彭巨水

（中共中央黨校（國家行政學院）研究生院，北京 100091）

一、問題提出

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》），拉開了新時期中國全面深化改革的大幕。《決定》指出，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用［1］。這既是對新中國成立以來，特別是改革開放近40年我國處理政府和市場關系正反兩方面經驗的深刻總結，也是對西方國家從自由放任到政府全面干預、從經濟自由主義復興到對資本主義反思的歷史鏡鑒［2］。歷史和現(xiàn)實表明，不斷深化對處理政府和市場關系的認識，不斷提高處理政府和市場關系的水平，準確地把握政府和市場的關系及其著力點、各自優(yōu)勢，切實把政府和市場在推動經濟發(fā)展方面的優(yōu)勢發(fā)揮出來，決定著中國特色社會主義市場經濟體制改革的成敗，決定著中國特色社會主義市場經濟的制度優(yōu)勢能否充分發(fā)揮，決定著中國經濟能否在全球經濟的浪潮里平穩(wěn)健康地發(fā)展。

因此，正確認識和處理現(xiàn)代經濟中政府與市場的關系，也就成為黨的十九大提出“著力構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制”的關鍵。陳云同志是我國社會主義經濟建設的開創(chuàng)者和奠基人之一，在社會主義革命和建設時期，為確立社會主義基本經濟制度、建立獨立的比較完整的工業(yè)體系和國民經濟體系做了大量卓有成效的工作，為探索我國社會主義建設道路做出了杰出貢獻。新中國成立初期，陳云同志受托領導全國財政經濟工作，只用了不到一年的時間，就迅速實現(xiàn)了全國財政經濟的統(tǒng)一，穩(wěn)定了金融物價，并主持了第一個五年計劃的編制和執(zhí)行；在大規(guī)模經濟建設時期，他積極探索社會主義經濟規(guī)律，在黨的八大上創(chuàng)造性地提出了“三個主體、三個補充”“建設規(guī)模要同國力相適應”等思想，對我國經濟體制改革進行了有益的探索；在改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期，他提出在社會主義經濟中要有意識地發(fā)揮和擴大市場調節(jié)作用，但同時也不能否定計劃的作用，而是要探索符合實際、充滿活力的社會主義經濟新體制。他的這些論述和觀點，對我國社會主義市場經濟制度和體制的建立做了歷史鋪墊，為我們黨開創(chuàng)中國特色社會主義道路做出了卓越的貢獻。

如何正確處理計劃與市場的關系，更好地發(fā)揮政府之手和市場之手的作用，是陳云同志多年從事我國經濟領導工作一直思考的問題。從“三個主體、三個補充”體現(xiàn)的社會主義經濟中要有市場調節(jié)為補充的思想，到針對改革開放后出現(xiàn)的擺脫國家計劃的傾向提出的“鳥籠經濟”思想，陳云同志對計劃與市場關系的思考一次比一次深入，對計劃與市場兩種調控經濟的手段各自功能作用的認識一次比一次全面。尤其是陳云在改革開放初期提出的“鳥籠經濟”思想，形象生動地描述了計劃與市場兩種手段各自的利弊，凸顯了提高政府與市場治理互補能力的重要性，在當前全面深化改革的背景下，對我們正確處理政府宏觀調控與市場機制調節(jié)的關系仍有許多方法論意義上的啟示。

二、“鳥籠經濟”思想的內涵

1980年12月2日，陳云同志在五屆人大五次會議與上海代表團談話時，闡述了他的“鳥籠經濟”思想。他認為“市場調節(jié)與計劃指導”的關系就像“鳥和籠子”。搞經濟“總是有籠子”，不然鳥就飛走了。陳云指出：“今后要繼續(xù)實行搞活經濟的政策，繼續(xù)發(fā)揮市場調節(jié)的作用。但是，我們也要防止在搞活經濟中，出現(xiàn)擺脫國家計劃的傾向。搞活經濟是在計劃指導下搞活，不是離開計劃指導的搞活。這就像鳥和籠子的關系一樣，鳥不能捏在手里，捏在手里會死，要讓它飛，但只能讓它在籠子里飛。沒有籠子，它就飛跑了。如果說鳥是搞活經濟的話，那么，籠子就是國家計劃。當然，‘籠子’大小要適當，該多大就多大。另外，‘籠子’本身也要調整，比如對5年計劃進行修改。但無論如何，總得有個籠子。就是說，搞活經濟、市場調節(jié)，這些只能在計劃許可的范圍內進行，而不能脫離開計劃的指導。”［3］320

