魏 建，鑒 聞

(1.山東大學(xué) 經(jīng)濟(jì)研究院，濟(jì)南250100；2.中國農(nóng)業(yè)銀行國際結(jié)算單證中心，合肥230601)

一、引 言

為了更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，現(xiàn)代國家往往根據(jù)本國實(shí)際對本國的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)進(jìn)行預(yù)期，并努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長朝著預(yù)設(shè)的方向發(fā)展。在計(jì)劃體制下，我國設(shè)定的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)是約束性的。隨著改革開放的深入，經(jīng)濟(jì)增長的約束性目標(biāo)管理越來越不適應(yīng)發(fā)展的需要，自2006年開始，我國將約束性增長目標(biāo)改革為預(yù)期性目標(biāo)。在每五個(gè)年度的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的“五年規(guī)劃”和年度規(guī)劃中，設(shè)定預(yù)期性的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。預(yù)期性的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)成為全國以及各地經(jīng)濟(jì)增長的努力方向，具有強(qiáng)大的指導(dǎo)意義。①盡管是預(yù)期性的，但實(shí)際上各級政府都會(huì)努力使實(shí)際的經(jīng)濟(jì)增長水平與預(yù)期水平接近或者超越，因此在很大程度上依然具有很高的約束性。

在確定預(yù)期目標(biāo)時(shí)肯定存在各種不確定性因素，經(jīng)濟(jì)的實(shí)際增長并不能完全與設(shè)定的目標(biāo)一致，經(jīng)濟(jì)預(yù)期目標(biāo)增長率與實(shí)際增長率之間一般會(huì)存在一定的偏差(以下簡稱“偏差”)。但偏差不能偏離合理區(qū)間，否則就失去了指導(dǎo)價(jià)值。實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)的提出和設(shè)定卻存在著一定的問題。很多地方政府在確定五年經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)時(shí)，往往是簡單地按照三步驟確定預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，即“先看看上級政府的目標(biāo)，再看看左鄰右舍的目標(biāo)，然后確定一個(gè)高出上級政府和競爭關(guān)系鄰居的目標(biāo)”，基本不考慮當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況能否實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)。例如，我們發(fā)現(xiàn)不少地級市設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)存在連續(xù)幾年的目標(biāo)值完全一致的現(xiàn)象，這一目標(biāo)通常等于五年規(guī)劃中的年平均增長速度，這個(gè)預(yù)期指標(biāo)顯然與實(shí)際的經(jīng)濟(jì)增長狀況脫離較大。進(jìn)一步地，周黎安等(2015)指出，當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)經(jīng)中央政府提出后，它會(huì)沿著地方政府的層級而逐級加碼和放大，隨著政府層級的下降而上升，也就是經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)從中央到基層政府有著顯著的“層層加碼”現(xiàn)象[1]。

那么，為什么各地政府制定的指導(dǎo)性經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)有著較大的偏差?我們收集了2004—2014年277個(gè)地級市的政府工作報(bào)告，從中挖掘數(shù)據(jù)，一方面，描述各地經(jīng)濟(jì)實(shí)際增長與預(yù)期目標(biāo)之間的偏差表現(xiàn)特征；另一方面，進(jìn)一步分析影響偏差大小的各種可能因素及其影響機(jī)制。本研究的進(jìn)步在于:一是每五年政府自上而下都會(huì)制定“五年規(guī)劃”，每年也會(huì)制定年度計(jì)劃，這些規(guī)劃都會(huì)確定未來五年或者一年的經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)，這些目標(biāo)成為指導(dǎo)政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要依據(jù)，但是對于這些預(yù)期目標(biāo)的形成及其績效的研究卻很少，我們的研究有助于豐富認(rèn)識(shí)；二是總結(jié)了經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長水平之間偏差的具體表現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)有著顯著的系統(tǒng)性偏差存在，不僅預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際水平之間的偏差顯著，而且有著下級政府對上級政府目標(biāo)進(jìn)行“層層加碼”的現(xiàn)象；三是我們探究了形成經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)背后的因素，發(fā)現(xiàn)官員特征、經(jīng)濟(jì)增長階段等都對預(yù)期目標(biāo)的形成有顯著的影響，并且這些影響有些是合理的，有些卻是不合理的，需要改革。

二、預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)與實(shí)際水平偏差顯著:統(tǒng)計(jì)性描述

