■ 王志成譯

四、英國(guó)住房保障制度的政策特點(diǎn)

總體看來(lái)，英國(guó)住房保障制度的主要政策特點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：

（一）住房保障法規(guī)政策特點(diǎn)

在不同的歷史時(shí)期，英國(guó)住房保障法規(guī)所形成的具體政策與制度的目標(biāo)并不完全相同。但從整體上看，英國(guó)的住房保障政策與制度的改革可以簡(jiǎn)單地歸納為：從由政府直接投資建造住房發(fā)展到通過市場(chǎng)機(jī)制，解決住房問題，其法規(guī)政策特點(diǎn)主要表現(xiàn)有：

①政府調(diào)控政策。在英國(guó)的住房保障制度中，占據(jù)主導(dǎo)地位的仍是中央政府，但中央政府只進(jìn)行適度調(diào)控；地方政府作為住房保障政策的執(zhí)行者，起著直接和關(guān)鍵作用。中央政府和地方政府的協(xié)同調(diào)控執(zhí)行主要表現(xiàn)在：一方面，中央政府對(duì)地方政府的住房政策的實(shí)施進(jìn)行宏觀調(diào)控，地方政府負(fù)責(zé)住房分配、管理和租金制定政策等方面的具體實(shí)施和執(zhí)行。另一方面，中央和地方兩級(jí)政府之間通過調(diào)控執(zhí)行相互配合，構(gòu)成英國(guó)住房保障制度的主體，發(fā)揮很大的作用。

②市場(chǎng)調(diào)控政策。英國(guó)的住房保障制度包括公共住房的財(cái)政政策和金融政策，并結(jié)合引導(dǎo)和管制政策，直接供應(yīng)和間接補(bǔ)貼雙管齊下。因此市場(chǎng)調(diào)控政策主要從抑制需求和增加供給入手，通過調(diào)控稅收、土地供給、信貸成本和銀行利率等手段平抑投機(jī)性購(gòu)房。房地產(chǎn)市場(chǎng)主要調(diào)控手段。例如：一是通過征收空置稅或空房稅和對(duì)非土地所有者自住的土地交易征收交易稅，抑制投機(jī)。二是利用利率杠桿抑制需求。三是增加房源供給，在城市改造中夷舊建新時(shí)給予政策扶持。四是英國(guó)的金融機(jī)構(gòu)比較發(fā)達(dá)，各金融機(jī)構(gòu)之間有明確的分工，資金來(lái)源及用途受到嚴(yán)格限制。五是政府通過立法引導(dǎo)住房協(xié)會(huì)、私營(yíng)公司等的住房建設(shè)和投資方向，通過行政手段賦予住房協(xié)會(huì)更多支配和管理社會(huì)分房的權(quán)利職能，并要求企業(yè)在房地產(chǎn)開發(fā)時(shí)須配建固定比例的保障性住房。除此之外，政府對(duì)保障性住房的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和租金也有著苛刻的要求，從而保證居民的基本生活質(zhì)量。

③住房建設(shè)政策。所謂住房建設(shè)政策主要涉及的是確立建房主體地位，住房法與城鎮(zhèn)規(guī)劃法勾連、規(guī)制房屋建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的制度。英國(guó)的住房保障法規(guī)首先明確由誰(shuí)來(lái)建設(shè)房屋、建房的選址以及標(biāo)準(zhǔn)問題，因而住房建設(shè)政策是保障性住房法構(gòu)建的一個(gè)部分，住房建設(shè)政策規(guī)定了住房建設(shè)的主體、選址和建房標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容，使其成為保障性住房法的首要標(biāo)志。第一個(gè)標(biāo)志是確立了地方政府建房主體地位。一方面賦予當(dāng)?shù)卣ㄔO(shè)住房以滿足公民需要的權(quán)利；另一方面規(guī)范了不合格和不衛(wèi)生住房的處理以及重建的權(quán)力問題。第二個(gè)標(biāo)志將住房法與城鎮(zhèn)規(guī)劃法勾連。既解決了住房建設(shè)時(shí)的選址問題，又優(yōu)化了居民的居住環(huán)境；使整個(gè)城市布局更加合理。

