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美洲城市綠色發(fā)展的實(shí)踐與啟示

2018-03-24 05:05:39胡貴玉
城鄉(xiāng)建設(shè) 2018年21期
關(guān)鍵詞:城市規(guī)劃巴西規(guī)劃

■ 胡貴玉

2018年9月,住建系統(tǒng)相關(guān)負(fù)責(zé)人一行6人,對美國、墨西哥、巴西3個(gè)美洲國家進(jìn)行了為期10天的訪問考察。期間,先后對華盛頓、紐約、圣保羅、里約等國際性大都市和美國加州穆列塔、墨西哥州Xa1at1aco、巴西里約州圣功哈度等特色性中小城市進(jìn)行了實(shí)地考察和訪問交流。雖然美國、墨西哥和巴西三國與我國在體制上存在明顯的差別,在經(jīng)濟(jì)上存在不同的差距,但在城市規(guī)劃建設(shè)管理方面仍有許多共同之處,尤其是城市綠色發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)借鑒。

一、基本經(jīng)驗(yàn)

美國是世界上經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的國家,墨西哥、巴西則是世界上經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的發(fā)展中國家,3個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不同,在城市規(guī)劃建設(shè)管理上既有不同特色,又有相同特點(diǎn)。通過考察,筆者認(rèn)為美國、墨西哥和巴西的城市規(guī)劃建設(shè)管理有3個(gè)方面主要經(jīng)驗(yàn):

(一)注重城市規(guī)劃的“五性”統(tǒng)一

美洲三國城市規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)肅性、人文性、超前性和公眾性相互制約,互相依存,堪稱典范。

一是規(guī)劃編制具有科學(xué)性。美國每個(gè)城市都有具備自己特色的詳細(xì)發(fā)展規(guī)劃,城市的地上地下、地面空中一體化規(guī)劃,地下管廊一次建成,供水供熱供電管線和排水排污集中到地下管廊中,杜絕了城市建設(shè)中“馬路拉鏈”問題。墨西哥城市里包括農(nóng)業(yè)、建筑、工業(yè)、教育等在內(nèi)每一項(xiàng)建設(shè)都編制有一部總規(guī),包羅萬象,覆蓋各個(gè)領(lǐng)域,做到有規(guī)可依。

二是規(guī)劃功能具有前瞻性。紐約曼哈頓是世界上摩天大樓最集中的地區(qū),街道卻經(jīng)常能有陽光照射——規(guī)劃設(shè)計(jì)的退臺式高層建筑保證了陽光的照射路徑,街道對行人也非常友好,摩天大樓紛紛將寶貴的底層鏤空,作為行人行走、休憩的公共空間,狹窄的街道事實(shí)上被拓寬了,百年不衰。巴西圣保羅的馬路坡度起伏較大,城市道路上沒有規(guī)劃專用的自行車道,但在公園和游覽區(qū)內(nèi),規(guī)劃建設(shè)了專用自行車道,供健身休閑用,這表明規(guī)劃理念中落實(shí)以人為本只有從實(shí)際出發(fā),因地制宜,才能體現(xiàn)城市的前瞻性。

三是規(guī)劃特色具有人文性。紐約城市建筑立面規(guī)劃設(shè)計(jì)突出保留歷史底蘊(yùn),百年建筑維護(hù)很完善,很少“大拆大改”,高線公園就是利用廢棄高架鐵路建設(shè),有花草等綠色植被,有流水景觀和人行木棧道,天然渾成。里約的城市建設(shè)突出規(guī)劃引領(lǐng),超前謀劃,許多建筑已經(jīng)超過百年一點(diǎn)也不落伍,地下管網(wǎng)建設(shè),雨污分流已經(jīng)成為常態(tài)。墨西哥特斯科科湖城市濕地公園突出熱帶雨原生態(tài)特色,在編制的總體規(guī)劃下,分步分年開發(fā)建設(shè)。巴西的圣保羅城區(qū)內(nèi)完整保留了葡萄牙人統(tǒng)治時(shí)期所興建的哥特式和羅馬式古老建筑,以及那些具有明顯葡萄牙風(fēng)格的歷史街區(qū),并定期加以維修,體現(xiàn)了尊重歷史、尊重傳統(tǒng), 保存原有風(fēng)貌的原則,這樣才使得大量的著名古建筑物散布在城市各處,彰顯歷史特色與人文風(fēng)貌。

