于產(chǎn)出結果難以測量。公共支出帶來社會福利往往難以用金錢等單位去計量，也很難讓納稅人直接有效參與支出評價并規(guī)范政府行為。此外，公共產(chǎn)品與服務的成本和收益都具有外部性，難以用市場機制進行定價評估，不同部門的成本收益測算也無法在統(tǒng)一標準下以統(tǒng)一口徑進行統(tǒng)計測量。三是績效評價恐淪為“數(shù)字游戲”。績效評價除了準確性的要求，還有真實性的要求。在唯政績論下，預算執(zhí)行單位可能以績效評價之名搞“數(shù)字游戲”，失去了績效評價的應有之意。

四、現(xiàn)代財政制度下的預算制度改革措施

（一）落實預算法的實施

預算制度的法治化是發(fā)揮財政保護性職能的重要保障，是預算制度改革的重點。預算法作為經(jīng)濟領域最為重要的法律，有“經(jīng)濟憲法”之稱，其修訂與完善是預算法治化的重要突破口。2014年8月31日，我國頒布《中華人民共和國預算法修正案》（以下簡稱《預算法修正案》），國務院和財政部也相繼頒布與《預算法修正案》配套的法規(guī)，分別對地方政府性債務管理、深化預算管理制度改革、權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革、中央對地方轉移支付制度改革以及中期財政規(guī)劃管理等作出了相關意見或決定，旨在為2020年實現(xiàn)現(xiàn)代財政制度建立基本框架。2015年6月24日，國務院法制辦公布《預算法實施條例（修訂草案征求意見稿）》，聽取公眾的意見?！额A算法修正案》自2015年1月1日起實施?！额A算法修正案》存在許多亮點：突出預算的全面完整，實現(xiàn)四本預算的全覆蓋；突出預算的公開透明，對預算公開信息的內容和時間作出具體規(guī)定；突出預算的法治性，強化預算權力的分權制衡；突出預算的年度性，建立跨年度預算平衡機制。但是《預算法修正案》在實際執(zhí)行中存在不少障礙。預算法實施不能落到實處，預算法治化也只能是紙上談兵。因此，預算制度改革要實現(xiàn)法治化的目標，必須落實預算法的實施。

一是突出人大預算監(jiān)督的權威。預算權的分配過程要強化對政府預算權力運行的制約和監(jiān)督，形成以人大為核心的預算權運轉體系，落實人大的預算編制參與權、明確人大的預算修正權、增加人大的預算否決權、補正人大的預算分項審批權以及細化人大的預算質詢權（蔣悟真，2014）。二是對政府預算權進行規(guī)范化和程序化。建立一個專門的權威的預算編制機構來整合財政部門和準預算部門的預算編制權，改變我國預算編制權碎片化的現(xiàn)象，形成編制權高效運轉的資源分配程序，提高資源配置效率，增強方針落實力度。三是預算法以及配套方案法規(guī)應該進一步全面化、細節(jié)化和規(guī)范化。例如在實現(xiàn)全口徑預算管理上，應該明確政府的具體收入和支出，統(tǒng)一各地方四本預算的范圍，才能使全國各地的四本預算具有可比性，才能使得預算監(jiān)督落到實處；明確一些重要概念的具體范圍和內容，尤其是一些涉及具體操作的概念。例如，《預算法修正案》要求人大對政府“重點支出”的調減進行預算調整的審批，但沒有給出“重點支出”的具體范圍和內容，也沒有明確“重點支出”哪個層次上的調減是需要人大審批的。這就會導致預算部門在執(zhí)行過程和人大在審批過程中對這一部分的把握模棱兩可或出現(xiàn)分歧。預算公開的信息和內容應該具有可讀性，只有監(jiān)督者真正讀得懂、看得明，監(jiān)督才有意義。否則，預算公開的只是一份份文件累加起來的數(shù)字，其具體內容并沒有真正公開給社會公眾，公民的知情權也只是流于形式。