④住房分配政策。英國(guó)保障性住房分配政策是指在保障性住房法下，申請(qǐng)者根據(jù)自身的類別、家庭成員、優(yōu)先因素等條件針對(duì)英國(guó)的多種保障住房形式提出申請(qǐng)，相關(guān)部門按照法律既定的體系審核，保障申請(qǐng)者能夠適時(shí)調(diào)整到對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的住房。英國(guó)履歷保障性住房分配政策的目標(biāo)是：一方面建立起政府主導(dǎo)保障性住房分配制度；另一方面建立起保障性住房申請(qǐng)者制度。確立保障性住房分配制度以政府為分配主體，可以使得政府從宏觀的角度來(lái)調(diào)整整個(gè)社會(huì)的矛盾。規(guī)范分配制度的分配對(duì)象，保障了無(wú)家可歸者和中低收入者有房可住，緩解社會(huì)矛盾。

⑤住房補(bǔ)貼政策。英國(guó)保障性住房的補(bǔ)貼政策旨在幫助租住房者支付房租或者給予建房者以補(bǔ)貼，即住房補(bǔ)貼制度由地方政府的建房補(bǔ)貼以及住戶補(bǔ)貼兩部分構(gòu)成。在初期，住房政策補(bǔ)貼以地方政府建房補(bǔ)貼為主。之后出臺(tái)的補(bǔ)貼系列法律都是關(guān)于提高住戶補(bǔ)貼金額的規(guī)定，而且能夠根據(jù)各住房者的經(jīng)濟(jì)狀態(tài)的變動(dòng)及時(shí)調(diào)整補(bǔ)貼金額及其補(bǔ)貼對(duì)象，以達(dá)到補(bǔ)貼效益的最大化。英國(guó)住房補(bǔ)貼政策的設(shè)立，一方面明確了個(gè)人在保障性住房分配中的主體地位，讓政府更好地傾注于宏觀調(diào)控和低收入家庭的住房保障問題；另一方面直接的住房補(bǔ)貼為援助大多數(shù)貧困家庭提供了最有效的途徑，有助于防止貧困家庭集中于特定的建筑物和聚居區(qū)。

（二）住房保障中低收入政策特點(diǎn)

1980年，英國(guó)政府修定《住宅法》導(dǎo)入了“可支付住房制度”后，多年來(lái)政府把提高住宅私有化與自有率、滿足低收入家庭、關(guān)鍵崗位人員和首次購(gòu)房者的住房保障需求為主要目標(biāo)，形成一系列以可支付住房制度為主的中低收入住房保障政策。其政策特點(diǎn)主要有：

①公共住房類租房政策。在英國(guó)很多地區(qū)，中低收入居民對(duì)公共住房類租房的需求遠(yuǎn)大于已建數(shù)量，政府部門通常采用打分制，根據(jù)申請(qǐng)人住房條件、財(cái)務(wù)狀況和登記時(shí)間來(lái)判斷，盡可能滿足最需要租房的居民需求。同時(shí)允許注冊(cè)社會(huì)地產(chǎn)公司面向中低收入者租房。不同的住房協(xié)會(huì)有不同的租房標(biāo)準(zhǔn)，有的只服務(wù)特定人群，如有殘疾人或小孩的家庭。

②可支付合作租房政策。住房由可支付合作者共同擁有，每個(gè)居民支付房租，負(fù)責(zé)維修、確定租金標(biāo)準(zhǔn)和決定誰(shuí)能成為合作者。

③租房者購(gòu)買權(quán)政策。鼓勵(lì)租房者按一定折扣購(gòu)買租住房屋。折扣根據(jù)支付租金年限而定，最高折扣為16000～32000英磅。為享受這項(xiàng)政策，居民至少需要租住2年，如果是2005年1月后入住的，則需要租住5年。如果在5年內(nèi)出售所購(gòu)住房，需將折扣部分全部退還議會(huì)。同樣，針對(duì)租住注冊(cè)社會(huì)地產(chǎn)公司房屋的中低收入居民，也鼓勵(lì)允許按一定折扣購(gòu)買租住房屋。最高折扣一般為9000～16000英磅。居住年限要求同上。

④特殊置業(yè)計(jì)劃政策。該政策主要用于幫助那些無(wú)權(quán)或無(wú)法行使購(gòu)買權(quán)的人群，允許其按一定折扣購(gòu)買目前租住房屋，首次可以只購(gòu)買25%產(chǎn)權(quán)，國(guó)家按年向租住者收取不超過剩余產(chǎn)權(quán)價(jià)值3%的租金，使其最終可購(gòu)買100%產(chǎn)權(quán)。

