■ 張 晴

近期，媒體、業(yè)界及公眾等對于棚戶區(qū)改造范圍和標(biāo)準(zhǔn)，存在一些質(zhì)疑。本文對我國棚戶改造的范圍和標(biāo)準(zhǔn)進行梳理，并對今后棚戶區(qū)改造工作提出對策建議。

我國棚戶區(qū)改造的范圍和標(biāo)準(zhǔn)

經(jīng)過10多年的探索、推進，我國棚戶區(qū)改造的范圍也經(jīng)歷了逐步擴展，進而基本穩(wěn)定下來的過程。2008年四季度，中央決定把棚戶區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程時，棚改包括了國有林區(qū)（場）棚戶區(qū)（危舊房）改造、國有墾區(qū)危房改造、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造。2010年，城市和國有工礦棚戶區(qū)改造開始啟動，并成為棚改的主體。2012年，在推動集中成片棚戶區(qū)改造的基礎(chǔ)上，《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》又將非成片棚戶區(qū)（危舊房）、城中村改造、老舊住宅小區(qū)綜合整治納入棚戶區(qū)改造范圍。同年，進一步明確了國有工礦棚戶區(qū)改造政策：對城市規(guī)劃區(qū)外的，按國有工礦棚戶區(qū)改造政策實施；對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，按城市棚戶區(qū)改造政策實施；對鐵路、鋼鐵、有色、黃金等行業(yè)棚戶區(qū)，按照屬地原則，納入各地改造規(guī)劃，有計劃地組織實施。2013年7月，《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)〔2013〕25號）明確，在加快推進集中成片城市棚戶區(qū)改造的基礎(chǔ)上，各地區(qū)要逐步將其他棚戶區(qū)、城中村改造，統(tǒng)一納入城市棚戶區(qū)改造范圍，穩(wěn)步、有序推進。

目前，我國棚戶區(qū)改造的范圍包括城市棚戶區(qū)和國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)改造。同時，對這幾類棚戶區(qū)改造時的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，國家層面都出臺文件進行了規(guī)定，明確了嚴(yán)格的政策界限。比如，城市棚戶區(qū)是指簡易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大，使用年限久，房屋質(zhì)量差，建筑安全隱患多，使用功能不完善，配套設(shè)施不健全的區(qū)域；城市危房、城中村、舊住宅小區(qū)改建（擴建、翻建）工程納入城市棚戶區(qū)范圍；棚戶區(qū)改造政策覆蓋全國重點鎮(zhèn)；禁止將因道路拓展、歷史街區(qū)保護、文物修繕等帶來的房屋拆遷改造項目納入城市棚戶區(qū)改造范圍。同時，授權(quán)市、縣人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H和改造項目情況，確定具體改造范圍。

從地方的情況看，各省份這些年也都出臺了大量關(guān)于棚戶區(qū)改造的專門文件，包括棚戶區(qū)的范圍、標(biāo)準(zhǔn)，棚戶區(qū)改造的內(nèi)容、重點等，均已經(jīng)規(guī)定的比較明確。從查找到的各地的規(guī)定來看，地方對棚戶區(qū)改造范圍和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的基本特征是，適宜全省統(tǒng)一制訂的，由省里制訂；不適宜統(tǒng)一制訂的，要指導(dǎo)市、縣明確具體標(biāo)準(zhǔn)和范圍。比如，《江西省人民政府辦公廳關(guān)于加快我省城市棚戶區(qū)（危舊住宅區(qū)）改造的實施意見（試行）》指出，城市棚戶區(qū)是指在國有土地上集中建設(shè)的房屋結(jié)構(gòu)簡單、使用功能不全、建筑密度大、基礎(chǔ)設(shè)施差的人口密集居住區(qū)?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)三年計劃（2015—2017年）實施方案》明確，城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造包括城市危房、城中村（城邊村、城郊村）、我國較大建制鎮(zhèn)棚戶區(qū)、符合條件的老舊小區(qū)綜合整治等?！渡蜿柺谐鞘信飸魠^(qū)改造項目管理辦法》規(guī)定，城市棚戶區(qū)包括城市棚戶區(qū)、城市危房和城中村。主要指城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)集中分布的房屋，機構(gòu)以磚木、磚混結(jié)構(gòu)為主；使用年限40年以上為主，質(zhì)量差；建筑密度較大、建筑安全隱患大；使用功能不完善，配套設(shè)施不健全的區(qū)域。具體改造范圍由各區(qū)、縣（市）政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H合理界定。

