杜鵬輝 周政

摘要：本文以阿瑪?shù)賮喩臋?quán)利貧困理論為視角，從居民的個(gè)人權(quán)利保障和能力發(fā)展出發(fā)，通過文獻(xiàn)梳理了貧困治理的研究現(xiàn)狀，之后基于實(shí)地調(diào)查的情況分析了目前貧困戶的權(quán)利現(xiàn)狀以及扶貧工作中存在的問題，考量了政府和社會(huì)在政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力、教育普及以及自由流動(dòng)等方面給予居民的保障，從貧困戶發(fā)展能力培養(yǎng)、發(fā)動(dòng)社會(huì)力量、精神貧困幫扶和合法權(quán)益保障四個(gè)方面分析了扶貧工作的不足，提出了建議。

關(guān)鍵詞：權(quán)利貧困；精準(zhǔn)扶貧；發(fā)展能力

貧困是一種社會(huì)物資生活和精神生活貧乏的現(xiàn)象，體現(xiàn)為收入極低或者沒有收入導(dǎo)致日常生活需求難以滿足，缺乏社會(huì)資源使得個(gè)人正常的發(fā)展權(quán)利無法得到保障以及精神上極度匱乏教育落后。貧困問題已經(jīng)成為當(dāng)今世界上最尖銳的社會(huì)問題之一，各國政黨、政府和社會(huì)各界對貧困問題一直相當(dāng)重視。近幾年來扶貧工作成為了中央政府的重要工作之一，2015年中央出臺(tái)了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，提出了到2020年確保中國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困的奮斗目標(biāo)，并且將精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為基本方略。精準(zhǔn)扶貧是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮?shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。

國外關(guān)于貧困治理的研究中，Nurkse （1953） 從資本供給與需求方面討論了貧困產(chǎn)生的機(jī)理，Schultz （1992 ）分析了人力資本的匱乏與貧困形成的關(guān)系。國內(nèi)關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的研究主要集中在幾個(gè)方面：一、關(guān)于目前精準(zhǔn)扶貧存在的問題與不足，學(xué)界研究主要集中在精準(zhǔn)的識(shí)別幫扶上：貧困對象識(shí)別不精準(zhǔn)、扶貧資金整合困難、扶貧資源配置不均衡、幫扶缺乏差異性、政策死板、農(nóng)戶參與不足等；二、關(guān)于精準(zhǔn)扶貧的實(shí)現(xiàn)路徑，一些學(xué)者提出建立行之有效的工作機(jī)制，如采取自上而下和自下而上融合的貧困戶識(shí)別和幫扶機(jī)制和探索和建立貧困戶的受益機(jī)制。三、在分析國內(nèi)農(nóng)民和少數(shù)民族流動(dòng)人口的權(quán)利貧困時(shí)，學(xué)者主要從經(jīng)濟(jì)權(quán)利、政治權(quán)利、社會(huì)權(quán)利和文化權(quán)利缺失和不足方面入手。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家Sen （2001）認(rèn)為，認(rèn)為貧困是權(quán)利不平等造成的，貧困的真正含義是創(chuàng)造收入的能力和機(jī)會(huì)的貧困。權(quán)利包括以交換為基礎(chǔ)的權(quán)利、以生產(chǎn)為基礎(chǔ)的權(quán)利、勞動(dòng)的權(quán)利以及繼承和轉(zhuǎn)移的權(quán)利等等，這種觀點(diǎn)為欠發(fā)達(dá)國家反貧困活動(dòng)提供了新的研究視角。

