朱德安

(天津商業(yè)大學(xué) 法律事務(wù)室， 天津 300134)

“土地銀行”概念是一個舶來品，其是指“主要經(jīng)營土地存貸及與土地有關(guān)的長期信用業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)”[1]。源于德國的“土地銀行”制度經(jīng)美國、日本、南非等國家和地區(qū)的不斷完善，其實質(zhì)是“資本匱乏的農(nóng)戶以土地私有權(quán)為抵押向金融機構(gòu)融資以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，完成農(nóng)業(yè)機械化的土地金融制度”[2]。“三農(nóng)”問題一直備受關(guān)注，進入新世紀(jì)以來，“三農(nóng)”問題已連續(xù)15年成為中央一號文件的主題①自2004年至2018年，連續(xù)15年的中央一號文件均是關(guān)于“三農(nóng)”問題。。有學(xué)者認(rèn)為，“建立農(nóng)村土地銀行是破解三農(nóng)問題的必由之路，是加快新農(nóng)村建設(shè)的可行之舉，是實現(xiàn)農(nóng)村重大變革的戰(zhàn)略之策”[3]；亦有學(xué)者通過分析域外模式提出了我國農(nóng)村土地銀行應(yīng)然的性質(zhì)、組織架構(gòu)及經(jīng)營范圍[4]；還有學(xué)者指出，“構(gòu)建‘代理+信托’‘委托+信托’‘期待管理+信托’的農(nóng)村土地經(jīng)營模式具有無可比擬的優(yōu)勢”[5]。

黨的十九大報告再次強調(diào)：實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”；深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度；保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟。農(nóng)村土地銀行作為一種制度借鑒和創(chuàng)新，“早在1988年就在貴州湄潭縣拉開了試驗序幕”[6]，隨后“河南江灣模式”“浙江紹興模式”“寧夏平羅模式”②2006年寧夏平羅縣選取了個別試點村鎮(zhèn)建立了“土地信用合作社”；2007年浙江省紹興縣南岸村成立“土地股份合作社”；2009年河南省光山縣建立了“江灣農(nóng)村土地信用合作社聯(lián)合社”。以及“土地股權(quán)模式”③如中山市古鎮(zhèn)將集體土地以股權(quán)的形式固化下來，作為農(nóng)民的投資。等相繼出現(xiàn)，但在本土化的理論探索過程中仍存在著諸多亟待解決的制度缺陷和理論建構(gòu)問題，目前并沒有一套成熟的土地銀行制度，相關(guān)規(guī)定散見于《土地法》《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》及其他法律法規(guī)中。事實上，“在新的經(jīng)濟發(fā)展背景及土地政策參與宏觀調(diào)控的要求下，現(xiàn)行的制度是否需要完善和變革是值得深入研究的問題”[7]。

一、我國農(nóng)村土地銀行法律制度之不足

(一)法律保障之不足

農(nóng)村土地銀行的設(shè)立，本身具有加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的社會期待，而目前農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)有征收、轉(zhuǎn)讓、承包等途徑。設(shè)立農(nóng)村土地銀行，除了其所具有的土地流轉(zhuǎn)功能外，還因其在流轉(zhuǎn)土地前須先對土地進行儲備，也正是如此，才能夠使其在對外流轉(zhuǎn)時，改變農(nóng)村土地單一又分散的流轉(zhuǎn)局面，從而為農(nóng)村土地資源的整合及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?、現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。然而，現(xiàn)實情況是“各地土地儲備制度的做法不太一樣，甚至完全相反，以政策作為土地儲備與經(jīng)營依據(jù)的情況仍然較為常見”[8]?？梢哉f，農(nóng)村土地銀行在社會實踐層面上缺少統(tǒng)一的法律協(xié)調(diào)，而專門的土地政策又存在不穩(wěn)定、不全面的特點，導(dǎo)致土地銀行制度無法向更廣泛的社會層面推進。這主要是由設(shè)立農(nóng)村土地銀行的法律制度的缺失導(dǎo)致的。在得不到法律保障的情況下，非但農(nóng)村土地銀行制度無法在國家層面落實，而且已經(jīng)開展的嘗試也不具有深入性和持久性。