陳云同志的“鳥籠經濟”思想提出后，受到了社會各界的關注。其主要背景是針對改革開放后出現(xiàn)的擺脫國家計劃的傾向，國家對計劃與市場的關系作了進一步思考。改革開放的起步階段，我國在總結歷史經驗教訓的基礎上，從現(xiàn)實經濟發(fā)展的需要出發(fā)，開始從純粹的計劃經濟體制向計劃為“主要”和市場為“從屬”關系的經濟體制轉變。由此，“計劃經濟為主、市場調節(jié)為輔”的規(guī)范提法，也逐漸成為黨在經濟體制改革中的指導方針和改革目標。然而，當時有一種傾向是，經濟領域出現(xiàn)了一種盲目引入市場機制、脫離國家計劃而導致的經濟混亂現(xiàn)象。陳云同志深刻洞察到了這一新情況，他基于多年領導我國經濟工作的經驗和對現(xiàn)實經濟運行的深入分析和判斷，提出了“鳥籠經濟”思想，用這個形象的比喻說明：在引入市場機制來搞活我國經濟時，“不要出現(xiàn)擺脫國家計劃的傾向”。

但這并不是說，陳云同志建議回到高度集中的計劃經濟體制的老路上。其實，早在建國初期高度集中的計劃經濟體制排斥市場和商品、阻礙經濟發(fā)展之際，陳云同志就力主構建“大計劃，小自由”的經濟體制，考慮通過市場思想來矯正當時“一大二公”的計劃思想。因此，在黨的八大會議上，陳云同志提出了“三個主體、三個補充”的思想：在工商業(yè)經營方面，國家經營和集體經營是主體，一定數量的個體經營是補充；在生產計劃方面，計劃生產是工農業(yè)生產的主體，國家計劃許可范圍內的自由生產是補充；在社會主義的統(tǒng)一市場里，國家市場是主體，一定范圍內國家領導的自由市場是補充［3］13。陳云同志強調，我國的市場是社會主義的統(tǒng)一市場。這種自由市場，是在國家領導之下，作為國家市場的補充，因此它是社會主義統(tǒng)一市場的組成部分。因此，“鳥籠經濟”思想實際是陳云同志對其“三個主體、三個補充”思想的傳承與創(chuàng)新，深化了對計劃與市場關系的認識，表明他認為計劃與市場都是搞活經濟的手段，必須把二者結合起來才能取得最好的效果。

陳云同志是一位偉大的馬克思主義者，其“鳥籠經濟”思想的提出，體現(xiàn)了他深厚的馬克思辯證唯物主義和歷史唯物主義理論素養(yǎng)，尤其是對“兩點論”“重點論”“矛盾論”等哲學思想的嫻熟運用。雖然陳云同志強調，把計劃與市場有效結合起來才能確保經濟穩(wěn)定發(fā)展，但是他認為在不同條件下，計劃和市場的重要性應有所區(qū)別，各自的作用點不同。陳云同志認為，計劃就是要把局部和全局、目前和長遠統(tǒng)籌考慮，實現(xiàn)全局經濟的協(xié)調平衡，解決的是“戰(zhàn)略性問題”，統(tǒng)籌“有先有后、有輕有重；哪是重點，哪是輕點；哪些先辦，哪些后辦”［3］310，是調控經濟的主要手段。同時，陳云同志認為，傳統(tǒng)經濟體制的弊端就是計劃太死，包括的東西太多，計劃與實際時常脫節(jié)，因此生產不能豐富多彩，人們所需的日用品十分單調［3］245。陳云同志的這些認識在黨的十二屆三中全會關于經濟體制改革的決定中也得到了體現(xiàn)和采納。陳云同志指出，（十二屆三中全會決定）對計劃經濟體制改革的基本點所作的四點概括①這里指的四點概括是：“第一，就總體說，我國實行的是計劃經濟，即有計劃的商品經濟，而不是那種完全自由市場調節(jié)的市場經濟；第二，完全由市場調節(jié)的生產和交換，主要是部分農副產品、日用小商品和服務修理行業(yè)的勞務活動，它們在國民經濟中起輔助的但不可缺少的作用；第三，實行計劃經濟不等于指令性計劃為主，指令性計劃和指導性計劃都是計劃經濟的具體形式；第四，指導性計劃主要依靠運用經濟杠桿的作用來實現(xiàn)，指令性計劃則是必須要執(zhí)行的，但也必須運用價值規(guī)律?！保?］420，完全符合我國當時的實際情況。