2004—2014年277個(gè)地級市的相關(guān)數(shù)據(jù)中，省級、市級GDP預(yù)期目標(biāo)增長率均來源于各地方政府發(fā)布的政府工作報(bào)告以及國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃和遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要，省級、市級的實(shí)際GDP增長率均來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。

1.經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)偏離實(shí)際增長水平。文后表1展現(xiàn)了所統(tǒng)計(jì)的地級市經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際增長水平之間的偏差情況。從表1可以看到，就各地級市預(yù)期目標(biāo)和實(shí)際完成情況來說，在2011年及之前(除去2008年①2008年有一半以上的市級政府沒有完成預(yù)定的目標(biāo)，但這主要是受金融危機(jī)沖擊的影響。)，大多數(shù)市級政府都超額完成了經(jīng)濟(jì)增長計(jì)劃，超出目標(biāo)的平均值大致為1%～2.50%。但是，2012—2014年，大部分市級政府都沒有完成設(shè)定的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，并且這一比例逐年上升，2014年無法完成增長預(yù)期目標(biāo)的地級市已經(jīng)達(dá)到90%以上，偏差的平均值在－2.50%～0。

文后表2呈現(xiàn)了省區(qū)經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際增長偏差在各年的特征。從中可以看出，在2011年及之前(包括2011年)，大多數(shù)省級政府也都超額完成了經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，偏差的平均值在1%～4%；2012年有56%的省級政府超額完成了預(yù)期增長目標(biāo)，2013年有31%的省級政府超額完成了預(yù)期增長目標(biāo)，但是2014年有26個(gè)省級政府均沒有完成經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。2012—2014年，未完成預(yù)期目標(biāo)的程度逐漸加深，這說明偏差在省區(qū)的表現(xiàn)特征與市級略有差異。

從表1、表2來看，2011年基本上成了一個(gè)“分水嶺”，2011年前多數(shù)地方政府超額完成了預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，2011年之后越來越多的地方政府沒有完成預(yù)期目標(biāo)。為什么有這樣迥異的表現(xiàn)呢?初步的判斷是，2008年的金融危機(jī)沖擊應(yīng)是一個(gè)重要原因。2008年之前中國處于高速發(fā)展階段，為應(yīng)對金融危機(jī)中國出臺(tái)的4萬億刺激政策使危機(jī)沖擊被稀釋和滯后，沖擊在2011前后達(dá)到最高峰。此前，各級政府每年都基本上能超額完成預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。各級政府在確定目標(biāo)時(shí)“留有余地”的做法[2]，使偏差基本上為正。同時(shí)“留有余地”也能夠在上級政府、當(dāng)?shù)孛癖娒媲敖怀龈悠恋慕?jīng)濟(jì)增長答卷。2011年之后，大部分政府無法完成當(dāng)年預(yù)設(shè)的增長目標(biāo)。可能的原因是，慣性思維下大部分政府沒有意識(shí)到“新常態(tài)”的到來，或者對“新常態(tài)”的認(rèn)識(shí)滯后，以為經(jīng)濟(jì)仍處于上行期，而像從前一樣設(shè)定較高甚至更高的增長目標(biāo)，導(dǎo)致實(shí)際并不能完成。

2.市級目標(biāo)對省區(qū)目標(biāo)的“加碼”。從2004—2014年各省區(qū)目標(biāo)、市級目標(biāo)以及加碼的平均值、比例描述性統(tǒng)計(jì)分析可以看到(見文后表3)，2004—2014年，市級政府提出的目標(biāo)增長率均高于省級政府提出的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，市級政府的平均預(yù)期目標(biāo)要比省級的目標(biāo)平均值高出1.03%～3.13%，平均高出2.38%，其中超出的目標(biāo)占省區(qū)目標(biāo)的20%以上。平均來說，所統(tǒng)計(jì)的11年間，加碼的地級市所占比例平均值達(dá)到了89.23%；2004—2013年，加碼的地級市所占的比例都在85%以上(2009年為84.58%)，2006年甚至達(dá)到了95.78%，2014年雖然降低至77.26%，但這一比例仍然很高。這說明市級政府對省級政府經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)進(jìn)行加碼是全國范圍內(nèi)的普遍現(xiàn)象，而不是部分地區(qū)的特殊現(xiàn)象。

