允許農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作，是全面深化農(nóng)村改革的一項重要任務，也是廣大農(nóng)民群眾的迫切愿望。但是，由于法律法規(guī)尚不完善，政府部門和專家對這項工作仍然存在不同認識。因此，有必要深入探討農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作的理論意義，對其風險進行排查評估并提出防控措施，為政府部門提供決策參考。

2007年，黨的十七屆三中全會《決定》提出“允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作”以來，國家有關部門明確了原則要求，各地在實踐中探索了一些經(jīng)驗，但也存在不少問題。特別是由于法律法規(guī)尚不完善，政府部門和專家對這項工作仍然存在不同認識。因此，有必要深入探討農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作的理論意義，對其風險進行排查評估并提出防控措施，為政府部門提供決策參考。

農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作，本質(zhì)是做金融業(yè)務，防范風險是不容忽視的問題。由于農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作具有社員制、封閉性的特點，與金融機構風險管理有所不同。通過對其風險點的類型、風險程度進行分析評估，有助于研究制定風險防范措施。

信用合作的風險類型

農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作除金融機構面臨的財務風險、操作風險、市場風險外，由于法律法規(guī)和監(jiān)管尚不完善，政策風險成為社會關注的重點。

1.財務風險。農(nóng)民專業(yè)合作社的財務風險直接影響可持續(xù)發(fā)展能力。主要包括：信用風險、流動性風險、融資成本風險。

信用風險是借款人由于主客觀原因不能完全履約導致的風險。一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受市場和自然因素雙重影響，客觀導致信用風險較大；另一方面，一些農(nóng)戶也存在故意違約的動機。

流動性風險在規(guī)模較小的情況下表現(xiàn)為社員入股資金少，不能滿足社員的借貸需求，經(jīng)營收入不能自負盈虧。在社員入股積極性高的情況下，入股資金在合作社內(nèi)部消化不了，可能出現(xiàn)入股收益下降或資金流向社外。當經(jīng)營遇到困難時，入股社員要求退股，合作社沒有儲備金難以兌現(xiàn)。

農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作不允許承諾固定收益回報，但在實際操作中往往給社員一個預期收益，期限越長，收益越高。同時，一些合作社為了吸引社員入股，承諾較高的預期利率回報。農(nóng)業(yè)項目一般使用周期較短、期限較長的存款，這也加大了信用合作的融資成本。

2.操作風險。主要是指內(nèi)部管理制度不完善或者執(zhí)行不力，管理人員素質(zhì)不高，硬件系統(tǒng)不充分等導致的風險。管理風險直接影響到合作社的效率和效益，甚至是成敗的關鍵因素。

農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作一般參照金融機構的管理模式，缺少成熟的民主管理經(jīng)驗。如對借款人的審核標準、程序，決策機制等，一些合作社由負責人個人說了算，沒有建立嚴格的管理制度或者制度形同虛設，為決策者失誤埋下了隱患。

農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作從業(yè)人員大多數(shù)是當?shù)卣衅?，沒有金融機構工作經(jīng)歷，業(yè)務水平不高。此外，合作社設施設備條件較差，缺乏專業(yè)管理人才。一旦出現(xiàn)信譽風險發(fā)生擠兌，便無法立即兌現(xiàn)。

3.市場風險。農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作的市場風險主要來自三個方面：一是農(nóng)產(chǎn)品價格波動的市場風險；二是各種自然災害、病蟲害、疫病等對生產(chǎn)的影響；三是突發(fā)事件造成的風險。市場風險具有不可控性，防范風險需要多管齊下。

目前，我國主要農(nóng)產(chǎn)品價格已經(jīng)普遍高于國際市場價格，一些農(nóng)產(chǎn)品市場價格波動較大。國家正在探索農(nóng)產(chǎn)品價格改革，受政策影響的農(nóng)產(chǎn)品收益預期變數(shù)較大。同時，水澇、旱災、冰雹、臺風、病蟲害等對種植業(yè)影響較大，疫病對養(yǎng)殖業(yè)的影響有時是毀滅性的打擊。我國農(nóng)業(yè)保險制度尚不完善，政策性保險種類少、保險額度低、覆蓋面小，農(nóng)業(yè)經(jīng)營風險高。

4.政策風險。主要指“允許有條件的農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作”在《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中沒有體現(xiàn)，相關法律制度和監(jiān)管機制尚不健全。一方面，社會上有些人以農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作的名義吸收公眾存款，涉嫌非法集資；另一方面，存在把農(nóng)民專業(yè)合作社開展內(nèi)部信用合作與非法集資混為一談的模糊認識。在缺少準入條件和監(jiān)管不落實的情況下，這項工作面臨巨大的政策風險。

信用合作風險評估

農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作風險評估需首先查找風險點，針對風險點的性質(zhì)和類型進行評估。