分析來看，立法姍姍來遲的原因主要有以下三點：一是關(guān)于在我國建立農(nóng)村土地銀行的理論架構(gòu)仍然不成熟。雖然該理論框架可以在短時間內(nèi)解決某些具體的社會問題，但是會導(dǎo)致農(nóng)村土地銀行的理論設(shè)計失衡。然而，一旦農(nóng)村土地銀行在立法層面上被明確，又會具有全局性的影響。這種“跛足”的理論架構(gòu)難以實現(xiàn)我國農(nóng)村土地銀行立法的真正期待。二是我國現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度仍具有一定程度的可適用性。雖然隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展及城鄉(xiāng)二元壁壘的逐漸消弭，農(nóng)村土地的內(nèi)向型利用模式[注]農(nóng)村土地的內(nèi)向型利用模式是指農(nóng)村土地的利用基本呈現(xiàn)集體內(nèi)部使用而不向外流轉(zhuǎn)的狀態(tài)，反之則稱為外向型利用模式。已經(jīng)表現(xiàn)出其對于農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型的局限性，但農(nóng)村土地的外向型利用模式并沒有完全建立起來。由于“法律必須符合現(xiàn)實生活的主觀需求與客觀條件”[9]，在當(dāng)前的社會發(fā)展仍然需要適度保存客觀秩序維持的情況下，農(nóng)村土地銀行立法可能會造成農(nóng)村社會在一定時期內(nèi)的不適。三是可能會與現(xiàn)行的法律體系發(fā)生沖突。無論是作為上位法的《憲法》，還是《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》甚至《物權(quán)法》，都沒有對農(nóng)村土地的儲備性質(zhì)和金融性質(zhì)做出規(guī)定。如果在對相應(yīng)的法律進行調(diào)試之前，直接肯定農(nóng)村土地銀行的制度建構(gòu)，很可能會導(dǎo)致法律體系的內(nèi)部沖突，而建立在體系沿革基礎(chǔ)上的其他法律，可能會排斥農(nóng)村土地銀行法律職能的開展。

(二)差異認(rèn)識之不足

“師夷長技以制夷”，雖然在現(xiàn)代社會“制夷”的成分可以忽略不計，但對于先進制度的學(xué)習(xí)無疑是彌補自身不足、謀求快速發(fā)展的捷徑之一。但應(yīng)當(dāng)明確的是，只有厘清了中外理論根基之不同，找準(zhǔn)定位，方能確定我們的實踐土壤能否同樣結(jié)出碩果。以德國和美國為例，中外主要有以下不同：

一是土地制度的不同。眾所周知，以美國、德國為代表的設(shè)有土地銀行的西方國家施行的是土地私有制度，在土地私有權(quán)上設(shè)立抵押并得到資金支持，以投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而獲得更多的收益。一旦義務(wù)人無法或者不愿意贖回抵押的土地，土地銀行作為權(quán)利人則擁有優(yōu)先獲得該塊土地的權(quán)利。但這一模式在我國不具備生存的“土壤”。我國農(nóng)村土地(包括宅基地、自留山、自留地)屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)民個人和家庭只有承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，而不具有處置權(quán)。而承包權(quán)也只能由本村集體經(jīng)濟組織的成員享受[注]參見《土地法》第14條。。也就是說，農(nóng)民個人和家庭只能以經(jīng)營權(quán)作為融資依據(jù)(此處僅以融資目的為例，以方便討論)。應(yīng)當(dāng)注意的是，一旦作為義務(wù)人的農(nóng)民個人及家庭無法清償債務(wù)，那么銀行的權(quán)益又如何保障呢？農(nóng)民個人及家庭是否就失去了經(jīng)營權(quán)而歸于土地銀行呢？有學(xué)者認(rèn)為，“在‘三權(quán)分置’背景下，農(nóng)村土地所有權(quán)部分復(fù)歸國家所有——如宅基地所有權(quán)——以實現(xiàn)農(nóng)村土地的經(jīng)濟效益不失為一種嘗試”[10]。