四是規(guī)劃執(zhí)行具有嚴(yán)肅性。美國城市的所有規(guī)劃都必須通過論證和審議,規(guī)劃一旦通過審議,就具有法律效力,不得隨意更改,如確需要變動,必須經(jīng)市民重新審議通過。墨西哥城市的規(guī)劃都要報(bào)州上級審批,審批通過后才能執(zhí)行,所有建設(shè)活動也都必須在總規(guī)限定之內(nèi),嚴(yán)格依規(guī)實(shí)施。巴西的城市規(guī)劃委員會由規(guī)劃專家、當(dāng)?shù)毓賳T和居民三部分組成,如果需要修改規(guī)劃,必須先征得規(guī)劃委員會和技術(shù)人員同意才能提交聯(lián)邦規(guī)劃委員會審查和議會討論,討論通過后才能修改。

五是規(guī)劃參與具有公眾性。美國的城市規(guī)劃非常注重征求公眾意見,公眾參與城市規(guī)劃已經(jīng)應(yīng)用到了包括從區(qū)域性規(guī)劃到社區(qū)規(guī)劃的多個(gè)層面,法律明確規(guī)定城市規(guī)劃過程中要有公眾的參與,公眾參與不僅體現(xiàn)在規(guī)劃編制的各個(gè)階段,還表現(xiàn)在規(guī)劃的審批和執(zhí)行階段。

(二)注重城市建設(shè)的“四態(tài)”并舉

美洲城市建設(shè)非常注重環(huán)境保護(hù)意識、綠色環(huán)境營造、綠色協(xié)調(diào)發(fā)展,這也正是現(xiàn)代城市建設(shè)必須秉持的心態(tài)、生態(tài)、常態(tài)和形態(tài)。

一是環(huán)境保護(hù)意識是城市建設(shè)的心態(tài)。巴西無論是商業(yè)項(xiàng)目,還是水電等民生項(xiàng)目,都必須通過環(huán)境評價(jià)才能啟動建設(shè)。垃圾必須分類回收利用。三國各市均制定有嚴(yán)格的垃圾分類回收制度,定期定時(shí)回收、減少廢物產(chǎn)生、提高資源的重復(fù)再利用率。雨污水必須處理利用。巴西里約的每個(gè)城鎮(zhèn)都建有一座污水處理廠,污水處理與自來水廠合二為一,同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步施工,并實(shí)行嚴(yán)格的雨污分流,雨水單獨(dú)收集后,用于農(nóng)作物灌溉,生活污水處理后循環(huán)利用,無害排放。

二是生態(tài)環(huán)境營造是城市建設(shè)的生態(tài)。為保護(hù)生態(tài)環(huán)境,巴西出臺了專門的法律,禁止砍伐樹木,即使是因自然原因樹木病害、枯死,也必須履行嚴(yán)格的審批程序才能砍伐。圣保羅的河湖坡岸突出綠色植被保護(hù),不修建厚實(shí)的水泥護(hù)坡,不遺留裸露土層,生態(tài)保護(hù)水源。圣保羅大西洋森林項(xiàng)目將森林植入城市,創(chuàng)造一個(gè)環(huán)境與建筑相結(jié)合的可持續(xù)生態(tài)系統(tǒng)。墨西哥城在建的特斯科科湖生態(tài)公園打造成墨西哥城河谷當(dāng)中最重要的綠色元素,將水文循環(huán)作為大都會地區(qū)運(yùn)行的一部分,減少洪水對人口的威脅,并重建當(dāng)?shù)氐膭又参锶郝?,促進(jìn)墨西哥城河谷的水文平衡和最被忽視區(qū)域中社會、文化和教育網(wǎng)絡(luò)的再造。還有紐約、華盛頓、里約等城市都十分重視大綠量開放式公園建設(shè),注重鄉(xiāng)土樹種運(yùn)用和喬、灌、草多層次搭配,重視高速公路兩側(cè)和社區(qū)綠化建設(shè),采取立法等形式保障項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)和私人宅基地建房綠化率,形成很好的生態(tài)小環(huán)境。