⑤公開市場(chǎng)購(gòu)買政策。針對(duì)東部地區(qū)中低收入者、倫敦工人和首次可支付購(gòu)房者。購(gòu)買者需通過貸款籌集75%的住房資金，剩余25%通過兩種類型產(chǎn)權(quán)貸款提供。其中12.5%資金由同一抵押貸款機(jī)構(gòu)提供，其余12.5%資金由指定住房協(xié)會(huì)提供，屬政策性貸款，五年內(nèi)免息。

⑥首次購(gòu)房部分產(chǎn)權(quán)政策。針對(duì)無(wú)力購(gòu)買全產(chǎn)權(quán)的首次購(gòu)房者。參與者需購(gòu)買指定FTBI發(fā)展計(jì)劃中的住房（小戶型）至少50%產(chǎn)權(quán)，三年后需對(duì)另50%產(chǎn)權(quán)支付1%費(fèi)率，逐年上升最高不超過3%。如果出售住房，則須將出售時(shí)未擁有的產(chǎn)權(quán)部分的價(jià)值返還有關(guān)部門。

⑦共同所有權(quán)政策。旨在幫助北愛爾蘭無(wú)法購(gòu)買商品房的人群。參與者視其購(gòu)買力應(yīng)購(gòu)買相當(dāng)比例的所有權(quán)（通常為40%～75%）。

⑧重要居住保障政策。旨在幫助公共部門工作的人群尋找安居房，這類人群主要包括教師、護(hù)士、監(jiān)獄工作人員、社區(qū)工作人員、消防人員、地方政府雇用的教育心理專家和職業(yè)治療專家等。其保障政策可按規(guī)定獲取政府補(bǔ)貼，按市場(chǎng)價(jià)格的80%甚至更低的價(jià)格租住條件較好的房屋。

⑨退出保障機(jī)制政策。英國(guó)政府注重退出保障機(jī)制的政策建立。例如享受折扣購(gòu)買公共住房的居民，如果在規(guī)定年限內(nèi)出售公房，須返還全部或部分折扣，社會(huì)主要崗位人員如果離職，須立即歸還商業(yè)性和政策性產(chǎn)權(quán)貸款。這些保障機(jī)制有利于促進(jìn)社會(huì)公平，及時(shí)歸集資金用于更多的低收入家庭保障，可有效防止住房福利固化。

⑩中低收入住房保障財(cái)稅政策。一是稅收激勵(lì)措施，允許修建可支付住房的成本，計(jì)入免稅額或進(jìn)行稅收減免；二是提供政策資助，允許在現(xiàn)有規(guī)劃上擴(kuò)大高成本地區(qū)中低收入購(gòu)房者比例；三是為首次購(gòu)房者提供儲(chǔ)蓄計(jì)劃，允許住房抵押存款減免稅收；四是鼓勵(lì)提供土地，發(fā)展共享產(chǎn)權(quán)方案；五是采取多種方法，鼓勵(lì)在原有非住宅區(qū)進(jìn)行混合用途住宅開發(fā)；六是對(duì)修繕經(jīng)濟(jì)適用房減免增殖稅。如對(duì)RSLs維修房屋，僅按5%征收增殖稅（全稅為17.5%），以降低成本。

（三）住房保障福利政策特點(diǎn)

英國(guó)是資本主義國(guó)家中福利制度發(fā)展最早的一個(gè)國(guó)家，是住房問題產(chǎn)生最早也是政府干預(yù)最早的國(guó)家。英國(guó)的住房保障模式倡導(dǎo)公民普遍地享受住房福利，國(guó)家擔(dān)負(fù)保障公民住房福利的職責(zé)。英國(guó)住房保障模式發(fā)展的總體路徑可以歸納為：慈善機(jī)構(gòu)零星資助—政府實(shí)行租金管制政策（特殊時(shí)期）—政府直接大規(guī)模建設(shè)社會(huì)住房—社會(huì)住房私有化—政府提供住房消費(fèi)補(bǔ)貼、抵押貸款利息免稅—特殊群體免征住房出售后的資產(chǎn)所得稅等。為保障公民的居住權(quán)，政府采用了與居住方式相對(duì)應(yīng)的、分層次的住房福利體系，具體政策特點(diǎn)有：