一、精準(zhǔn)扶貧工作的現(xiàn)狀

通過2016年11月和2017年3月份對我國中部H省A市五個(gè)縣市的扶貧調(diào)研筆者發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧脫貧指標(biāo)完成整體情況比較樂觀，同時(shí)相較于以往的扶貧和其他國家地區(qū)的貧困治理其有著自身的特色：貧困戶進(jìn)入、脫貧，貧困村進(jìn)入、退出遵守著制定的流程，村民民主評議會(huì)發(fā)揮民主作用；建檔立卡工作落實(shí)情況比較好，個(gè)人及貧困村檔案材料保存得相對完整，方便貧困戶的管理；在幫扶措施上市里制定“N+2”政策，保證每戶家庭每個(gè)成員都有相對應(yīng)的幫扶措施；1第一書記、駐村工作隊(duì)、村干部、幫扶責(zé)任人多方力量共同幫扶，使得縣市省各部門與各個(gè)村對接聯(lián)系起來，調(diào)動(dòng)資源進(jìn)入農(nóng)村；扶貧績效考核過程中注重農(nóng)戶對幫扶工作的滿意度，體現(xiàn)了政策執(zhí)行階段的民主。但是當(dāng)前的扶貧工作也存在著一些問題，工作整體以政府為主導(dǎo)，農(nóng)民自身發(fā)展能力欠缺，脫貧后返貧的可能性較大；村級(jí)別、貧困區(qū)鮮有項(xiàng)目，如何提高貧困群體的可持續(xù)發(fā)展能力，減小貧富差距將是扶貧工作后期穩(wěn)固階段工作的一個(gè)難點(diǎn)。

二、貧困治理現(xiàn)狀的不足和反思

（一）培養(yǎng)貧困戶發(fā)展能力不到位

——教育資源匱乏

盡管在調(diào)查中貧困家庭的子女在義務(wù)教育階段上學(xué)有保障，但是農(nóng)村實(shí)際的教育資源依舊十分匱乏，一個(gè)或幾個(gè)村中往往只有一所小學(xué)，并且村中學(xué)校的硬件設(shè)施和師資力量也無法與城里的學(xué)校相比。農(nóng)村的孩子上初中以后一般都要到鎮(zhèn)上或者縣城寄宿讀書，上學(xué)要求條件苛刻、家庭經(jīng)濟(jì)條件不允許、父母思想觀念落后不重視教育等因素往往使得貧困居民家中的孩子很少有機(jī)會(huì)接受更深層次的教育，失去了教育這條晉升的快速通道，貧困家庭的學(xué)生輟學(xué)或者初中畢業(yè)去城里打工，改變命運(yùn)的機(jī)會(huì)更加渺茫，越貧困越無法擺脫貧困，陷入惡性循環(huán)。

——個(gè)人成長空間不足

技能培訓(xùn)的內(nèi)容以短期和見效快為特點(diǎn)，往往技術(shù)含量不是很高，貧困群體接受了短期臨時(shí)的培訓(xùn)后雖然可以較快地獲得收入，但是往往是比較低端的工作，沒有繼續(xù)學(xué)習(xí)和升級(jí)技能的空間。貧困戶通過這種渠道也許能夠短暫地脫離貧困，但是長此以往也只會(huì)呆在社會(huì)的底層，想要提升社會(huì)地位和進(jìn)一步增加收入還需要尋求其他的機(jī)會(huì)。

（二）促進(jìn)社會(huì)力量發(fā)揮作用缺失

政府和社會(huì)在為貧困群體提供發(fā)展機(jī)會(huì)和晉升空間方面應(yīng)該是互相促進(jìn)、互補(bǔ)互助的，政府和社會(huì)間形成良好的互動(dòng)，政府根據(jù)社會(huì)群體的需求提供政策保障以及技術(shù)資金支持；社會(huì)積極響應(yīng)政府，充分發(fā)揮政策優(yōu)勢，營造良好的發(fā)展氛圍和充足的晉升空間。而實(shí)際上政策帶動(dòng)效應(yīng)不強(qiáng)，如上文提到過的僅有2.7%的受訪貧困戶表示企業(yè)和社會(huì)愛心組織發(fā)揮了重要作用，宣傳大多數(shù)只是集中在農(nóng)村，幫扶工作的主體是基層的公務(wù)員，社會(huì)力量未能充分發(fā)動(dòng)。