三是綠色協(xié)調(diào)發(fā)展是城市建設(shè)的常態(tài)。美國加州穆列塔市通過老舊小區(qū)改造與利用、水環(huán)境綜合治理、綠色建筑推廣,加強(qiáng)涉及市民生產(chǎn)生活緊密的水、電、氣等機(jī)構(gòu)合作,努力讓市民生活質(zhì)量更加穩(wěn)定,有效營造宜居生活環(huán)境。巴西積極發(fā)展綠色能源,正在致力于開發(fā)風(fēng)力發(fā)電、太陽能發(fā)電等綠色能源,逐步減少石油等不可再生資源利用的幅度。美國雖然以石油能源為主,但在水力發(fā)電、風(fēng)力發(fā)電、太陽能發(fā)電等綠色能源方面也有不少先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。同時(shí),美國綠色建筑的政策設(shè)計(jì)與策略措施是以其產(chǎn)業(yè)與市場轉(zhuǎn)型為最終目標(biāo)的,能夠解決產(chǎn)業(yè)體制與新興市場的障礙,最重要的是關(guān)于大型公共項(xiàng)目和政府所屬建筑的可持續(xù)綠色化改造。美國政府與社會各界都在大力推動環(huán)境保護(hù),推廣、鼓勵(lì)采用綠色技術(shù)與新型建筑材料建造公用樓堂大廈。目前美國華盛頓綠色發(fā)展委員會也在此方面與我國積極開展合作交流。

四是歷史文化保護(hù)是城市建設(shè)的形態(tài)。每座城市都有其特殊的歷史和發(fā)展的肌理,這是城市發(fā)展賴以生存的基礎(chǔ),不能也不需改變。雖然“過度城市化”“城市貧民窟”“城市犯罪”“貧富分化”等象征性詞匯都被當(dāng)作墨西哥城市化失敗與反面的例證,但是墨西哥非常尊重城市歷史與傳統(tǒng),對重點(diǎn)歷史文化遺址實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)性開發(fā),處處閃耀著歷史文化的光芒,舊街道、舊建筑,特別是殖民地時(shí)期的建筑,大片的歷史街區(qū),都被很好地保護(hù)下來。巴西圣保羅市政當(dāng)局十分重視對古建筑和城市歷史風(fēng)貌的保護(hù),市區(qū)內(nèi)高樓大廈林立,老城區(qū)以圣保羅大教堂為代表的哥特式及羅馬式古建筑及歷史街區(qū)大量存在,圓拱造型與格構(gòu)式柱廊運(yùn)用較多,市內(nèi)南美著名學(xué)府和眾多著名博物館,顯示了深厚的文化底蘊(yùn)。紐約時(shí)代廣場位于曼哈頓中城西部與百老匯大道交匯處,周邊高樓密集,聚集無數(shù)商場和劇院,是繁盛的娛樂和購物中心,也是紐約繁華依舊的標(biāo)志,這些區(qū)域老舊、擁擠,卻從沒改變形態(tài)或者成為舊城改造的目標(biāo)。

(三)注重城市管理的“兩法”融合

美洲城市管理一般有柔性與剛性兩種執(zhí)法方式,也就是剛?cè)嵯酀?jì)的兩種方法和手段。

一是人性化柔性執(zhí)法方式。此次考察中,筆者親眼目睹的是街頭小商小販與城市管理的和諧共存。在繁華的華爾街上,仍然允許有小攤小販合法存在,當(dāng)?shù)卣疀]有運(yùn)用行政手段予以禁止,而是注重與弱勢群體的溝通,借助市場的自我調(diào)控,通過合理的途徑進(jìn)行引導(dǎo)和管理,讓小販可以通過合法的途徑獲得經(jīng)營許可。同時(shí),我們還了解到對于違法小商小販的管理,限制了執(zhí)法人員的自由裁量權(quán),一般采用“只開罰單、無肢體接觸”的驅(qū)逐方式,一定程度避免管理沖突。

二是法治化剛性執(zhí)法方式。此次考察中,筆者巧遇了一起因違法停車引發(fā)的處罰,在洛杉磯太平洋Pier,筆者乘坐的汽車臨時(shí)停靠在非停車專用道上,片刻就被警察貼了罰單,司機(jī)告訴筆者,在美國警察局不會催促當(dāng)事人去接受處罰,屆時(shí)一旦你有與政府相關(guān)的事宜,法院就會有傳票等待著你,而且這也是關(guān)系到你個(gè)人信用的大事,迫使你不會因小失大,更不敢以身試法,這就是法治的效能。由此,筆者感到,這不只是體制的差異,法制的初衷是一致的,關(guān)鍵在于執(zhí)法要嚴(yán),管理要“狠”,信用懲戒,聯(lián)動執(zhí)法。