第一，信用合作風險點排查。在對農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作風險類型分析的基礎上，對風險點進行排查，結果見下圖。

第二，信用合作風險等級評估。我們將農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作的風險分為高（A+、A、A-）、中（B+、B、B-）、低（C+、C、C-）3檔9個級別，進行具體分析。

社員信用風險：由于農(nóng)民專業(yè)合作社社員之間互相比較了解，借款額度小，信用風險較低。即使發(fā)生信用風險，也是個別現(xiàn)象，風險等級低。

資金流動性風險：農(nóng)民專業(yè)合作社沒有儲備金制度，為了減低成本，一般采取按照需求吸收資金，一旦出現(xiàn)資金擠兌，風險較高。此類風險出現(xiàn)頻率不高，但危險性大。

融資成本風險：農(nóng)民專業(yè)合作社的融資成本主要表現(xiàn)為預期收益和融資規(guī)模。預期收益低于銀行業(yè)金融機構貸款基準利率的，一般風險較低，風險為C級；高于貸款基準利率50%以內(nèi)風險為B級；高于銀行貸款基準利率50%以上的為A級。

內(nèi)部管理制度：主要是社員入股資格管理、財務管理、借款決策管理、貸后回款管理等。要防止非社員入股和少數(shù)人控股，財務要單獨記賬，借款應有民主決策程序，貸款應及時回收本息等。完善農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部管理制度，落實管理措施，是防范操作風險的關鍵環(huán)節(jié)。

從業(yè)人員素質(zhì)：目前大多數(shù)開展信用合作的農(nóng)民專業(yè)合作社是聘請農(nóng)村信用社或基層銀行退休人員負責管理，其他工作人員從合作社內(nèi)部選用或社會招聘，學歷水平普遍不高，業(yè)務素質(zhì)有待提升。

硬件系統(tǒng)不充分：農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作沒有統(tǒng)一規(guī)范的管理軟件，既不利于規(guī)范管理和在內(nèi)部開展“三位一體”綜合服務，也不利于有關部門監(jiān)管。

農(nóng)產(chǎn)品市場變化：我國除糧食、棉花等少數(shù)農(nóng)產(chǎn)品實行保護價收購，農(nóng)產(chǎn)品及其旅游產(chǎn)品價格已經(jīng)全面放開。農(nóng)產(chǎn)品價格受市場供求關系和人為因素影響，經(jīng)常出現(xiàn)波動，對生產(chǎn)者收益影響較大。

自然災害或疫?。鹤匀粸暮ΨN植業(yè)的影響是長期存在不可避免的，生產(chǎn)者對風險的可控性較低。畜禽疫病發(fā)生是客觀存在，與生產(chǎn)者的生產(chǎn)管理水平有密切關系。一旦發(fā)生對生產(chǎn)者的影響是巨大的，甚至是毀滅性的。

突發(fā)事件影響：主要是指農(nóng)民專業(yè)合作社信譽風險和借款人遇到不可預測的事件。信譽風險等級極高，一旦發(fā)生可能對信用合作產(chǎn)生致命性打擊。借款人的不測事件如突然受傷、患病甚至死亡，也易產(chǎn)生信用風險，但這種風險是局部的，有的可以采取補救措施。

缺少法律法規(guī)：在法律法規(guī)不健全的情況下，農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范化建設是有缺陷的。農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作缺少統(tǒng)一的準入條件，各地要求差異較大。不少人對信用合作與非法集資的界限模糊，有的合作社容易觸及政策紅線。

缺乏監(jiān)督管理：中央有關文件明確指出，金融監(jiān)管部門負責制定農(nóng)村信用合作組織業(yè)務經(jīng)營規(guī)則和監(jiān)管規(guī)則，地方政府切實承擔監(jiān)管職責和風險處置責任。但至今絕大多數(shù)省份未能就此出臺相關政策法規(guī)。本來就存在風險的工作如果監(jiān)管缺失，風險是難以避免的。

農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作風險防范

允許農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作，是全面深化農(nóng)村改革的一項重要任務，也是廣大農(nóng)民群眾的迫切愿望。目前，農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部信用合作還處于試點階段，需要在實踐中不斷總結經(jīng)驗，切實加強風險防范。

第一，優(yōu)化內(nèi)部產(chǎn)權結構，防范決策風險。目前，我國大多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社成立初期農(nóng)民不愿意承擔風險，開展信用合作主要由發(fā)起人及其他核心人員出資。社員入社不入股，或者只是象征性出一點資格股，成為少數(shù)人掌控合作社決策權的重要原因。建立合理的產(chǎn)權結構，是實行民主管理，從根本上防范決策風險的經(jīng)濟基礎。已經(jīng)由發(fā)起人出資成立的合作社，應隨著業(yè)務發(fā)展改善股權結構，減持發(fā)起人和核心成員的股金規(guī)模。

