馮旭東

上到國(guó)家，小到家庭，錢(qián)怎么用都是很敏感的事情。把財(cái)政的每一分錢(qián)用到刀刃上，就要依法公開(kāi)財(cái)政賬本，主動(dòng)接受人民群眾監(jiān)督。11月26日，由上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心、《人民周刊》雜志社、CEI中國(guó)企業(yè)研究所共同主辦的《2017中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》發(fā)布會(huì)暨“構(gòu)建全面規(guī)范透明的預(yù)算制度”全國(guó)研討會(huì)在上海財(cái)經(jīng)大學(xué)召開(kāi)。這是上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心連續(xù)第九年對(duì)中國(guó)省級(jí)財(cái)政信息公開(kāi)狀況進(jìn)行評(píng)估發(fā)布，報(bào)告影響力日益增強(qiáng)，受到各界的廣泛關(guān)注。

省級(jí)財(cái)政透明度排名

山東領(lǐng)跑 湖北墊底

今年的《中國(guó)財(cái)政透明度報(bào)告》是在新《預(yù)算法》實(shí)施第三年的背景下，在前八年報(bào)告的基礎(chǔ)上進(jìn)行研究編寫(xiě)。評(píng)估針對(duì)我國(guó)省級(jí)政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、財(cái)政專(zhuān)戶資金、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、部門(mén)預(yù)算以及相關(guān)信息、社會(huì)保險(xiǎn)基金、國(guó)有企業(yè)八個(gè)方面信息要素的公開(kāi)狀況，以及被調(diào)查者態(tài)度共九個(gè)一級(jí)財(cái)政信息要素及其細(xì)化指標(biāo)信息的公開(kāi)情況進(jìn)行評(píng)估。

今年的調(diào)查中，我國(guó)31個(gè)省份財(cái)政透明度的平均得分為48.26分，比2009年的平均分21.71分增長(zhǎng)了一倍多，進(jìn)步顯著。盡管如此，但從整體上看，我國(guó)省級(jí)財(cái)政決算信息公開(kāi)的情況仍不理想，有超過(guò)50%的信息未公開(kāi)，而財(cái)政透明度最低省份僅公開(kāi)不到30%的調(diào)查信息。

2017年財(cái)政透明度平均得分最高的山東省公開(kāi)了70%的調(diào)查信息，甘肅、四川、安徽、湖南、遼寧5省的財(cái)政透明度平均得分都在60分以上。其余25?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）則均“不及格”，其中福建、上海、江蘇、廣東等9省透明度指數(shù)在50～60分之間，北京、重慶、天津等6省在40～50分之間，浙江等7省在30～40分之間，湖北、陜西、青海三省低于30分，墊底的湖北僅得了25.5分。

各省排名“上躥下跳”現(xiàn)象依然存在，比如去年透明度排名倒數(shù)第二的四川省，今年一下躍升到第3名，而去年排名19的甘肅省今年躋身第2名。各項(xiàng)指標(biāo)的省際差異也很大，比如政府性基金預(yù)算透明度，得分最好和最差的省份差距超過(guò)55分。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算透明度中，山西等8省得了72.22分的同時(shí)，湖北、貴州、陜西3省卻只得了5.56分。

政府資產(chǎn)負(fù)債信息公開(kāi)被忽視

社會(huì)保險(xiǎn)基金透明度有提升

從具體項(xiàng)目看，省級(jí)財(cái)政透明度評(píng)估分為九項(xiàng)信息要素進(jìn)行打分，按得分從高到低排序，依次是態(tài)度（77.27分）、國(guó)有企業(yè)（57.78分）、一般公共財(cái)政預(yù)算（57.50分）、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算（49.11分）、政府性基金預(yù)算（47.90分）、部門(mén)預(yù)算（47.19分）、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算（43.64分）、資產(chǎn)負(fù)債（17.71分）和財(cái)政專(zhuān)戶儲(chǔ)存資金（4.68分）。