二、借鑒啟示

當(dāng)前,湖北省城市建設(shè)正處于轉(zhuǎn)型跨越、綠色發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期,如何推動城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變,學(xué)習(xí)美國、墨西哥、巴西三國城市規(guī)劃建設(shè)管理的經(jīng)驗(yàn),對提高我省城市規(guī)劃建設(shè)管理水平具有重要的借鑒啟示作用。

(一)城市規(guī)劃要堅(jiān)持以人為本,落實(shí)公眾參與

一是城市規(guī)劃編制要以人為本。城市規(guī)劃的制定是否科學(xué)、是否成為政府與市民的共同意志,決定了城市規(guī)劃的執(zhí)行效果。高質(zhì)量的城市規(guī)劃不僅要體現(xiàn)城市特色,不能千篇一律,更不能一味的追求高、大、新,特別在舊城改造方面,不能只“拆”不“?!?,大拆大建,必須保留城市的特色建筑和人文風(fēng)格,還要體現(xiàn)城市功能,功能性設(shè)施規(guī)劃要優(yōu)先,在商業(yè)開發(fā)、房產(chǎn)開發(fā)中要統(tǒng)籌規(guī)劃好城市環(huán)衛(wèi)站、公廁、停車場等公共設(shè)施布局,并且提前設(shè)計(jì)、提前建設(shè),提前使用,以有效化解鄰避效益。

二是城市規(guī)劃實(shí)施要公眾參與。要學(xué)習(xí)借鑒美國、巴西等地在城市規(guī)劃、項(xiàng)目設(shè)計(jì)中積極引入公眾參與的經(jīng)驗(yàn),使城市規(guī)劃更多地去行政化,成為真正意義上的公共政策工具。要利用我省多地的地方立法權(quán),完善地域城市規(guī)劃建設(shè)管理的相關(guān)法規(guī),將政府意志、公眾意愿通過法治途徑,轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻駞⑴c、監(jiān)督、支持的有效決策和有力行為,從而更加有效地推進(jìn)城市規(guī)劃實(shí)施。

三是城市規(guī)劃執(zhí)行要強(qiáng)化法制。當(dāng)前,我國絕大部分城市和小城鎮(zhèn)都已編制發(fā)展規(guī)劃,不少城市甚至進(jìn)行了多次修編和調(diào)整。但是,我國的城市發(fā)展規(guī)劃的法律約束力弱,隨意改動現(xiàn)象嚴(yán)重,致使規(guī)劃難以落實(shí)“規(guī)劃規(guī)劃,墻上掛掛”。從美國、巴西的經(jīng)驗(yàn)看,城市的規(guī)劃與建設(shè)均應(yīng)納入法制化的軌道,加強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)法,杜絕規(guī)劃隨意變更,保證規(guī)劃的權(quán)威性,從而避免公共資源的浪費(fèi)。

(二)城市建設(shè)要實(shí)施“三位一體”,促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展

一是城市建設(shè)理念堅(jiān)持“生態(tài)、綠色、人文”三位一體。人口向城市涌入,體現(xiàn)的是市民對更高品質(zhì)生活的追求。美國加州穆列塔市通過環(huán)境營造吸引高科技企業(yè)和人才的做法,告訴我們營造城市宜居生態(tài)是城市發(fā)展的核心競爭力;同樣,巴西圣保羅、里約熱內(nèi)盧和墨西哥城等城市的貧民窟成為城市發(fā)展和社會“毒瘤”,促使這些城市加快了公共設(shè)施和環(huán)境的改善,這些先例是在告誡我們,發(fā)展要堅(jiān)持產(chǎn)城共融、綠色人文,要尊重城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和生態(tài)自然規(guī)律,加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐,完善新區(qū)配套設(shè)施,提高城市綜合承載能力,以“留白”、“留綠”手法,推動綠色建筑發(fā)展,改善人居系統(tǒng)環(huán)境。

二是城市建設(shè)時(shí)序堅(jiān)持“地下、地面、空中”三位一體。城市建設(shè)要摒棄以往只注重地面道路、高層建筑建設(shè),而忽視地下管道、管線和空中配套設(shè)施建設(shè)的“面子工程”做法,要做到地下、地面、空中“三位一體”統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、一體建設(shè)“海綿城市”。而且要先建地下,以管廊建設(shè)為主,加大排洪排澇能力,破解“城市看?!彪y題,實(shí)施雨污分流,電力、通訊管線等全部進(jìn)入管廊;再建地面,科學(xué)合理設(shè)置市場、公廁、停車場、公交站等功能性設(shè)施;最后建空中,實(shí)施建筑立面、燈飾亮化改和戶外廣告的立體改造。在地下和空中找資源,建設(shè)地下停車場、地面立體停車場,化解城市停車泊位少,停車場站建設(shè)選址難等問題。