①自有住房福利政策。對(duì)于自有住房居民提供的福利政策，支持在限額內(nèi)抵押貸款且是購(gòu)買第一套自有住房的居民，減免住房抵押貸款所需支付的稅收，稅后收入用以支付利息的部分還可以得到稅收補(bǔ)貼。對(duì)收入較低、年齡較輕的首次購(gòu)房者及不能得到建筑協(xié)會(huì)貸款的購(gòu)房者，采取固定利率的辦法，由當(dāng)?shù)氐胤秸峁┵J款。

②租用公房福利政策。對(duì)于租用公房居民，政府公房的福利性質(zhì)直接體現(xiàn)在其低廉的租金水平上。對(duì)每一套住房，首先由地方政府進(jìn)行評(píng)估，提出“公平”房租價(jià)格，實(shí)行租房市場(chǎng)供給與需求相平衡狀態(tài)下的租金。如果“公平”房租價(jià)格高于公房的福利性房租，則根據(jù)租房者的經(jīng)濟(jì)情況，在“公平”房租基礎(chǔ)上打一定的折扣。同時(shí)制定“標(biāo)準(zhǔn)住房福利”標(biāo)準(zhǔn)，由國(guó)家劃定一條收入線，收入水平恰好在這條線上的享受一定數(shù)額的住房福利；如低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，則增加相應(yīng)的住房福利，如高于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，則減少相應(yīng)的住房福利。對(duì)兒童、殘疾人，除了這些標(biāo)準(zhǔn)待遇外，還增加了額外福利。通常，公房租戶實(shí)際房租支出占平均收入的比重不足10%。

③租用私房福利政策。對(duì)租用私房的居民，“標(biāo)準(zhǔn)住房福利”提供了類似的待遇，由于私房租金不可能有折扣，政府采取了現(xiàn)金津貼的方式。地方政府在對(duì)私房租戶進(jìn)行審核后，按照當(dāng)?shù)毓康摹肮阶饨稹币约凹彝ナ杖氪_定津貼數(shù)額，用現(xiàn)金的方式提供住房津貼，并直接支付給房東。

④貧困住房福利政策。對(duì)于貧困家庭的住房居民，英國(guó)在住房福利中設(shè)置了防止人們因住房支出而淪為貧困的機(jī)制，規(guī)定居民在享受了標(biāo)準(zhǔn)住房福利時(shí)，如果扣除自付房租后，其實(shí)際收入低于貧困線，可進(jìn)一步得到住房補(bǔ)助。對(duì)于收入已經(jīng)低于貧困線的家庭，除了提供“標(biāo)準(zhǔn)住房福利”外，還以社會(huì)救助方式增加福利。對(duì)居住自有房的貧困戶，每年提供固定數(shù)額的修繕費(fèi)和保險(xiǎn)費(fèi)，以防止住房質(zhì)量下降。

（四）住房保障市場(chǎng)運(yùn)行政策特點(diǎn)

為使住房保障制度更好地發(fā)揮作用，英國(guó)政府還不斷制定完善了系統(tǒng)配套的市場(chǎng)運(yùn)行政策予以支持。政策模式是新自由主義價(jià)值取向與自由市場(chǎng)政策；其政策特點(diǎn)如下：

①自由市場(chǎng)保障政策。在英國(guó)的住房保障法規(guī)中，一直以市場(chǎng)運(yùn)作成為保障實(shí)現(xiàn)的重要政策，大多數(shù)住房保障都是由社會(huì)機(jī)構(gòu)來(lái)具體操作的，例如一些類似“住房協(xié)會(huì)”的非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，目前英國(guó)全國(guó)有超過110家類似的機(jī)構(gòu)來(lái)具體實(shí)施共有產(chǎn)權(quán)住房政策。政府部門的職責(zé)主要體現(xiàn)在政策的制定和資金的資助方面。

②公共住房主導(dǎo)政策?，F(xiàn)在，公共住房仍然發(fā)揮著重要保障作用。雖然公共住房被大量出售，但英國(guó)各級(jí)住房管理機(jī)構(gòu)每年掌握著數(shù)百萬(wàn)套公共住房，而且中央和地方財(cái)政每年都為公共住房的維護(hù)和改造提供大規(guī)模的資金支持，同時(shí)能夠根據(jù)實(shí)際情況靈活的采取收購(gòu)或建設(shè)的方式來(lái)加大公共住房的供給。