報(bào)告分析，在九項(xiàng)信息要素中，被調(diào)查者態(tài)度得分最高，得分率約為80%，說(shuō)明大部分政府部門(mén)能夠積極回復(fù)課題組的政府信息公開(kāi)申請(qǐng)；財(cái)政專(zhuān)戶管理資金和政府資產(chǎn)負(fù)債的信息公開(kāi)情況最差，平均得分不到20分，其中財(cái)政專(zhuān)戶是九項(xiàng)信息要素中得分最低的，僅有4.68分。項(xiàng)目組介紹，盡管平均分有所增加，提供信息的省份也從去年的8個(gè)增加到今年的11個(gè)，但仍有20?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）未提供資產(chǎn)負(fù)債信息。這表明我國(guó)省級(jí)政府資產(chǎn)負(fù)債信息極不透明。

9個(gè)指標(biāo)中透明度得分最低的是財(cái)政專(zhuān)戶。為什么財(cái)政專(zhuān)戶透明度連年下降？項(xiàng)目組負(fù)責(zé)人鄧淑蓮教授說(shuō)，財(cái)政部對(duì)財(cái)政專(zhuān)戶決算編制要求發(fā)生了變化，2014年度不再要求編制《財(cái)政專(zhuān)戶管理資金收入明細(xì)表》《財(cái)政專(zhuān)戶管理資金支出功能分類(lèi)明細(xì)表》等，2015年度則進(jìn)一步取消了所有與財(cái)政專(zhuān)戶管理資金相關(guān)的決算表格，因此公開(kāi)信息越來(lái)越少。針對(duì)這一項(xiàng)是否納入評(píng)價(jià)的疑問(wèn)，鄧淑蓮解釋?zhuān)?xiàng)目組曾就此討論，認(rèn)為只要財(cái)政專(zhuān)戶里面還有資金，就應(yīng)該公開(kāi)。

部門(mén)預(yù)算一項(xiàng)中，今年納入評(píng)估范圍的341個(gè)省級(jí)政府部門(mén)財(cái)政透明度得分繼續(xù)保持2013年以來(lái)的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。值得關(guān)注的是，各部門(mén)在財(cái)政信息公開(kāi)上仍存較大差異，26個(gè)部門(mén)獲得滿分，也有31個(gè)部門(mén)得分為零?？傮w上看，國(guó)稅局的財(cái)政信息透明度最差，其次是人大和政協(xié)，透明度最好的是財(cái)政部門(mén)，達(dá)到了及格水平。

此外，報(bào)告顯示，今年社會(huì)保險(xiǎn)基金透明度有明顯提升，山西、內(nèi)蒙等13省得分超過(guò)70分，但也有15省得分低于30分，包括北京、天津等。從具體的項(xiàng)目看，31省均公布了社?；鸬氖杖?、支出、結(jié)余以及預(yù)算收支表明細(xì)，但沒(méi)有一個(gè)省公開(kāi)各項(xiàng)基金的資產(chǎn)負(fù)債信息和養(yǎng)老基金的未來(lái)50年或70年收支精算報(bào)告信息。

上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授鄭春榮認(rèn)為，當(dāng)前社?；鹱畲蟮膯?wèn)題是沒(méi)有很好地披露投資明細(xì)，沒(méi)有人管保值增值，也沒(méi)有人被問(wèn)責(zé)。只有堅(jiān)持公開(kāi)透明，才能保證省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不會(huì)走到“穿底”且負(fù)債的地步。

財(cái)政透明度處于上升趨勢(shì)中，

但標(biāo)準(zhǔn)還較低

公開(kāi)透明是法治政府的基本特征，財(cái)政信息則是核心的政府信息。以財(cái)政信息公開(kāi)透明推動(dòng)法治政府和責(zé)任政府的建設(shè)，可以收到事半功倍的效果。項(xiàng)目組介紹，在財(cái)政透明度上，新《預(yù)算法》實(shí)施之前，省級(jí)政府的普遍心理是不愿意“冒尖”，一些曾經(jīng)得分高的省份，第二年透明度又下降了，“縮”了回去。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)劉小兵教授說(shuō)，某省曾有一年得了全國(guó)第一，財(cái)政部得知后要去調(diào)研，省里緊張了，打電話給項(xiàng)目組老師詢(xún)問(wèn)“我們?cè)趺磿?huì)得第一”。新法實(shí)施后，情況不一樣了，有不少省份都爭(zhēng)相拿第一，由此表明，法律對(duì)財(cái)政透明度起著決定性的作用。