因此，學者們普遍認為，陳云同志是計劃與市場兩種調控經濟手段并用的倡導者，他始終堅持社會主義時期的經濟應當分為市場經濟和計劃經濟，而且兩個部分各有利弊。著名經濟學家高鴻業(yè)在研究了陳云同志的“鳥籠經濟”思想后指出，陳云“鳥”與“籠子”比喻的含義即市場必須和計劃結合在一起，才能發(fā)揮合力作用［4］。高鴻業(yè)分析認為，由于我國是一個發(fā)展中國家，我國在過去長期實施集中計劃，以及由于我國所具有的人口壓力這一特殊國情，所以我國不但不充分具備市場機制賴以順利進行的硬件和軟件，而且還會面臨市場機制難以解決的經濟沖擊問題?；谶@些原因，我國的市場機制必須在計劃指導下進行，即把計劃和市場結合起來才能取得良好的效果［4］。也就是說，在當時的條件下，如果脫離了計劃的指導，我國的市場機制便不能順利地運行。正如陳云同志所說：“社會主義經濟，還是要有計劃、按比例，計劃是宏觀控制的主要依據，搞好宏觀控制，才有利于搞活微觀，做到活而不亂?！保?］350前蘇聯(lián)和中國的計劃工作制度的缺點是：只有“有計劃、按比例”這一條，沒有“在社會主義制度下還必須有市場調節(jié)”這一條。所以，我們需要改革。但在改革中，不能丟掉有計劃、按比例發(fā)展經濟這一條，否則整個國民經濟就會亂套［3］367。

從上述分析可以看出，陳云同志所指的計劃，并不是傳統(tǒng)意義上教條式的計劃，而是更多地蘊含了政府宏觀調控的思想；他所指的市場，也不是西方資本主義自由放任的市場，而是作為一種經濟調控手段的市場機制，一種受到調整、約束、引導的市場機制。

三、“鳥籠經濟”思想對當前全面深化改革的啟示

全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。經濟體制改革是全面深化改革的重點，其核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。這表明，正確處理好政府和市場的關系是全面深化改革的突破口和著力點，要準確把握“使市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”二者之間的關系。習近平總書記曾指出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，二者是有機統(tǒng)一的，不是相互否定的，不能把二者割裂開來、對立起來，既不能用市場在資源配置中的決定性作用取代甚至否定政府的作用，也不能用更好發(fā)揮政府作用取代甚至否定使市場在資源配置中起決定性作用［5］。

然而，近年來國內一些專家學者受西方新自由主義思想的影響，打著否定傳統(tǒng)計劃經濟的幌子，神化私有產權，奉行市場原教旨主義，形而上學地給馬克思主義經濟理論家一貫倡導的基于社會化大生產的有計劃、按比例分配社會勞動的經濟發(fā)展規(guī)律，戴上計劃經濟的帽子并予以否定［6］。事實上，強化國家對經濟的干預，在宏觀領域加強對經濟發(fā)展的指導，不僅是馬克思以及馬克思以后的馬克思主義者的觀點，也不僅是建國以來特別是改革開放以來中國經濟穩(wěn)步發(fā)展的成功經驗，而且是被倡導高度自由市場機制國家的發(fā)展實踐所證明的行之有效的經濟管理手段。西方的凱恩斯主義通過國家干預經濟的政策措施使發(fā)達國家走出了經濟危機的泥潭，以及2008年美國次貸危機誘發(fā)的全球金融危機，所有這些都表明，國家通過財政政策、貨幣政策等宏觀調控手段來調節(jié)經濟，是解決資本主義條件下“生產的社會化同生產資料的私人所有制之間的矛盾”的有效手段，也是解決市場機制調節(jié)經濟存在的盲目性、滯后性以及市場失靈等問題的關鍵。