三、偏差的影響因素:文獻(xiàn)綜述與理論假說

初步的統(tǒng)計(jì)分析表明:不論是地級市層面還是省區(qū)層面，大致在2011年前，基本上都超額完成了預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，但之后又都基本上沒有完成，且出現(xiàn)了地級市層面的預(yù)期目標(biāo)對省級目標(biāo)進(jìn)行“層層加碼”現(xiàn)象。也就是說，偏差表現(xiàn)出較為顯著的系統(tǒng)性。那么，是什么因素導(dǎo)致出現(xiàn)了上述各種現(xiàn)象呢?我們從現(xiàn)有文獻(xiàn)出發(fā)尋求可能的答案，并進(jìn)一步提出四個(gè)假設(shè)。

1.省區(qū)偏差與市級經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)設(shè)定偏差。政府設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)應(yīng)遵循專業(yè)性和科學(xué)性，不應(yīng)設(shè)置過高或者過低，過度偏離實(shí)際情況。陳二加(1999)認(rèn)為，預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)的設(shè)定是由各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)部和外部條件決定的[3]。孫文凱等(2016)指出目標(biāo)增長率的設(shè)定會(huì)受到前一年實(shí)際增長率的影響[4]。但現(xiàn)實(shí)中，經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的設(shè)定是一個(gè)復(fù)雜的博弈行為。中國政府系統(tǒng)是一個(gè)多層級的縱向結(jié)構(gòu)，從中央到基層的縣、鄉(xiāng)共有五級。中國政府的績效評價(jià)體系是以自上而下的目標(biāo)責(zé)任考核為中心的管理體制，它通過層層分解和制定目標(biāo)任務(wù)而達(dá)到管理和控制的目的[5]。上級政府主要依據(jù)經(jīng)濟(jì)增長等指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況來考核和提拔下級官員。李德水(2004)指出，有的地方甚至?xí)碐DP增長率等指標(biāo)進(jìn)行排隊(duì)[6]。中國政府績效評價(jià)與自上而下的政府官員任命制相互耦合，共同構(gòu)成了政府官員的晉升激勵(lì)機(jī)制，這導(dǎo)致出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)從中央到基層政府的“層層加碼”現(xiàn)象。上級政府的預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)肯定影響下級政府的預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)。因此，可以合理判斷說，在經(jīng)濟(jì)實(shí)際增長水平與預(yù)期增長目標(biāo)的缺口方面，省級的偏差與市級的偏差存在一定的相關(guān)性，據(jù)此提出:

假設(shè)一:省級偏差與市級偏差存在正相關(guān)關(guān)系。

2.官員特征與經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)設(shè)定偏差?，F(xiàn)有文獻(xiàn)已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，國家領(lǐng)導(dǎo)人、省級官員、市級官員對轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長有顯著影響(徐現(xiàn)祥等，2007；張軍和高遠(yuǎn)，2007；姚洋和張牧揚(yáng)，2013)[7][8][9]。在以GDP為導(dǎo)向的績效評價(jià)體制下，地方官員為了得到政治晉升或者避免降級，致力于推動(dòng)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，力求轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長率排名位居前列(周黎安，2007；喬坤元，2013；王賢彬等，2011；馬亮，2013)[10][11][12][13]。因此，雖然經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的設(shè)定是一個(gè)集體協(xié)商的過程，即便可以通過專業(yè)人士科學(xué)設(shè)定，官員也可能會(huì)為了尋求個(gè)人政治上的晉升而在其中強(qiáng)加個(gè)人意志和傾向，從而改變專業(yè)的預(yù)測目標(biāo)。預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)設(shè)定的決策權(quán)主要掌握在“一把手”手中，黨委書記和行政首長在其中發(fā)揮著重要的作用[13]。所以，我們分別關(guān)注市委書記和市長的特征對經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)設(shè)定偏差水平的影響。同時(shí)，任期接近結(jié)束的官員很可能為其下任官員提出高目標(biāo)，因?yàn)榇藭r(shí)的高姿態(tài)會(huì)給上級留下好印象，通過“抬高門檻”以維護(hù)其在任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)的卓越績效，而且因?yàn)槿纹诳赡芙Y(jié)束，自己不必在未來“兌現(xiàn)”許諾，提出高目標(biāo)面臨的約束更少[1]。因此政府官員的更替會(huì)影響經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)設(shè)定偏差的大小，據(jù)此提出:

假設(shè)二:市級“一把手”官員更替時(shí)，將影響經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)設(shè)定偏差的大小。