三是城市建設(shè)形象堅(jiān)持“市民、市容、市區(qū)”三位一體。“市民、市容、市區(qū)”是和諧城市的三要素,反映的就是建筑、街區(qū)、城市的形象,涉及城市建設(shè)的點(diǎn)、線、面。如何塑造這三位一體的城市形象?落腳點(diǎn)在城市的文化上,文化是城市發(fā)展之魂,文化的體現(xiàn)是多方面的,有歷史文化街區(qū)保護(hù)、特色建筑風(fēng)貌管控,還有工業(yè)遺址及廢舊設(shè)施的再利用等,城市建設(shè)要注入更多的文化元素,實(shí)現(xiàn)城市的個(gè)性化、人文化、特色化發(fā)展。要結(jié)合棚改項(xiàng)目和老舊小區(qū)改造,加強(qiáng)城市設(shè)計(jì),將體現(xiàn)地域特征、民族特色和時(shí)代風(fēng)貌的建筑要素繼承創(chuàng)新發(fā)展好,在保護(hù)既有歷史文化建筑、街區(qū)及其風(fēng)貌肌理的同時(shí),打造一批展示歷史脈絡(luò)、促進(jìn)城市旅游發(fā)展的精品建筑街區(qū)。要加強(qiáng)城市市區(qū)雕塑、色彩、建筑物立面管控,促進(jìn)建筑物、街道立面、天際線、色彩和環(huán)境更加協(xié)調(diào)、優(yōu)美,防止“千城一面”“百街一樣”的形象,促進(jìn)建筑、人與自然渾然一體。

城市建設(shè)只有統(tǒng)籌好了上述三個(gè)“三位一體”,才能夠做到真正意義上的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)城市管理要更新服務(wù)理念,建立聯(lián)動機(jī)制

一是樹立城市管理為民服務(wù)理念。堅(jiān)持以人為本的思想,貫徹落實(shí)住建部城市管理“721”工作法,運(yùn)用服務(wù)的手段,變被動管理為主動服務(wù),變末端執(zhí)法為源頭治理。采取疏堵結(jié)合的方法,在保障街道暢通、人員安全的前提下,“插花式”地允許小商小販規(guī)范經(jīng)營。人民城市人民管,多邀請市民參與城市管理相關(guān)問題的決策和監(jiān)督,從而讓更多的人參與進(jìn)來,節(jié)省城管執(zhí)法成本,提高城市管理效率。

二是建立城市管理執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制。憑借深化城管體制改革的東風(fēng),從省級層面推動建立城管、公安、司法聯(lián)動保障機(jī)制,及時(shí)有效制止城管執(zhí)法工作中的暴力抗法問題,提升城管案件依法強(qiáng)制執(zhí)行的合法性和工作效率。

三是邁向城市管理智慧化信息化。大數(shù)據(jù)時(shí)代,城市建設(shè)管理要向智慧化信息化邁進(jìn)。要學(xué)習(xí)借鑒美國、巴西等城市智慧城市建設(shè)經(jīng)驗(yàn),突出城市運(yùn)行安全和“放管服”改革,加快全省智慧城市建設(shè)試點(diǎn)示范步伐,實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)領(lǐng)域數(shù)據(jù)整合共享。建設(shè)集交通、能源、市政、應(yīng)急、人口等多領(lǐng)域、一體化,能服務(wù)決策、指揮搶險(xiǎn)、數(shù)據(jù)比對、提供法定證明等事項(xiàng)的信息管理系統(tǒng),促進(jìn)智慧城市建設(shè)提檔升級。

事實(shí)上,美國、墨西哥、巴西三個(gè)國家在城市規(guī)劃建設(shè)管理上同樣存在這樣和那樣的突出問題。相比之下,美國城市基礎(chǔ)設(shè)施的老化,墨西哥城市建設(shè)的停滯,巴西“城市病”的嚴(yán)重等等都是有目共睹的。而作為世界上最大的發(fā)展中國家,我國在城市高速發(fā)展的同時(shí)也伴隨著程度不同的城市病問題,急需找到解決的有效途徑,為此,我們不僅需要借鑒經(jīng)驗(yàn),而且需要吸取教訓(xùn),這才是辯證的態(tài)度,也才是正確的思考。

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