近期，媒體、業(yè)界及公眾等對于棚戶區(qū)改造的范圍和標(biāo)準(zhǔn)存疑，筆者進行相關(guān)梳理以后，主要歸納出兩方面問題：一是，部分地方規(guī)定的棚改范圍和標(biāo)準(zhǔn)超出了國家的規(guī)定。比如，國家規(guī)定的棚改政策可以擴大到覆蓋重點鎮(zhèn)，但有的地方將棚改政策覆蓋范圍擴大到了一般建制鎮(zhèn)。此外，有的將道路拓展、歷史街區(qū)保護、文物修繕等帶來的房屋拆遷改造項目納入了棚改范圍，也有的把房齡不長、結(jié)構(gòu)比較安全的居民樓納入了棚改范圍。二是，部分地方在改造中，特別是在考慮改造時序是存在拈輕怕重傾向。比如，不少地方在推進棚戶區(qū)改造工作中，為了新區(qū)發(fā)展的需要，也因為城中村改造騰空土地多、有利于資金平衡，把城中村改造作為重點；而對老城區(qū)內(nèi)臟亂差的棚戶區(qū)，由于拆遷難度大、資金平衡難等，推動改造的意愿不強。這些問題，也正是下一步要扎實有序推進棚改，應(yīng)當(dāng)著力解決的問題。

我國棚戶區(qū)改造的對策建議

依據(jù)我國城鎮(zhèn)住房發(fā)展總體形勢、城鎮(zhèn)住房供需矛盾等經(jīng)濟社會發(fā)展因素，對我國棚戶區(qū)改造進一步嚴(yán)格界定標(biāo)準(zhǔn)和范圍，扎實有序推進棚改工作提出以下建議：

第一，提高認識，把棚戶區(qū)改造放在適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、推進城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的高度統(tǒng)籌謀劃

堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把棚戶區(qū)改造重點聚焦在老城區(qū)內(nèi)臟亂差的棚戶區(qū)和國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)，讓這些住房條件最為困難、困難居住時間較長的群眾，及早改善住房條件，讓棚戶區(qū)改造為促進全體人民住有所居發(fā)揮出應(yīng)有作用。不能將房齡不長、結(jié)構(gòu)比較安全的居民樓改造，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來的額征收拆遷等納入棚改，避免棚改成為“錦上添花”性質(zhì)的住房支持政策。同時，還應(yīng)把棚改放在促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的大局中謀劃，在房地產(chǎn)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、區(qū)域性供需不匹配的情況下，通過穩(wěn)妥有序推進棚改及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，增加住房有效供應(yīng)，優(yōu)化房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)。同時，要把棚改與城市交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及區(qū)域功能調(diào)整相結(jié)合，大力促進職住平衡，以提升城市功能、促進解決“城市病”。