根據陳云同志的“鳥籠經濟”思想，我們要清醒地認識到，我們搞的社會主義市場經濟是有政府宏觀調控的市場經濟，而不是那種完全由市場調節(jié)的、放任不管的市場經濟。而且，國內外正反兩方面的實踐也證明，無政府主義在理論上站不住腳，在實踐上也行不通。在建立和完善社會主義市場經濟體制的過程中，發(fā)揮市場機制的一般規(guī)律不可或缺，政府職能也不能弱化。正如陳云同志所指出的，《資本論》發(fā)現(xiàn)了資本主義生產是無政府狀態(tài)的，生產力的發(fā)展必然與生產關系發(fā)生不可調和的矛盾，最后導致資本主義的滅亡。因此，我們要從宏觀經濟、微觀經濟的不同視角出發(fā)，堅持“宏觀經濟政策要穩(wěn)、微觀經濟政策要活”的思路，在發(fā)展中國特色社會主義市場經濟的道路上，堅持辯證法、國情論的觀點，突出強調社會主義公有制經濟為主條件下宏觀調控的不可替代性，在此基礎上更好地發(fā)揮市場的決定性作用，將經濟調控的兩種手段有機結合起來，保障經濟穩(wěn)步健康發(fā)展。

一是必須毫不動搖地堅持社會主義初級階段的基本經濟制度，為政府宏觀調控提供堅實的物質基礎。上層建筑必須為其經濟基礎服務，這是馬克思主義的一條基本原理。公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經濟體制的根基。公有制經濟和非公有制經濟都是社會主義市場經濟的重要組成部分，都是我國經濟社會發(fā)展的重要基礎。我們在“兩個毫不動搖”中，首先必須毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經濟，堅持公有制主體地位，發(fā)揮國有經濟的主導作用，不斷增強國有經濟的活力、控制力、影響力。只有公有制經濟、國有企業(yè)發(fā)展好了，才能夠進行有效的計劃調控，進而避免資本主義社會生產的無政府狀態(tài)和周期性危機，使生產符合不斷滿足人民日益增長的物質文化生活需要的目的，這是社會主義經濟優(yōu)越于資本主義經濟的根本標志之一。這并不是說不要“毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發(fā)展”，而是社會主義的本質決定了，只有公有制經濟發(fā)展壯大了，實現(xiàn)共同富裕才有了堅實的物質保障，也才能通過“五大政策”支柱編制的“籠子”更好地發(fā)揮市場的“決定性”作用。

二是必須高度重視社會主義市場經濟條件下宏觀調控的重要性，為政府宏觀調控提供充分的思想保障。陳云同志多次強調，搞經濟工作沒有時間概念、沒有利潤概念是不行的。時間就是速度，最快的速度就是有計劃、按比例發(fā)展?！罢f到底，還是要有計劃、按比例地穩(wěn)步前進，這樣做，才是最快的速度。否則，造成種種緊張和失控，難免出現(xiàn)反復，結果反而會慢，‘欲速則不達’?！保?］351也就是說，單純的市場調節(jié)并不能實現(xiàn)資源的合理配置和經濟的協(xié)調穩(wěn)定。一般認為，單純的市場調節(jié)只能解決市場微觀平衡問題而不能解決宏觀經濟的平衡問題，如供求失衡、經濟衰退、失業(yè)和通貨膨脹、生態(tài)惡化等。而且，市場機制只能反映現(xiàn)有的生產結構和需求結構，而不能有效反映國民經濟發(fā)展的長遠目標和結構。這表明，隨著我國經濟體制改革向縱深推進，引入更多的市場機制固然是深化改革的一個辦法，但與此同時，改善政府宏觀調控的方法也應是深化改革的另一個辦法。在可以預見的將來，作為世界最大的發(fā)展中國家，我們只有依靠政府的力量才能更好地發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，才能更好地立足我國特殊的發(fā)展階段實現(xiàn)趕超發(fā)展。因此，我們對西方經濟學界所鼓吹的“小政府、大市場”的理念要有科學、辯證的分析和判斷，在堅持“國情論”的基礎上，正確認識政府和市場各自的作用。特別要明確的是，市場調控的“決定性”作用必須以更好發(fā)揮政府的作用為前提，這是中國特色社會主義市場經濟區(qū)別于西方自由資本主義市場經濟的鮮明特征之一。