（三）精神貧困幫扶不足——貧困負(fù)面心理缺乏矯正

心理作用對于個(gè)人行為的影響十分巨大，而貧困不但代表著該群體經(jīng)濟(jì)收入和生活水平低下，往往還意味著長期貧困的狀態(tài)使得貧困群體非常容易受到外界環(huán)境和自身因素的影響，產(chǎn)生負(fù)面心理。對貧困戶的幫扶除了停留在物質(zhì)上，把實(shí)現(xiàn)收入過線達(dá)標(biāo)作為衡量扶貧工作績效的唯一考量，還應(yīng)該注意貧困給家庭帶來的心理問題。一些貧困戶因?yàn)殚L期貧困產(chǎn)生自卑和消極的心理，失去生活的信心；也有部分貧困戶因?yàn)檎呱系膬?yōu)待產(chǎn)生等、靠、要的懶惰思想而不愿意奮斗，調(diào)查的216名第一書記中有48.5%的人表示所在的村存在瞞報(bào)收入不愿脫貧的情況。貧困戶普遍存在精神貧困的問題，然而目前的貧困治理工作缺乏相應(yīng)的應(yīng)對措施。

三、總結(jié)和建議

（一）培養(yǎng)貧困戶發(fā)展能力

教育提升個(gè)人發(fā)展能力方面有著顯著的作用，是個(gè)人向上層流動(dòng)最基本和最佳的途徑。普及教育和教育資源均等不僅僅是貧困治理的要求，也是社會(huì)公平長期發(fā)展的要求。各階段教育的普及依靠于大力度的財(cái)政投入，在基層的村鎮(zhèn)級(jí)完善基礎(chǔ)設(shè)施和豐富教育資源。重視基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育共同發(fā)展則有利于形成更加合理的教育結(jié)構(gòu)。職業(yè)技術(shù)教育的完備，可以為勞動(dòng)力的生產(chǎn)技術(shù)提供保證，也能夠?yàn)槟贻p人提供更多的選擇和學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。村中的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到了村干部的重視，其作用也受到了認(rèn)可，產(chǎn)業(yè)能夠在村中落地主要依賴于政策的制定和落實(shí)，比如為特色產(chǎn)業(yè)脫貧提供專項(xiàng)政策和資金保障，扶持建設(shè)貧困人口參與度高的特色農(nóng)業(yè)基地，鼓勵(lì)貧困戶根據(jù)自身情況因地制宜地發(fā)展種養(yǎng)業(yè)和傳統(tǒng)手工業(yè)等。通過政府積極配合，提供技術(shù)和資金的支持，為貧困戶開辟發(fā)展道路的同時(shí)解除后顧之憂，給貧困戶提供自我發(fā)展的機(jī)會(huì)和空間。

（二）促進(jìn)社會(huì)力量發(fā)揮作用

政府應(yīng)重視社會(huì)力量的作用，積極地引導(dǎo)社會(huì)力量合理有效地進(jìn)入貧困治理工作，健全社會(huì)力量參與機(jī)制；社會(huì)應(yīng)當(dāng)配合相應(yīng)政府號(hào)召，充分激發(fā)自身的活力，做到政府與社會(huì)互補(bǔ)互助，相互促進(jìn)。政府通過各種媒介加強(qiáng)扶貧工作在社會(huì)上的宣傳力度，弘揚(yáng)公益精神，著力打造扶貧公益品牌，全面及時(shí)公開扶貧工作進(jìn)展和捐贈(zèng)信息，提高社會(huì)扶貧公信力和美譽(yù)度。鼓勵(lì)支持民營企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人參與扶貧開發(fā)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)幫扶資源和精準(zhǔn)扶貧有效對接，引導(dǎo)大量社會(huì)資源進(jìn)入農(nóng)村。對吸納貧困戶的企業(yè)提供政策支持和稅收優(yōu)惠。構(gòu)建社會(huì)扶貧信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，探索發(fā)展公益眾籌扶貧。