3.人均GDP水平與經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)設(shè)定偏差。中國東、中、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距是明顯的，區(qū)域發(fā)展不平衡已成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本特征。同時(shí)，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)周期的不同，使得我國不同地區(qū)對統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)政策的反映不同，政策效果存在明顯差異[14]。徐現(xiàn)祥和梁劍雄(2014)發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長在2005年后呈現(xiàn)逐漸放緩趨勢[15]。孫文凱和劉元春(2016)發(fā)現(xiàn)，中西部地區(qū)的預(yù)期增長率高于東部地區(qū)，最終實(shí)現(xiàn)的增長率也高于東部。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，連續(xù)高增長的可能性越有限，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量需求更強(qiáng)，對經(jīng)濟(jì)增長率的需求可能會(huì)減弱。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)同時(shí)也是市場化程度高的地區(qū)，政府控制經(jīng)濟(jì)的能力相對較弱。因此，經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)設(shè)定偏差的程度可能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有關(guān)。人均GDP水平較高的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢和規(guī)律相對更為顯著，預(yù)測難度相對較小，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的要求越高，不再僅僅追求經(jīng)濟(jì)增長率，因此提出:

假設(shè)三:人均GDP水平與偏差之間存在著負(fù)相關(guān)關(guān)系。

4.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)設(shè)定偏差?！稗D(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”是當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)工作的重要內(nèi)容。所謂的“調(diào)結(jié)構(gòu)”包括調(diào)整微觀結(jié)構(gòu)(產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和企業(yè)結(jié)構(gòu))、中觀結(jié)構(gòu)(產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域平衡)、宏觀結(jié)構(gòu)(經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu))三種層次[16]。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是近年來我國經(jīng)濟(jì)調(diào)整的主要對象，其合理性直接影響著經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量。郭鷹(2012)通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，在省級層面上第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)占生產(chǎn)總值的比例與偏差的程度之間存在負(fù)相關(guān)關(guān)系，并且第三產(chǎn)業(yè)的負(fù)相關(guān)系數(shù)大于第二產(chǎn)業(yè)，即隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，實(shí)際增長與預(yù)期增長之間的偏差可能會(huì)逐步縮小，據(jù)此提出:

假設(shè)四:在市級層面，第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)占生產(chǎn)總值的比例與偏差的程度之間存在負(fù)相關(guān)關(guān)系。

四、經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)設(shè)定偏差影響因素的實(shí)證分析

1.數(shù)據(jù)來源。各地級市的地區(qū)生產(chǎn)總值、人均GDP、三產(chǎn)結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》《新中國六十年統(tǒng)計(jì)資料匯編》《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。由于某些地級市(比如西部某些地級市)的政府工作報(bào)告在一些年份存在缺失或者并未明確設(shè)置經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)，數(shù)據(jù)存在部分缺失值，所以本文搜集的數(shù)據(jù)是非平衡的面板數(shù)據(jù)。市委書記、市長的任期等個(gè)人信息來自中華人民共和國地級市市委書記及市長數(shù)據(jù)庫、新華網(wǎng)新華資料欄、百度百科官員簡歷和軍政在線論壇的官員簡歷。

2.變量設(shè)置與說明。被解釋變量為經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期增長率與實(shí)際增長率之間的偏差。根據(jù)前面提出的假設(shè)，主要的解釋變量有:省區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長偏差、市委書記或者市長是否發(fā)生更替的虛擬變量、人均GDP的自然對數(shù)和第二、三產(chǎn)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值的比例。變量簡介見文后表4。

需要說明的是，對于各地級市政府工作報(bào)告中有關(guān)GDP目標(biāo)增長率的表述，明確提出經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的地級市，就直接作為目標(biāo)增長率。而對于下列情況，我們對相關(guān)數(shù)據(jù)作了如下的統(tǒng)一處理。舉例來說，如果報(bào)告中提到“預(yù)計(jì)增長9%以上”，就將數(shù)字處理成9.05%；如果提到“預(yù)計(jì)增長9%左右”，就將數(shù)字保持為9%不變；如果提到“預(yù)計(jì)增長9%，力爭10%”，就將其處理為9.5%；如果有類似“五年后預(yù)計(jì)達(dá)到220億元”的說法，就將這些五年的數(shù)據(jù)換算成一個(gè)年均增長率；個(gè)別地級市在五年規(guī)劃的開局之年，只報(bào)告五年規(guī)劃的增長目標(biāo)，沒有報(bào)告當(dāng)年的增長目標(biāo)，我們以五年規(guī)劃的增長目標(biāo)代替當(dāng)年的增長目標(biāo)。