第二，棚戶區(qū)改造中要充分用好國務(wù)院規(guī)定的實物安置和貨幣補償兩種方式

《國有土地上房屋征收補償條例》規(guī)定，被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。《國務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)〔2013〕25號）及住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等五部委《關(guān)于推進城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（建?！?009〕295號）等文件強調(diào)，棚改實行實物安置與貨幣補償相結(jié)合，由棚戶區(qū)居民自愿選擇。一段時期以來，一些地方在房地產(chǎn)市場發(fā)生變化、商品住房庫存已經(jīng)不多的情況下，未能有針對性地及時調(diào)整完善政策，棚改貨幣化安置比例仍然偏高，成為助推房價上漲的因素，受到各方非議。下一步推進棚戶區(qū)改造，在具體安置方式的選擇上，必須因地制宜，與房地產(chǎn)市場形勢形成良性互動。商品房庫存多的地方，要推行政府購買或組織購買存量商品住房作為棚改安置住房的方式，既提高安置效率，也消化商品房庫存、為經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展“消淤”、“減負”；商品住房供不應(yīng)求的地方，要加大新建安置住房力度，增加有效供應(yīng)，避免助推房價上漲。各地棚改安置住房建設(shè)，要統(tǒng)籌考慮就業(yè)、交通、城市功能紓解等因素，將棚改安置住房安排在合適地段。比如，可以與推行TOD模式相銜接，在交通便利、設(shè)施完善地段選址建設(shè)，統(tǒng)籌解決安置居民的就業(yè)、出行等問題，避免閑置。必要時可以通過提高容積率的辦法增加供應(yīng)。

第三，棚戶區(qū)改造要聚焦真正困難的老城區(qū)臟亂差棚戶區(qū)改造，而不是城中村改造

棚戶區(qū)改造具有“補欠賬”性質(zhì)，是階段性住房政策。要補的欠賬，就是房改之前，由于住房供應(yīng)缺乏競爭性，造成城鎮(zhèn)住房功能和質(zhì)量普遍較差。因此，由于歷史原因造成老城區(qū)內(nèi)臟亂差的棚戶區(qū)和國有工礦區(qū)、林區(qū)、墾區(qū)棚戶區(qū)，應(yīng)當(dāng)堅定不移地作為棚改的工作重點，通過加大財政投入等，有序啟動并及早完成對這些棚戶區(qū)的改造。實際上，有些地方目前實施了棚戶區(qū)改造的住房中，大量的都是城中村、城邊村、城郊村住房，不少確實建成年限不長，甚至只有20年左右。有些地方動用大量公共財政資金，對一些建成年代較晚、補償面積過大、改造成本過高的城郊村、城邊村改造納入棚進行改造，確實有些錦上添花之嫌。下一步，在既有住宅建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)綜合考量質(zhì)量、功能、綜合配套等因素，提出城鎮(zhèn)住宅滿意使用的年限要求，避免較短周期反復(fù)拆建、大量浪費人力物力。

第四，城中村改造要綜合推進

城中村改造不應(yīng)作為棚戶區(qū)改造重點，但由于當(dāng)初的規(guī)劃建設(shè)落后，與目前的城市發(fā)展不相適應(yīng)，對一些建成區(qū)內(nèi)的城中村有序?qū)嵤└脑煲灿斜匾诓呗赃x擇上，應(yīng)當(dāng)堅持綜合施策。目前，不少地方反映，由于大量城中村改造，減少了低租金住房供應(yīng)，造成住房租賃市場供不應(yīng)求，租金上漲，加劇新市民住房困難。因此，各地對城中村改造應(yīng)采取穩(wěn)妥態(tài)勢，對有消防、安全隱患的，或?qū)Τ鞘修D(zhuǎn)型發(fā)展造成負面影響的，可繼續(xù)有序?qū)嵤└脑?，對大量住房較好、配套完善的城邊村、城郊村等，應(yīng)當(dāng)適度放緩改造力度，避免短期內(nèi)加劇租賃住房供需矛盾。在對確有改造需求的城中村實施改造中，也應(yīng)把握好以下幾點：一是，實行“住房、出租房配套”的方案。城中村原有大量的出租屋，主要由外來務(wù)工人員租住。拆遷后，不少家庭補償?shù)姆课葺^多。采取此方案，在拆遷前就與居民協(xié)商好，自住之外的房屋，按公租房的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計、建設(shè)并統(tǒng)一出租管理，居民擁有這些房屋產(chǎn)權(quán)、收益權(quán)。這樣，既能保證居民的收益，也規(guī)范了租賃管理管理。二是，“住房就業(yè)配套”安置。對城中村進行改造后新社區(qū)的物業(yè)用人、社區(qū)維護、商鋪經(jīng)營等，優(yōu)先選用城中村原居民，幫助其真正市民化。