③公房整體出售政策。隨著近年來(lái)租住公房居民“優(yōu)先購(gòu)買權(quán)”政策的實(shí)施，大約1/3的公房租賃者已經(jīng)購(gòu)買了住房，還有大約2/3的公房租賃者仍然租住在現(xiàn)有公房中。英國(guó)政府鼓勵(lì)將現(xiàn)行的、隸屬于地方政府的管房機(jī)構(gòu)，改造為私人合作及非盈利性質(zhì)的住房協(xié)會(huì)，由住房協(xié)會(huì)整體購(gòu)買現(xiàn)在管理的公房，成為社會(huì)性房產(chǎn)主，并依靠租金收入，對(duì)所擁有的公房進(jìn)行維修和管理。

④產(chǎn)權(quán)分享政策。英國(guó)政府自2005年推出“新居者有其屋計(jì)劃”以來(lái)，其方式就是購(gòu)房者可先購(gòu)買部分產(chǎn)權(quán)，然后逐步購(gòu)買完全產(chǎn)權(quán)。住房協(xié)會(huì)和地方政府公房的承租人，以分享式產(chǎn)權(quán)方式購(gòu)買其承租公房的部分產(chǎn)權(quán)，其余產(chǎn)權(quán)由住房協(xié)會(huì)或地方政府保留，購(gòu)房者付房租。房租標(biāo)準(zhǔn)是房東所持產(chǎn)權(quán)資本價(jià)值的2.75～3%/年。購(gòu)房者可以根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)能力，分次購(gòu)買產(chǎn)權(quán)，直至購(gòu)買全部產(chǎn)權(quán)。但是在第一次購(gòu)買時(shí)，購(gòu)房者最低購(gòu)買25%的所有權(quán)。

⑤廉價(jià)自有住房政策?？傮w而言，英國(guó)的收入房?jī)r(jià)比較低，大約在1：2.93～1：3.15之間，但多年來(lái)英國(guó)政府一直將自有住房?jī)r(jià)格控制在適宜價(jià)位作為一項(xiàng)重要的政策目標(biāo)，對(duì)自有住房?jī)r(jià)格進(jìn)行宏觀調(diào)控。

⑥可承受租金政策。近年來(lái)由于租金上漲較快，英國(guó)相當(dāng)多的居民仍然需要政府的住房幫助。政府為向低收入居民提供較低的、可以承受的租金的住房，資助的建房活動(dòng)仍將是英國(guó)住房保障的重要方式。

⑦特殊群體保障政策。此類政策主要體現(xiàn)為對(duì)一些特定的住房困難群體落實(shí)救助和救濟(jì)的保障職能，包括無(wú)家可歸者、重要工作人員、部分低收入家庭等，還包括對(duì)于住房翻新、流動(dòng)居所等住房形式和行為進(jìn)行管理和資助，同時(shí)對(duì)大量公共住房年久失修的問題采取了“體面家庭和公共住房融資”政策。為進(jìn)一步提高住房自有率水平，針對(duì)部分特殊群體推出了“新居者有其屋計(jì)劃”，通過共有產(chǎn)權(quán)住房的方式資助這些家庭購(gòu)買住房。

⑧私營(yíng)機(jī)構(gòu)政策。此類政策主要是更多地發(fā)揮私營(yíng)機(jī)構(gòu)的作用。英國(guó)早在1844年就已成立了住房協(xié)會(huì)，該協(xié)會(huì)一直堅(jiān)持以較低的價(jià)格向工資收入水平很低的工人們提供出租改良住房。其主要職能有四大特點(diǎn)：一是長(zhǎng)期的獨(dú)立的住房合作組織的法人實(shí)體；二是獨(dú)特的住房合資行業(yè)協(xié)會(huì)；三是協(xié)會(huì)自己從事保障住房的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；四是該協(xié)會(huì)具有短期合作社、租戶管理合作社、住房金融合作社等多種形式。由于中央財(cái)政的住房建設(shè)和維修撥款受政府保障能力的限制，即使對(duì)地方政府經(jīng)批準(zhǔn)籌措的建房資金，也要受政府財(cái)政赤字規(guī)模的限制。而住房協(xié)會(huì)則不受相應(yīng)因素的制約，可以通過貸款解決資金短缺問題，因而更有利于加快住房的建設(shè)與籌措維修資金。目前，中央政府的住房保障預(yù)算資金，除了向地方政府撥付外，也直接向住房協(xié)會(huì)撥付。