有省份排名墊底，特意來(lái)了解不足，聽(tīng)取建議。當(dāng)然，也有省份“不服氣”，向財(cái)政部反映情況，認(rèn)為項(xiàng)目組設(shè)立的指標(biāo)要求太高，財(cái)政部也和項(xiàng)目組成員就指標(biāo)體系進(jìn)行了溝通。

“實(shí)際上真的不高，是法律要求太低，法律不是上線，而是底線”，劉小兵表示，財(cái)政透明度，要看公開(kāi)的信息能不能保障人民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，不能公開(kāi)了，老百姓還是不知道政府把錢(qián)花到哪里去了。公眾需要看得懂的，實(shí)實(shí)在在反映財(cái)政情況的財(cái)政信息。

鄧淑蓮介紹說(shuō)，根據(jù)我國(guó)的具體情況，目前的透明度評(píng)估只有結(jié)果信息，缺乏過(guò)程信息，法律要求公開(kāi)的信息距離國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)還很遠(yuǎn)。國(guó)際上有一個(gè)預(yù)算透明指數(shù)，用的標(biāo)準(zhǔn)高于我們的標(biāo)準(zhǔn)，我們只評(píng)估決算信息，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)要?jiǎng)t要求公開(kāi)預(yù)算、決算、結(jié)果、以及議會(huì)、立法機(jī)構(gòu)在其中起到的作用等信息并量化，中國(guó)從08年進(jìn)入評(píng)價(jià)，平均分在13分左右，而最高的國(guó)家達(dá)到80分左右，透明度評(píng)估是對(duì)我們法治政府建設(shè)的“倒逼”機(jī)制。

鄧淑蓮說(shuō)，透明是現(xiàn)代財(cái)政的一個(gè)特征。要達(dá)到財(cái)政監(jiān)督的目的，就要求全部財(cái)政資金都納入預(yù)算，預(yù)算要詳細(xì)、真實(shí)、規(guī)范。首先財(cái)政資金要按部門(mén)分類(lèi)，其次要按照功能分類(lèi)，第三要按照經(jīng)濟(jì)分類(lèi)。我國(guó)現(xiàn)在一些地方和部門(mén)的“其他”支出非常大，款級(jí)科目和項(xiàng)級(jí)科目都有“其他”支出，都不詳細(xì)?！捌渌笔穷A(yù)算法允許的，一般國(guó)際上是3%左右，不超過(guò)5%，但我們一些部門(mén)竟然超過(guò)60%，其實(shí)就是制定預(yù)算的時(shí)候，不知道錢(qián)要用來(lái)干什么，只是占著。

1934年，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬寅初為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)師生題詞：“經(jīng)濟(jì)匡時(shí)”，寄望師生胸懷國(guó)家，志存高遠(yuǎn)。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心自2009年開(kāi)始，每年組織專(zhuān)人對(duì)我國(guó)省級(jí)財(cái)政透明度進(jìn)行調(diào)查評(píng)估。從上年度九月份開(kāi)始跟蹤，要?dú)v時(shí)大半年才能完成幾十萬(wàn)字的報(bào)告，雖然不計(jì)入學(xué)術(shù)成果，沒(méi)有報(bào)酬，但項(xiàng)目組所有成員仍然不辭勞苦，孜孜以求。

鄧淑蓮在接受《人民周刊》采訪時(shí)高興的說(shuō)，新《預(yù)算法》頒布后，我國(guó)省級(jí)政府的財(cái)政透明度進(jìn)步明顯，信息公開(kāi)的程度已由2009年占被調(diào)查信息的20%左右提高到2017年的50%左右，九年的時(shí)間里增長(zhǎng)了一倍多。各級(jí)政府對(duì)財(cái)政信息公開(kāi)的態(tài)度也逐漸從被動(dòng)轉(zhuǎn)為主動(dòng)，越來(lái)越規(guī)范地公開(kāi)各類(lèi)財(cái)政信息，財(cái)政信息公開(kāi)正以前所未有的大好形勢(shì)向前推進(jìn)。