二是實現(xiàn)目的不同。以美國為例，“美國聯(lián)邦土地銀行采取的是‘銀行+合作社’的模式，前者通過發(fā)行土地債權(quán)和股金收入作為資金來源來為后者的成員發(fā)放貸款”[11]。換句話說，西方典型國家土地銀行的目的在于為農(nóng)民提供資金支持。這是因為，西方典型國家農(nóng)村人均擁有較多的耕地面積，具備大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本條件，只要配以科學(xué)的生產(chǎn)理念和大型農(nóng)業(yè)機械，大規(guī)模生產(chǎn)便成為可能。據(jù)統(tǒng)計，2015年我國農(nóng)村常住人口人均耕地面積是3.6畝，而美國是38.5畝[注]數(shù)據(jù)來源：劉會.基于土地銀行制度再思考的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度研究[J].電子科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2017(4)：69-77.。不同的是，盡管有學(xué)者提出“農(nóng)地抵押貸款是我國農(nóng)村土地銀行的核心”[1]，但筆者以為土地規(guī)模的集中才是主要目的。這是因為，在特定歷史時期調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性、解決溫飽問題、提高糧食產(chǎn)量和儲存量的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，使得農(nóng)村土地碎片化嚴(yán)重，且土地狀態(tài)各異，農(nóng)民家庭的產(chǎn)量已觸及瓶頸，無法通過機械化手段進行提高。有學(xué)者指出，“集體土地使用權(quán)發(fā)包給農(nóng)民后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織出現(xiàn)了虛化和缺位狀態(tài)以及形態(tài)多元化”[12]。要想實現(xiàn)集約化、規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)，將零散的土地資源進行整合，繼而打包經(jīng)營或流轉(zhuǎn)經(jīng)營才是當(dāng)務(wù)之急。

(三)配套制度之不足

由于“整個法律體系是一個層級的結(jié)構(gòu)，不同位階的法律法規(guī)文件有其效力與價值等級”[13]，因此期待通過農(nóng)村土地銀行的單一立法而實現(xiàn)其整個運行過程平穩(wěn)的目的是不可能的。只有在與其他法律規(guī)范相互協(xié)調(diào)時，才有可能達到促進農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的效果，遑論其在間接上還具有影響整個社會進步的目的。事實上，“立法幾乎已經(jīng)自己承認(rèn)它和人類在發(fā)現(xiàn)、發(fā)明以及大量積累財富各方面的活動無法并駕齊驅(qū)”[14]。相應(yīng)地，農(nóng)村土地銀行的實踐，更需要依靠其他相關(guān)法律規(guī)范的引導(dǎo)和配合。單從構(gòu)建形式上來看，農(nóng)村土地銀行制度的理論設(shè)計直接牽涉到三個方面的問題：一是如何促進農(nóng)村土地的利用和流轉(zhuǎn)；二是如何將金融制度與土地制度相結(jié)合；三是如何協(xié)調(diào)農(nóng)村社會發(fā)展與社會整體發(fā)展的關(guān)系。

就第一個問題而言，農(nóng)村土地銀行的職能設(shè)計是通過集中土地來實現(xiàn)土地儲備，進而促成土地分配的。在這一過程中，農(nóng)村土地進入農(nóng)村土地銀行的路徑具有基礎(chǔ)性的意義。但是，為了滿足城市建設(shè)和經(jīng)濟規(guī)劃的需要，那些以農(nóng)村土地銀行為外表，行破壞農(nóng)民權(quán)益之事的行為，如“每畝地給兩三萬塊錢，轉(zhuǎn)手就賣二三百萬”[15]等行為，是有可能在農(nóng)村土地銀行吸納農(nóng)村土地的過程中暴露出來的。司法實踐中不斷暴露出來的村組織領(lǐng)導(dǎo)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中能夠決定土地利用、流轉(zhuǎn)的審批人員牽扯進農(nóng)村土地犯罪的現(xiàn)象即是其一。更何況，農(nóng)村土地的儲備和分配本身也存在著巨大的利益沖突，僅僅依靠與農(nóng)村土地銀行的建設(shè)和推行有關(guān)的法律，難以規(guī)避農(nóng)村土地銀行的制度風(fēng)險。故而在設(shè)計農(nóng)村土地銀行的相關(guān)理論時，不能忽視權(quán)力制約機制的法律建設(shè)。