3.總樣本的實(shí)證分析。為了檢驗(yàn)前文提出的理論假設(shè)，設(shè)置模型如下:

biasit＝ β0＋ β1hbiasit＋ β2reit＋ β3lperGDPi，t－1＋β4indit＋β5terit＋yeart＋ui＋εit

建立面板數(shù)據(jù)模型必須判斷數(shù)據(jù)更適用固定效應(yīng)模型還是隨機(jī)效應(yīng)模型。采用Hausman檢驗(yàn)方法進(jìn)行判斷，其檢驗(yàn)p值為0.0002，表明各地級市存在固定效應(yīng)，因此拒絕了隨機(jī)效應(yīng)模型，應(yīng)當(dāng)采取固定效應(yīng)模型。表5和表6匯報(bào)了混合回歸、固定效應(yīng)、隨機(jī)效應(yīng)估計(jì)的結(jié)果。綜合表5、表6來看，可以得出以下結(jié)論。

(1)代表省級偏差的變量hbias的系數(shù)在1%的水平上顯著為正，這表明省級的偏差與地級市的偏差之間存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，與假設(shè)一一致。這說明在我國多層級的政府體制下，省級政府對市級政府的決策具有顯著的影響。改革開放以來，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的政績觀使上級官員主要依據(jù)經(jīng)濟(jì)增長速度來考核和提拔下級官員。下級政府設(shè)定的預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)只有超過上級政府的預(yù)期目標(biāo)，才能體現(xiàn)出落實(shí)上級政府要求的決心。這樣，在經(jīng)濟(jì)實(shí)際增長與預(yù)期增長的缺口方面，省級的偏差與市級的偏差就會(huì)存在顯著的正相關(guān)性。

(2)官員特征方面，在表5(2)的固定效應(yīng)回歸中，在10%的水平上市長的更替與偏差之間存在負(fù)相關(guān)關(guān)系，但使用ols方法與隨機(jī)效應(yīng)其系數(shù)都不顯著，說明市長的更替對偏差有一定影響但并不是很顯著。表6(5)的固定效應(yīng)回歸以及(4)(6)的回歸，都顯示市委書記的更替與偏差之間存在顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系。這說明市委書記的更替對偏差的影響超出了市長的影響。

這進(jìn)一步表明:第一，雖然經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的設(shè)定是一個(gè)集體協(xié)商過程，這個(gè)過程融合了官員們以及其他各種利益相關(guān)者的意見。但是市委書記的理念和行為邏輯對經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的設(shè)定影響較大，市委書記作為主要領(lǐng)導(dǎo)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面處于“一把手”的重要位置，其理念和判斷對經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)的設(shè)定有著突出影響。也就是說，在預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)設(shè)定上有著市委書記“一言堂”的可能，這就會(huì)影響科學(xué)、客觀準(zhǔn)確的判斷。第二，市委書記和市長的更替與偏差之間的負(fù)相關(guān)關(guān)系，說明當(dāng)市委書記、市長發(fā)生更替時(shí)偏差小。也就是說，在新任書記、市長上任的伊始，會(huì)有“新官上任三把火”的激勵(lì)，努力完成當(dāng)屆或者上屆政府設(shè)定的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，以防止給上級政府留下完不成任務(wù)、比不上前任的不良印象。

(3)代表經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的變量人均GDP與偏差之間存在顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，這表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，實(shí)際增長與預(yù)期增長之間的缺口越小，與假設(shè)三相一致。人均GDP水平高的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模也較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成熟度相對較高，這些地區(qū)對經(jīng)濟(jì)下一步發(fā)展速度、方向的判斷更加準(zhǔn)確，對經(jīng)濟(jì)形勢和增長潛力的預(yù)判水平更高，因此設(shè)定預(yù)期增長目標(biāo)時(shí)不確定性相對較弱。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，增長潛力可能越有限，邊際增長較為困難。也就是說，相同的經(jīng)濟(jì)增長量反映在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)，增長率較小，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)而言，增長率的波動(dòng)可能較大。