三是必須充分認識厘清政府和市場職能分工邊界的重要性，著力提高政府與市場治理的互補能力。不論是“中等收入陷阱”，還是世界金融危機，經濟發(fā)展的實踐都表明，政府宏觀調控極其重要，并不是可有可無。政府維護宏觀經濟穩(wěn)定、財政可持續(xù)，進而對經濟增長有堅定承諾并具備有效治理能力，對于經濟的健康可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。低水平的國家宏觀治理能力、忽視政府在經濟社會發(fā)展中的重要作用和角色，都會造成市場經濟不完善、市場機制嚴重扭曲。因此，經濟發(fā)展過程中一定要處理好市場與政府的關系，合理界定和厘清政府與市場的治理邊界，既要發(fā)揮市場“看不見”那只手在資源配置中的基礎性作用，也要有效發(fā)揮政府“看得見”那只手的作用，建設高效、責任、透明、廉潔的政府。要科學清晰地界定政府和市場的邊界，各級政府一定要做到發(fā)揮經濟管理職能不錯位、不越位、不缺位，該管的事一定要管好、管到位，該放的權一定要放足、放到位，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序。要為市場機制發(fā)揮作用提供有力保障，做好“放管服”各項工作，以市場機制推動“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，以政府調控保障市場機制發(fā)揮作用的正確方向。

四是必須充分發(fā)揮五年規(guī)劃的重要作用并不斷總結完善，為政府宏觀調控提供指導依據。我國從1953年編制第一個五年計劃開始，已經編制和實施了10個五年計劃和3個五年規(guī)劃。從“十一五”起，國家將“五年計劃”改為“五年規(guī)劃”。從計劃到規(guī)劃，一字之差，充分反映出我國經濟體制、發(fā)展理念、政府職能等方面的重大變革。不變的是，五年規(guī)劃是中國經濟社會發(fā)展的獨特經驗和重要手段，是中國國家治理能力獨有優(yōu)勢的集中體現(xiàn)。正是基于五年規(guī)劃的國家調控，使得中國經濟呈現(xiàn)出一種不同于單一市場經濟國家的發(fā)展方式，保障中國特色社會主義市場經濟健康發(fā)展，取得舉世矚目的成就，顯示出中國經濟體制的強大生命力和特有的制度優(yōu)勢［7］。在全面深化改革的要求下，我們要在積極穩(wěn)妥推進市場化改革的同時，更加精準定位五年規(guī)劃作為宏觀經濟調控的框架性指導作用，不斷提高五年規(guī)劃編制的科學化水平，更好地將年度計劃、五年規(guī)劃、遠景目標有機結合起來，切實保持宏觀經濟穩(wěn)定，彌補市場失靈。要切實發(fā)揮預期性指標的引導作用和約束性指標的強制作用，既可以為市場主體增強自身活力、提高創(chuàng)新意識、走內涵式發(fā)展道路提供有力保障，也可以更好地督促政府履職盡責，做到節(jié)約資源、保護環(huán)境、改善人民生活水平。

五是必須在經濟調控中靈活運用馬克思主義唯物辯證法的觀點，為政府宏觀調控提供方法論指導。鄧小平曾明確指出，計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區(qū)別。計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經濟手段。社會主義的本質是解放生產力，發(fā)展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。因此，中國經濟體制改革的根本目標就是發(fā)展經濟、改善民生，滿足人民日益增長的物質文化需求［8］。而計劃和市場僅僅是調控經濟的兩種手段，只要我們因地因時利用好計劃和市場的功能，實現(xiàn)兩者優(yōu)勢互補，就能夠走出一條中國特色的國家發(fā)展之路。正確處理計劃與市場的關系，要求我們要講唯物論、懂辯證法，靈活運用“兩點論”“重點論”“矛盾論”等思想，確保不偏廢任何一種手段。正如習近平總書記在中央政治局第十五次集體學習時所強調的，在市場作用和政府作用的問題上，要講辯證法、兩點論，“看不見的手”和“看得見的手”都要用好，努力形成市場作用和政府作用有機統(tǒng)一、相互補充、相互協(xié)調、相互促進的格局，推動經濟社會持續(xù)健康發(fā)展［5］。我們一定要深刻理解政府和市場的矛盾對立和統(tǒng)一辯證關系，堅持“兩手合力論”的觀點，將政府有形之手和市場無形之手結合起來，相向而行，同向發(fā)力，做到合力并行、活而不亂，從而保證經濟社會的協(xié)調發(fā)展、科學發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。