就第二個問題來說，農(nóng)村土地本身是一種長期、穩(wěn)定、循環(huán)和應(yīng)季的利益。對農(nóng)村土地的投資不同于對其他產(chǎn)業(yè)的投資，投資人不僅不能按照利益追逐的目的隨意設(shè)置農(nóng)村土地的經(jīng)營模式，而且無法預(yù)見農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的可期待性效益。這本身也是農(nóng)民不愿意維持農(nóng)村土地經(jīng)營的直接原因。在這種情況下，傳統(tǒng)的金融理論可能會因其對于短期效益的謀求而無法適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的維持，也就相應(yīng)地削弱了其對于農(nóng)村土地銀行制度的信賴。在依靠國家資本維持的情況下，關(guān)于農(nóng)村土地銀行的金融性立法也必須要有所建樹和調(diào)整?？梢哉f，“建立以農(nóng)村土地為載體的現(xiàn)代農(nóng)村土地金融體系成為我國的現(xiàn)實需求”[16]，而配套地建立起相關(guān)的法律制度也就成為了難以回避的問題。

就第三個問題來看，農(nóng)村土地銀行的設(shè)立初衷在于打破農(nóng)村社會發(fā)展的壁壘，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的一體化。但我國農(nóng)村土地銀行的建設(shè)必須是以國家為主導(dǎo)的，而“國家僅能在個人、團體等無法自助時才能干預(yù)，這是邏輯上必要的，國家不需要介入人民能自助的時候”[17]。農(nóng)村土地銀行的設(shè)立需要具有喚醒農(nóng)村社會自覺的作用?；蛘哒f，農(nóng)村社會自身對于經(jīng)濟發(fā)展的渴求，應(yīng)該遠大于農(nóng)村社會以外的力量推動。如此，包括農(nóng)村社會教育制度在內(nèi)的，有助于促進農(nóng)民從認(rèn)識上擺脫土地依賴的制度，對于農(nóng)村土地銀行的理論落實來說也具有重要意義，因此相關(guān)法律建構(gòu)的缺失也會影響到農(nóng)村土地銀行的建設(shè)和發(fā)展。

農(nóng)村土地銀行配套制度的法律缺失雖不會直接影響到我國農(nóng)村土地銀行的制度建構(gòu)，但能夠影響其實踐的社會效果和未來發(fā)展的可持續(xù)性。因此，在解決我國農(nóng)村土地銀行建構(gòu)的立法設(shè)計問題時，必須考慮建立協(xié)調(diào)配套的法律制度。首先，要建立直接關(guān)乎農(nóng)村土地銀行職能效果的權(quán)利引導(dǎo)和權(quán)力監(jiān)督機制。通過對關(guān)于農(nóng)村土地的物權(quán)、承包、經(jīng)營、流轉(zhuǎn)法律的調(diào)整和完善，使農(nóng)村民眾能夠認(rèn)識到他們可以在考量自身利益的前提下，決定所掌握土地與農(nóng)村土地銀行的對接方式，同時警惕上位權(quán)力的干涉和制約。通過完善農(nóng)村集體的組織法律、行政權(quán)力的實施法律，甚至刑事手段的監(jiān)督和保障法律，杜絕非農(nóng)村社會以內(nèi)的利益滲透對農(nóng)村土地銀行的建構(gòu)造成破壞，切實保證國家的政策引導(dǎo)能夠直接作用于農(nóng)民和農(nóng)村土地本身。其次，要建立關(guān)于我國的金融制度與土地利用制度相銜接的法律。雖然金融制度與土地利用制度長期以來各自獨立運作，但是并非毫無銜接的可能性。只不過，國外建立起來的以土地銀行制度為中心的金融與土地的銜接方式并不適合我國的現(xiàn)實情況，而且即使在其土地銀行制度已經(jīng)發(fā)展成熟的情況下，這種銜接也經(jīng)常偏向金融需要或土地需要的某一個方向，難以形成二者之間的相互平衡。事實上，“法律的主要功能也許并不在于變革，而在于建立和保持一種可以大致確定的預(yù)期，以便利人們的相互交往和行為”[18]。從這一意義上講，關(guān)于我國農(nóng)村土地銀行的金融性和土地關(guān)聯(lián)性的銜接，或許可以從各個貼近制度的軟化開始。比如在金融立法上承認(rèn)農(nóng)村土地，包括土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性，而農(nóng)村土地可以在限定的期限內(nèi)承認(rèn)財產(chǎn)與地產(chǎn)的可置換性。如此，在立法加以明確并依靠相應(yīng)法律規(guī)范的情況下，金融制度的展開或許能夠與土地制度的維持形成一致性。