(4)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對偏差也有顯著的影響。第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)占生產(chǎn)總值的比例與偏差之間均存在正相關(guān)關(guān)系，這一結(jié)果與前文的假設(shè)四恰好相反。也就是說，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，郭鷹(2012)發(fā)現(xiàn)省級經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)設(shè)定偏差會(huì)逐漸縮小，但是我們卻發(fā)現(xiàn)市級經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)設(shè)定偏差會(huì)加大。差異的原因可能是省級層面和市級層面的產(chǎn)業(yè)重心有所不同所致。地級市層面，一般以第二產(chǎn)業(yè)(尤其是制造業(yè))作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)作為輔助產(chǎn)業(yè)。當(dāng)?shù)诙a(chǎn)業(yè)展現(xiàn)出較強(qiáng)的增長潛力時(shí)，尤其是大型制造業(yè)項(xiàng)目落地時(shí)，地方政府都會(huì)十分樂觀的期待未來的持續(xù)高增長。但項(xiàng)目投產(chǎn)并不一定能帶來預(yù)期績效，尤其是在新常態(tài)下。因此，當(dāng)?shù)诙a(chǎn)業(yè)占比上升時(shí)，地方政府也會(huì)樂觀的上調(diào)預(yù)期目標(biāo)，進(jìn)而導(dǎo)致出現(xiàn)偏差越大的結(jié)果。受制于人口規(guī)模、人力資源水平、文化等因素，地級市的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展往往困難重重，也使地市級的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨較第二產(chǎn)業(yè)更高的不確定性，但在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級調(diào)整和上級要求的壓力下往往制定較高的第三產(chǎn)業(yè)預(yù)期增長目標(biāo)。因此，對第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展期望和預(yù)期也隨之提高，這個(gè)提高后的預(yù)期目標(biāo)卻與現(xiàn)實(shí)有著更大的差距。這就使地級市層面上表現(xiàn)出隨第三產(chǎn)業(yè)占比上升偏差越大的現(xiàn)象。

4.分區(qū)域樣本的實(shí)證分析。上述實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，實(shí)際增長與預(yù)期增長之間的缺口越小，這意味著偏差的大小在東、中、西部應(yīng)具有不同的表現(xiàn)。①東部、中部、西部地區(qū)的劃分是:東部地區(qū)包括11個(gè)省級行政區(qū)，分別是北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南；中部地區(qū)包括8個(gè)省級行政區(qū)，分別是黑龍江、吉林、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地區(qū)包括12個(gè)省級行政區(qū)，分別是四川、重慶、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、廣西、內(nèi)蒙古。為了更好地檢驗(yàn)各因素對不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)設(shè)定偏差的影響，我們進(jìn)一步采用分區(qū)域樣本再次進(jìn)行了回歸分析。與上述回歸一樣，Hausman檢驗(yàn)仍然拒絕了隨機(jī)效應(yīng)模型，故表7、表8僅匯報(bào)了分組樣本在固定效應(yīng)下的回歸結(jié)果。表7、表8共同顯示，省級政府的偏差顯著正向影響市級政府的偏差，這與前文的判斷相一致，其他變量之間的關(guān)系，則表現(xiàn)出一些差異。

第一，西部的回歸結(jié)果與前面判斷存在顯著差異。在西部地區(qū)，與經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)設(shè)定偏差存在顯著相關(guān)關(guān)系的僅有省級偏差因素，其他變量都不顯著。主要原因在于:西部的經(jīng)濟(jì)規(guī)模較小，很多地區(qū)的發(fā)展才剛剛起步，還沒有進(jìn)入良性的發(fā)展階段。因此，對經(jīng)濟(jì)增長速度的準(zhǔn)確預(yù)期難度相對較大，往往一個(gè)重大項(xiàng)目的實(shí)施就能顯著改變增長速度。特別是近些年中央加大了對西部地區(qū)的投入力度，并安排與東部省區(qū)進(jìn)行結(jié)對扶助，這就使西部地區(qū)發(fā)展表現(xiàn)出一定的跳躍性，沒有顯著的規(guī)律性。同時(shí)，除了經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)，西部地區(qū)也十分看重生態(tài)指標(biāo)，生態(tài)環(huán)境的建設(shè)需求也可能是產(chǎn)生上述現(xiàn)象的一個(gè)原因。

第二，官員更替的影響有了區(qū)域差異。從表7可以看出，東部地區(qū)市長更替在1%的水平上與偏差之間均存在顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，中部地區(qū)市長更替在10%的水平上與市級偏差之間存在負(fù)相關(guān)關(guān)系，西部地區(qū)不顯著。從表8可以看出，市委書記的更替與偏差之間僅在東部地區(qū)存在顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系。分區(qū)域的分析依然顯示出官員更替對偏差有著影響，但是沒有表現(xiàn)出市委書記比市長更高的影響。