第二，信用合作結合產(chǎn)業(yè)，防范政策風險。農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作以產(chǎn)業(yè)為基礎，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展做文章，可以有效地防范單純從事資金業(yè)務可能引發(fā)的涉嫌非法集資行為。既符合中央的精神，又有利于增強合作社的服務功能和提高資金的使用效率，是今后的發(fā)展方向。

第三，完善資金管理制度，防范經(jīng)營風險。堅持“社員制、封閉性，對內(nèi)不對外”的原則，建立嚴格的資金管理制度；不長年發(fā)展社員，社員變動定期報當?shù)毓ど滩块T備案；堅持小額貸款，單筆額度應有限額，借款應有擔保并在合作社內(nèi)部一定范圍公示，接受社員監(jiān)督；建立跟蹤隨訪制度，對放出的貸款及時回收，發(fā)現(xiàn)問題立即糾正；定期進行財務審計，定期公開互助資金使用情況，按時上報資金財務報表。

第四，按需吸納股金，防范融資風險。信用合作吸納投資股金的規(guī)模應按照社員的實際需求、經(jīng)營能力和可承擔風險的能力確定。每個合作社應嚴格控制借貸用途和規(guī)模，制定社員借貸用款計劃，社員投資熱情高時也不盲目擴張。不貪大求多，不長年吸收存款，降低經(jīng)營成本，防止追求更大經(jīng)濟利益對外投資產(chǎn)生風險。

第五，不支付固定回報，防范資金市場風險。信用合作分紅應參照銀行存貸款利率、自身盈利水平、市場需求確定，合作社可針對借款需求的季節(jié)性、用途多樣性，按季節(jié)和不同借款用途調(diào)整借款利率的方式，定向引導社員理性借款。只有在保證借款需求度極高的前提下才能通過增加分紅吸收股本。

第六，提高人員業(yè)務素質(zhì)，防范操作性風險。農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作需要管理者既是金融領域的農(nóng)業(yè)專家，又是農(nóng)業(yè)領域的金融專家。對合作社理事長、監(jiān)事長、會計、出納進行系統(tǒng)的業(yè)務培訓，有助于提高他們的業(yè)務水平和安全意識，不說外行話、不做違規(guī)事，提高合作社內(nèi)部監(jiān)督管理水平和防范控制風險能力。

第七，加強職業(yè)道德教育，防范信譽風險通過職業(yè)道德教育使信用合作從業(yè)人員充分認識正確履行職責的重要性，管好用好農(nóng)民的血汗錢，為維護社會穩(wěn)定和合作社可持續(xù)發(fā)展盡心盡責。防止弄虛作假，形成自律機制。

第八，合作社與銀行合作，防范流動性財務風險。農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)生擠兌頻率不高，為了降低經(jīng)營成本，大多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社的儲備金比較少。合作社應與合作托管銀行合作，在發(fā)生用款計劃調(diào)整時進行資金融通調(diào)劑，特別是出現(xiàn)擠兌風險時，由銀行在信用評價的基礎上提供流動性資金支持。

第九，信貸服務與保險服務結合，防范突發(fā)事件風險。有的合作社推行信用額度與保險相結合的擔保制度，降低借款風險；有的把信用合作盈利的一部分公積金用于支持社員參加保險；有的規(guī)定只有參加農(nóng)業(yè)保險的社員才能獲得信用合作的資格；有的合作社把社員生產(chǎn)記錄提供給擔保機構，作為優(yōu)先獲得資金支持的條件。發(fā)展多種形式的合作保險業(yè)務，是解除合作社信用合作后顧之憂的有效措施。

第十，信用合作與技術服務結合，防范生產(chǎn)經(jīng)營風險。農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作不僅需要金融服務，還要幫助農(nóng)民學習農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術，把金融服務與技術服務結合起來。通過對外技術合作，保證借款社員的投資效益，降低生產(chǎn)經(jīng)營風險。

政策建議

我國農(nóng)村信用合作經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程。為規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作，提出以下政策建議：

第一，把信用合作作為農(nóng)村普惠金融體系不可或缺的組成部分。我們不應認可商業(yè)性金融唯利是圖的合理性，應看到福利性小額信貸的局限性，肯定制度性合作金融解決農(nóng)村金融供給不足的有效性。在金融機構商業(yè)化背景下，農(nóng)村貸款難是經(jīng)濟規(guī)律在起作用，僅靠政府要求金融機構承擔社會責任主動服務“三農(nóng)”效果是有限的，也缺乏持久動力。治理農(nóng)村金融供給不足頑疾，必須把主動權掌握在政府手里，打破農(nóng)村金融服務壟斷性經(jīng)營。充分肯定信用合作的必要性和合法性，允許農(nóng)民在一定的范圍內(nèi)資金互助，不僅符合經(jīng)濟規(guī)律和市場規(guī)律，而且可作為農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革和建立農(nóng)村普惠金融體系的重要抓手。正在修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》把信用合作納入修訂范圍，對明確其法律地位具有重要意義。