觀察組38例中，治愈25例，顯效12例，無效1例，總有效率為97.37%；對照組38例中，治愈13例，顯效17例，無效8例，總有效率為78.95%，觀察組明顯優(yōu)于對照組，兩組比較，差異有統(tǒng)計學(xué)意義（P＜0.05）。

二、我國農(nóng)村土地銀行法律制度之明確

如前所述，局部地區(qū)相繼展開了土地銀行(或稱土地信用合作社)的有效嘗試，但仍未推廣開來，因而尚無統(tǒng)一的農(nóng)村土地銀行建構(gòu)理論，亦無完善的農(nóng)村土地銀行法律制度。并且在某種程度上，相應(yīng)的嘗試確實在一定程度上促進了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，也加快了農(nóng)村土地傳統(tǒng)利用模式的解構(gòu)，為我國農(nóng)村社會的轉(zhuǎn)型和社會經(jīng)濟的全面深化提供了經(jīng)驗。這就說明，農(nóng)村土地銀行的建設(shè)是符合我國社會發(fā)展的需求的。只是，在缺少立法明確的情況下，“一切體制也像一切社會情況那樣，在一起存在著，混淆不清而且不斷變化著”[19]，即使農(nóng)村土地銀行的建構(gòu)依政策推進得以展開，也難以保證其社會實踐的長久性和穩(wěn)定性。

(一)存在形式之明確

因為我國的農(nóng)村土地銀行法律是在參考國外的基礎(chǔ)上，經(jīng)過本土法治需求的調(diào)整而得來的，所以我國的農(nóng)村土地銀行立法不可能徹底拋開其他國家既有的理論影響。事實上，“作為法律，不能通過單純消極地讓出或拋棄它所有的東西而實現(xiàn)，因為這樣一種消極行為只能表示它的權(quán)利的終止，并不表示另一方取得一種權(quán)利”[20]。故而，我國的農(nóng)村土地銀行立法，在制度設(shè)計上，應(yīng)該注意國外經(jīng)驗與中國實際的融合。

我國的農(nóng)村土地銀行應(yīng)該在立法上明確存在形式，即其存在形式既不能采取像德美等典型西方國家那樣的過度金融性偏向，也不宜采用像其他發(fā)展中國家[注]如菲律賓和印度。那樣的過度依賴于土地經(jīng)營本身的模式。西方國家的農(nóng)村土地銀行建構(gòu)，得益于市場經(jīng)濟的高度發(fā)達以及非農(nóng)資本的需求旺盛，并基于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的外向性特點，社會發(fā)展不會將困頓的農(nóng)業(yè)格局當(dāng)成是經(jīng)濟改革的負(fù)累，反而會將其視為經(jīng)濟發(fā)展的資源。在這種情況下，西方國家對農(nóng)村土地銀行的定位，自然是將其作為活躍農(nóng)業(yè)資本與非農(nóng)資本的途徑。通過其所具有的金融性帶動農(nóng)業(yè)市場的無規(guī)劃性，使農(nóng)村社會與社會整體能夠站在相同的發(fā)展立場上。如此，農(nóng)村土地改革只不過是社會經(jīng)濟改革的一個側(cè)面，其本身不具有完全獨立的意義。

然而，這種高度金融性的操作往往使農(nóng)村社會固有的發(fā)展資源大量外流，從而使農(nóng)業(yè)經(jīng)營產(chǎn)生對于資本流通的高度依賴性，而農(nóng)民的固有權(quán)益也就可能會被合法地剝奪了。當(dāng)然，像其他發(fā)展中國家那樣，完全以農(nóng)村土地本身為基礎(chǔ)進行土地銀行建構(gòu)同樣具有社會發(fā)展的局限性。在印度和菲律賓的土地銀行運作中，過分著眼于農(nóng)業(yè)經(jīng)營的格局穩(wěn)定，導(dǎo)致了以國家為中心的社會資本流入呈單向性，農(nóng)村社會的資本獨立于社會資本的整體運作之外，無法形成社會資本的多向貫通。事實上，由政府完全主導(dǎo)的農(nóng)村土地銀行更像是一種國家機構(gòu)，即使建立了股份制的運作模式，也會因為政府持股所具有的份額優(yōu)勢，使得農(nóng)村社會的發(fā)展資本主要依賴于土地權(quán)利的抵押，而不能靈活地將非農(nóng)業(yè)資本引入到農(nóng)村社會的發(fā)展中來。