第三，第二、三產(chǎn)業(yè)占生產(chǎn)總值的比例與偏差之間雖然在東部和中部均為正相關(guān)關(guān)系，但是這一影響在中部顯著，在東部卻不顯著，這說明經(jīng)過多年的發(fā)展，制造業(yè)在東部的發(fā)展已經(jīng)處于十分穩(wěn)定的狀態(tài)，東部地區(qū)的地市級政府對于制造業(yè)的發(fā)展和預(yù)期已經(jīng)具有了相對更強(qiáng)的預(yù)測力。

5.進(jìn)一步的分析。我們研究發(fā)現(xiàn):地方政府確定的預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)系統(tǒng)性的偏離實(shí)際增長水平，已經(jīng)成為一個(gè)普遍現(xiàn)象。上級政府的預(yù)期目標(biāo)、市委書記和市長的更替、人均GDP水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)情況都影響著偏差的大小。然而其中有些影響是合理、有些卻是不合理的。

在晉升激勵(lì)下，對上級政府的預(yù)期目標(biāo)“層層加碼”，盡管顯示出下級政府貫徹落實(shí)上級任務(wù)的決心，但更可能與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況并不符合，進(jìn)而導(dǎo)致下級政府所確定預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)僅僅具有宣示意義，喪失了指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長的價(jià)值。地方主要領(lǐng)導(dǎo)在決定預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)中有著重要的作用，他們的更替盡管有助于縮小偏差，不過內(nèi)在邏輯依然是晉升激勵(lì)。官員在確定預(yù)期目標(biāo)時(shí)，可能也參考專家的意見，但競爭壓力和上級政府要求會(huì)使他們忽視專家意見，尤其是當(dāng)專家意見與官員意見不一致時(shí)。

人均GDP代表的經(jīng)濟(jì)增長階段對于偏差的影響基本上是合理的。發(fā)展階段不同，預(yù)測經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的難度也不同。經(jīng)濟(jì)起飛階段，由于經(jīng)濟(jì)總量小，各種外部沖擊對經(jīng)濟(jì)增長速度的影響大，因此不確定性高，準(zhǔn)確預(yù)測的難度大。在經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入到較高水平后，增長的路徑基本上確定，邊際增長相對小且穩(wěn)定，預(yù)測的難度小。所以，在經(jīng)濟(jì)起飛階段偏差大，在經(jīng)濟(jì)成熟階段偏差小。我們的分析也基本上與上述分析相一致。第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)占比同樣也合理影響著偏差的大小，盡管我們的發(fā)現(xiàn)與郭鷹(2012)不一致，這是第二、三產(chǎn)業(yè)在地市級和省級層面有著不同的增長規(guī)律有關(guān)。

總體來看，對上級政府目標(biāo)的“層層加碼”和地方主要官員以晉升邏輯對預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的影響是不合理的影響，而經(jīng)濟(jì)增長階段和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響則基本上是合理的影響，是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況的反映。

五、結(jié)論與建議

設(shè)定預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)并努力完成已經(jīng)成為我國各級政府的普遍做法，但是利用所收集的2004—2014年我國277個(gè)地級市的“政府工作報(bào)告”以及相關(guān)數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)政府設(shè)定的預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)與實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長率之間存在著顯著的系統(tǒng)性偏差。一是大致在2011年前，所觀察的各級政府基本上都超額完成了預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，但之后又都基本上沒有完成；二是出現(xiàn)了地級市層面的預(yù)期目標(biāo)對省級目標(biāo)“層層加碼”現(xiàn)象。

哪些因素導(dǎo)致形成了這些系統(tǒng)性偏差呢?上級政府的預(yù)期目標(biāo)顯著影響下級政府的預(yù)期目標(biāo)，市委書記的更替對偏差有著較市長更為顯著的影響；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與偏差之間存在顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的地區(qū)，實(shí)際增長與預(yù)期增長之間的缺口越??；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對偏差也有顯著的影響。同時(shí)，上述因素在東中西部有著一些不同的表現(xiàn)。