第二，信用合作法律法規(guī)需有明確的目標導向。法律法規(guī)是農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作的基礎，起到規(guī)范、引導和監(jiān)督作用。在修訂《農(nóng)民專業(yè)合作社法》中應明確其地位、基本原則和要求，對其他與之相關的法律法規(guī)也要做相應修改，保持法律法規(guī)的一致性。制定完善農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作相關的法律法規(guī)，應堅持以滿足農(nóng)村農(nóng)民資金需求為目標，堅持合作制的基本原則，不忘初衷。堅持民辦民管民受益，完善農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作的自律機制，防止企業(yè)領辦合作社操縱內(nèi)部事務，防止合作社內(nèi)部股權過度集中異化為企業(yè)組織。

第三，探索建立可調(diào)控的合作社信用合作體系。從國外的實踐看，一些國家建立了基層—區(qū)域—中央三級信用合作體系，保障了信用合作的資金實力、資金調(diào)劑能力和規(guī)避風險的能力。在基層社一級，堅持民辦民管，按照合作社原則開展信用合作；區(qū)域有資金管理機構，負責區(qū)域范圍內(nèi)信用合作資金的結算、調(diào)劑和運用；中央一級有明確的管理部門，提供政策指導、信息咨詢和資金服務。金融活動的風險是客觀存在的。如果農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作沒有體系做支撐，自身的能力有限，很難抵御風險。可由縣域金融機構作為托管銀行，或者以縣為單位建立社區(qū)合作銀行，具體承擔區(qū)域內(nèi)農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作的業(yè)務管理、資金協(xié)調(diào)、風險控制和監(jiān)督等職能。浙江省構建省、市、縣、鄉(xiāng)四級農(nóng)民合作經(jīng)濟組織聯(lián)合會體系，建立農(nóng)民合作基金，在省級層面打造服務龍頭的做法，是有益的探索。

第四，制定信用合作經(jīng)營規(guī)則，防范經(jīng)營風險。由金融部門牽頭制定經(jīng)營規(guī)則，劃好邊界、定好規(guī)矩、規(guī)范運作，是信用合作依法合規(guī)運行的基礎。必須設置農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作準入條件，實行事前資格審批。信用合作業(yè)務實行獨立核算，接受合作托管銀行專戶管理。從已經(jīng)出臺的地方法規(guī)看，各地對實施主體、準入條件、業(yè)務范圍、經(jīng)營規(guī)則的規(guī)定差別較大。雖然各地情況不同，地方政府可以做出相關規(guī)定，尤其在信用合作的試點階段應當允許探索，但國家層面應及時總結經(jīng)驗，加強政策指引，為規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社開展信用合作提供支撐。

第五，完善信用合作審批監(jiān)管制度。正規(guī)金融機構也難以完全避免人為風險，所以國家設立了專門的監(jiān)管機構。農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作本質(zhì)屬于金融業(yè)務，如果沒有設立條件和監(jiān)管，出現(xiàn)經(jīng)營風險是不可避免的。建議建立業(yè)務指導與金融監(jiān)管分離的機制，農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作由工商部門負責登記注冊管理，農(nóng)業(yè)部門負責業(yè)務指導，金融部門牽頭負責監(jiān)管，做到經(jīng)常性監(jiān)管不松懈。日常監(jiān)管工作主要針對是否向非成員集資放貸，是否存在高息攬儲、高利放貸行為，大額貸款的程序和用途是否合規(guī)，是否脫離主業(yè)開展資金業(yè)務等進行風險排查，防范信用合作業(yè)務引發(fā)的非法集資和內(nèi)部管理風險。

第六，加強普法和誠信教育，營造良好的發(fā)展氛圍。農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作風險防范的核心是做人的工作，增強人們的法制觀念，營造民主管理、規(guī)范經(jīng)營、誠實守信的社會環(huán)境。建議政府有關部門加強普法教育，開展法律法規(guī)、經(jīng)營管理、財務管理和防范非法集資的宣傳活動，把培養(yǎng)理事會、監(jiān)事會成員和財會人員納入新型職業(yè)農(nóng)民培訓計劃。增強全社會的法律意識、風險意識，指導合作社規(guī)范開展信用合作業(yè)務。在國家對金融風險高度重視的背景下，需繼續(xù)深化農(nóng)村金融改革，扎實開展調(diào)研和試點工作，為規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社信用合作做好政策儲備。