（三）精神貧困幫扶

貧困戶的精神狀況因?yàn)椴灰卓疾欤瑳]有客觀標(biāo)準(zhǔn)而在貧困治理中容易被忽視，然而內(nèi)在的精神力量有著巨大的能動(dòng)作用。扶貧先扶志，首先應(yīng)當(dāng)幫助貧困戶樹立正確的價(jià)值觀和人生觀，以社會(huì)主義核心價(jià)值體系和中華民族傳統(tǒng)美德為精神源泉，在扶貧工作中培育和切實(shí)踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，弘揚(yáng)中華名族自強(qiáng)不息、勤勞致富的傳統(tǒng)美德，樹立積極有效脫貧的典型，影響和鼓勵(lì)貧困戶，矯正其負(fù)面心理，振奮其精神。同時(shí)發(fā)揮村規(guī)民約在日常生活中的指導(dǎo)作用，合理化解糾紛沖突，創(chuàng)造和諧發(fā)展環(huán)境。對貧困戶的心理矯正應(yīng)當(dāng)針對不同的情況采取不同的措施，對 于缺乏信心和斗志的貧困戶，應(yīng)當(dāng)積極鼓勵(lì)，激發(fā)其擺脫貧困和對未來生活的信心，比如鼓勵(lì)其參與村中包括扶貧在內(nèi)的事務(wù)，保障個(gè)人權(quán)利等，有利于增強(qiáng)貧困戶信心；對于存在懶惰思想的貧困戶，應(yīng)當(dāng)扶貧先扶志，通過宣傳教育樹立正確的人生價(jià)值觀，樹立勞動(dòng)奮斗光榮、不思進(jìn)取可恥的觀念。健康的心態(tài)和正面的心理對于貧困戶脫貧致富至關(guān)重要。

（四）保障合法權(quán)益

一是保障貧困群體自由流動(dòng)的權(quán)利，要求上級(jí)政府和所在地政府密切關(guān)注流動(dòng)貧困人口，與輸入地政府積極溝通，使其承擔(dān)相應(yīng)幫扶負(fù)責(zé)，優(yōu)先提供基本公共服務(wù)和保障其他權(quán)利，加快社會(huì)管理體制改革，解決社會(huì)保障、社會(huì)救助、公共衛(wèi)生、醫(yī)療、住房、教育、治安、拆遷等迫切的民生問題；加快戶籍制度、土地制度、勞動(dòng)制度等改革，推動(dòng)城鄉(xiāng)之間、地域之間、性別之間、行業(yè)之間事實(shí)上的身份平等以及國民的權(quán)利、義務(wù)普遍平等。促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)村貧困人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化。二是保障貧困群體政治參與權(quán)利，將其納入貧困治理過程，積極保證和鼓勵(lì)貧困戶在村中的治理參與。根據(jù)世界銀行的研究報(bào)告，良好的村級(jí)治理水平（例如，擴(kuò)大村委會(huì)成員的數(shù)量，增加村民會(huì)議的次數(shù)）能夠提高項(xiàng)目所在村的富人和貧困人口的受益水平。應(yīng)加強(qiáng)對村級(jí)規(guī)劃制定過程的相關(guān)研究，以找到提高貧困家庭參與的方法，并探索實(shí)施村級(jí)規(guī)劃的新辦法。2三是保障貧困群體的法律權(quán)益，推進(jìn)扶貧開發(fā)法治建設(shè)，善用法治思維和法治方式在規(guī)劃編制、項(xiàng)目安排、資金使用、監(jiān)督管理等方面推進(jìn)工作，提高規(guī)范化、制度化、法治化水平。

注釋：

1.N代表該農(nóng)戶家庭人口數(shù)，“N+2”指對針對貧困戶家庭每個(gè)成員有一條幫扶措施，針對貧困戶家庭有兩條總體的幫扶措施。

2.世界銀行： 《從貧困地區(qū)到貧困人群： 中國扶貧議程的演進(jìn)——中國貧困和不平等問題評估》，世界銀行中國官方網(wǎng)站： http： / /www. worldbank. org.cn/china，2009 —03—01。

作者簡介：杜鵬輝，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，主要研究方向：地方政府治理和績效評估。

周政，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。