對經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)行預(yù)期管理是現(xiàn)代國家的普遍做法，科學(xué)的預(yù)測是預(yù)期管理是否有效的基本前提。系統(tǒng)性偏差的普遍存在，顯然不利于我國經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。消除和減輕系統(tǒng)性的預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長和實(shí)際增長的偏差，首先，要形成更為科學(xué)的預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)形成機(jī)制。我們發(fā)現(xiàn):市委書記的理念和行為邏輯對經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的設(shè)定影響較大，可能會(huì)影響客觀準(zhǔn)確的判斷，導(dǎo)致預(yù)期目標(biāo)出現(xiàn)較為嚴(yán)重的偏差。因此，經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的設(shè)定，不僅應(yīng)當(dāng)將集體協(xié)商決策落到實(shí)處，而且要充分尊重專家意見，不能只體現(xiàn)“一把手”的意志與理念。其次，改革政府績效評價(jià)管理體制，消除“層層加碼”現(xiàn)象產(chǎn)生的制度根源。各級政府應(yīng)該根據(jù)地區(qū)的實(shí)際情況，科學(xué)、合理制定目標(biāo)，不能一味地為了追求晉升而設(shè)定過高的目標(biāo)。最后，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制。2011年以來，中國大部分地級市均無法完成預(yù)設(shè)的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，但是不能完成目標(biāo)對當(dāng)?shù)卣肮賳T并沒有多大的影響。因此，要完善問責(zé)機(jī)制，當(dāng)預(yù)期目標(biāo)偏離實(shí)際經(jīng)濟(jì)增長率較大時(shí)，需要向當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)做出說明，由當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)根據(jù)具體情況進(jìn)行問責(zé)，以強(qiáng)化官員設(shè)定預(yù)期目標(biāo)時(shí)的謹(jǐn)慎科學(xué)態(tài)度。

表1 地級市經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)偏差的表現(xiàn) 單位:%

[1] 周黎安、劉沖、厲行、翁翕:《“層層加碼”與官員激勵(lì)》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》2015年第1期，第1－15頁。

[2] 郭鷹:《地方經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期目標(biāo)“留有余地”現(xiàn)象分析》，《開發(fā)研究》2012年第3期，第52－55頁。

[3] 陳二加:《宏觀經(jīng)濟(jì)增長預(yù)期指標(biāo)設(shè)立原因探析》，《廈門特區(qū)黨校學(xué)報(bào)》1999年第3期，第6－8頁。

[4] 孫文凱、劉元春:《政府制定經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的影響——來自中國的證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2016年第3期，第 5－13頁。

[5] 王漢生、王一鴿:《目標(biāo)管理責(zé)任制:農(nóng)村基層政權(quán)的實(shí)踐邏輯》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第2期，第61－92頁。

[6] 李德水:《關(guān)于GDP的幾點(diǎn)思考》，《經(jīng)濟(jì)研究》2004年第4期，第26－28頁。

[7] 徐現(xiàn)祥、王賢彬、舒元:《地方官員與經(jīng)濟(jì)增長——來自中國省長、省委書記交流的證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第9期，第18－31頁。

[8] 張軍、高遠(yuǎn):《官員任期、異地交流與經(jīng)濟(jì)增長——來自省級經(jīng)驗(yàn)的證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第11期，第 91－103 頁。

[9] 姚洋、張牧揚(yáng):《官員績效與晉升錦標(biāo)賽——來自城市數(shù)據(jù)的證據(jù)》，《經(jīng)濟(jì)研究》2013年第 1期，第137－150頁。

[10] 周黎安:《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期，第36－50頁。

[11] 喬坤元:《我國官員晉升錦標(biāo)賽機(jī)制的再考察——來自省、市兩級政府的證據(jù)》，《財(cái)經(jīng)研究》2013年第 4期，第123－133頁。

[12] 王賢彬、張莉、徐現(xiàn)祥:《轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長績效與省長省委書記晉升》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011年第1期，第 110－122頁。

[13] 馬亮:《官員晉升激勵(lì)與政府績效目標(biāo)設(shè)置——中國省級面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究》，《公共管理學(xué)報(bào)》2013年第2期，第28－39頁。

[14] 王軍、束笛:《中國東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)周期的差異性研究》，《經(jīng)濟(jì)與管理研究》2012年第9期，第5－11頁。

[15] 徐現(xiàn)祥、梁劍雄:《經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的策略性調(diào)整》，《經(jīng)濟(jì)研究》2014年第1期，第27－40頁。

[16] 王志剛:《政府理念和經(jīng)濟(jì)增長:基于文本挖掘》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2016年第6期，第5－6頁。

表2 省區(qū)經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)偏差的表現(xiàn) 單位:%

表3 省區(qū)目標(biāo)、市級目標(biāo)的比較與“層層加碼”

表4變量簡介

表5 市長變更對偏差影響的實(shí)證分析

表6 市委書記變更對偏差影響的實(shí)證分析

表7 市長變更—基于分組樣本的影響因素實(shí)證結(jié)果

表8 市委書記變更—基于分組樣本的影響因素實(shí)證結(jié)果