（二）落實預算的民主治理

引入公民的直接參與、質詢和監(jiān)督等實現(xiàn)預算的社會治理。目前我國是一個稅收國家，納稅人意識到是他們在養(yǎng)國家，要求參與預算治理的社會訴求越來越強烈。因此，預算過程應引入公民協(xié)商、參與和監(jiān)督，例如向社會專業(yè)人員和機構收集預算執(zhí)行的反饋意見，以聽證會的形式組織社會公眾就相關政策進行磋商，構建社會公民對政府預算執(zhí)行績效的反饋機制、政府對社會公民關于預算執(zhí)行狀況質疑的回應機制以及預算執(zhí)行參與過程中的信息對流機制等等。落實預算的民主治理，關鍵還是政府部門的“主動”。一是主動創(chuàng)新預算公開形式。利用互聯(lián)網(wǎng)技術，對政府預算實行實時在線聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督，方便各方對政府的賬本進行實時監(jiān)督。二是主動拓寬預算公開信息。以財政透明度領跑全國的廣州市為例。廣州市財政局于2008年10月將本級114個單位的部門預算掛到網(wǎng)站上供公眾下載；2012年上半年，廣州市41個政府部門在官網(wǎng)上首次公開2010年“三公”決算，同年11月廣州各政府部門按照統(tǒng)一時間公開決算，首次單列出公眾關注的“三公”費用；2013年8月廣州市所有區(qū)縣及職能部門完成“三公”的公開，10月“三公”公開范圍在全國首次實現(xiàn)全口徑公開，其中包括市委、市人大、市政協(xié)、法院和檢察院等部門；2014年10月，市政府序列和非政府序列的100余部門曬賬，并統(tǒng)一鏈接到市政府網(wǎng)站上，首次要求政府部門公開非稅收入、公積金和會議費等；2015年2月廣州市人大預算委員會成立，成為全國第一個預算委員會；2015年10月廣州各部門公開工資福利支出、基本工資、辦公費、對個人和家屬的補貼、離休費甚至水電費都在一張表上反映出來。三是主動接受社會輿論監(jiān)督。預算部門應該主動接受媒體采訪等社會輿論監(jiān)督，以信息公開催生監(jiān)督，以輿論監(jiān)督倒逼政府信息的進一步公開。只有掌握預算行使權的一方主動公開賬本，社會公眾才有途徑去了解預算信息。但是僅開放途徑是不夠的。我國公民的民主意識一直不強，參與預算治理的主動性并不強，這就需要政府的積極主動引導。四是主動對預算監(jiān)督的反饋信息進行回應。要引導社會公眾參與預算監(jiān)督，除了對財政預算的全流程公開，更重要的是讓社會公眾意識到自己的參與將實實在在地影響政府決策和社會治理。例如，對于重大項目的財政績效審查工作，可以邀請組織財政績效評審專家與重大項目的負責人進行對談，并錄制成視頻在政府網(wǎng)站公開，以便社會公眾通過專家畫龍點睛式的解讀全面了解財政資金的績效。相應地，包括財政廳預算處在內的部門負責人應對績效評價結果做出回應，讓公眾充分了解相關的績效評價是會影響下一年度部門預算的。這樣才能充分體現(xiàn)公眾和社會輿論在財政監(jiān)督領域所發(fā)揮的作用。

（三）落實預算的績效管理

預算績效管理的最終目標應是實現(xiàn)績效預算?？冃ьA算是一種以目標為導向、以項目成本為衡量標準，以業(yè)績評價為核心的預算管理方法（袁星候，2008），要求在預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關注預算資金的支出效率，激勵政府部門做到“少花錢多辦事出實效”。因此，要落實預算的績效管理，首先必須要將績效管理嵌入預算管理，實現(xiàn)兩者的有機結合。第一，推動預算績效全過程管理。著力抓好預算績效管理中目標管理、績效監(jiān)控、績效評價、結果應用等四個重點環(huán)節(jié)，構建“事前績效審核、事中績效督查、事后績效評價及結果應用”預算績效管理框架。第二，以財政支出績效評價為重點，將績效管理融入到預算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督等預算全過程，對預算管理實現(xiàn)全面的績效管理。其次，重點建立政府預算績效評價制度。實施預算績效管理的核心問題是對財政支出進行動態(tài)的、系統(tǒng)的績效評價?？冃Э己吮仨毥⒁粋€具有多重價值標準、多向維度以及多元評估主體的績效指標體系，對政府支出績效作出科學合理的評價，依靠民意進行考評成為非常重要的方式。因此，一方面必須提供詳細的、可操作的、看得懂的績效評價指標，鼓勵公眾的參與和監(jiān)督，人大代表和公眾看得懂政府錢花得怎樣、取得的效果如何，將更有熱情和動力參與監(jiān)督，這也將促使預算更加公開透明；另一方面，應有一個評估預算績效的法定機構，既依靠公眾又重視專家評審，科學地組織項目收益評估活動 （李燕和王宇龍，2005）。同時將績效評價結果與預算資金分配掛鉤，提高績效評價結果的利用率。最后，績效評價加入風險預警指標。預算資金不僅要花得其所，用有實效，還要用得安全。探索實行數(shù)據(jù)分析預警，將財政專項資金申報、評審、分配、撥付、使用、監(jiān)督評價等全流程信息共享到預算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，建立數(shù)據(jù)庫，設計模型和預警指標。對預算支出執(zhí)行、轉移支付資金撥付、重大專項資金撥付、部門“三公”經(jīng)費支出等方面存在或者可能存在的問題進行預警或者提示，對查詢中發(fā)現(xiàn)的重大問題，按照聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的有關規(guī)定，組織開展專項調查，督促相關部門進行整改，確保資金使用安全。通過信息化保證科學化，從源頭上減少了財政支出風險的發(fā)生?！?/p>

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[2]蔣悟真.中國預算法實施的現(xiàn)實路徑[J].中國社會科學,2014，(09).

[3]樓繼偉.建立現(xiàn)代財政制度[N].人民日報,2013-12-16.

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[6]袁星候.政府預算：理論分析·改革述評·過程比較：兼以廣州案例為主的實證考察[M].廣州:廣東經(jīng)濟出版社,2008.

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