如此，經(jīng)過以上的分析可以基本確定，我國農(nóng)村土地銀行的建構(gòu)應(yīng)當(dāng)在立法上被明確為政策性，中介性以及金融性兼存的農(nóng)業(yè)服務(wù)機構(gòu)，“是以向農(nóng)民‘還權(quán)賦能’為出發(fā)點而設(shè)立的，其將土地作為‘資本化’的手段，讓農(nóng)民對自己所承包的土地享有決策及配置的權(quán)利，以提高土地的資源配置效率”[21]。這樣，我國農(nóng)村土地銀行的法律存在形式就符合了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與社會整體改革不斷走向深化的要求。

(二)功能定位之明確

對于我國農(nóng)村土地銀行制度功能定位的明確，筆者以為主要在兩個方面：一是資本來源，二是功能發(fā)揮。

銀行作為近現(xiàn)代金融發(fā)展的產(chǎn)物，其主要的存在價值在于儲蓄和信貸。如前所述，西方國家農(nóng)村土地銀行的功能在于給予農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必要的資金支撐，也即發(fā)揮土地銀行的信貸價值。相較而言，我國土地銀行功能發(fā)揮的基礎(chǔ)是土地的集中。學(xué)界對于土地銀行的功能存在著“土地流轉(zhuǎn)中介論”[24-25]和“土地融資論”[26-28]兩大陣營。前者認(rèn)為“農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)分割，國家從法律上也對農(nóng)地抵押貸款不支持， 先天上不具備‘貸款’功能，土地銀行的核心是提供土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)。后者則認(rèn)為土地銀行的核心就是融資，農(nóng)民通過抵押土地貸款獲取資金，為農(nóng)村發(fā)展注入活力，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”[29]。但筆者認(rèn)為，我國農(nóng)村土地銀行功能的發(fā)揮應(yīng)當(dāng)是信貸與儲蓄相結(jié)合的。也有學(xué)者持類似觀點，認(rèn)為“打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，與市場經(jīng)濟接軌，這是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的大方向”[30]。截止到2016年底，我國農(nóng)村常住人口58 973萬人[注]數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國統(tǒng)計局《2016年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t20170428_1489334.html，2018年6月18日第一次訪問。，占全國人口四成以上。如此龐大的農(nóng)民基數(shù)都要求實現(xiàn)農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)是不可能的。這也就意味著，會有一部分人希望承包經(jīng)營更多的土地，一部分人需要生產(chǎn)資金支持，還有一部分人會把自己承包的土地流轉(zhuǎn)出去以換得收益，同時自己可以從事其他事業(yè)。對于最后者，把土地存儲至土地銀行獲得利息，銀行整合后進行放貸，實現(xiàn)儲蓄功能；對于前兩者，既可以在原有經(jīng)營權(quán)上設(shè)置抵押以獲得資金，也可以直接借貸土地，支付利息，均是信貸功能的發(fā)揮。尤其是在“三權(quán)分置”的今天，為這一功能的實現(xiàn)奠定了政策和法律基礎(chǔ)。

(三)治理模式之明確

農(nóng)村土地銀行作為一種金融性質(zhì)的中介服務(wù)機構(gòu)，雖然其建設(shè)必須依賴國家資本的支撐和政府規(guī)劃的引導(dǎo)，但這并不意味著農(nóng)村土地銀行的管理和操作只能由政府來完成。事實上，“任何東西我們?nèi)绻谝郧安辉柰獠扛泄倩騼?nèi)部感官感覺過，那我們便不能來思想它”[31]。對于農(nóng)村土地銀行的建設(shè)也是這樣，拋開國家直接干預(yù)的可能性，通過建立均衡的法人治理結(jié)構(gòu)可不可以成為我國農(nóng)村土地銀行的一種經(jīng)營模式呢？答案應(yīng)當(dāng)是肯定的。因為像其他國有企業(yè)一樣，政府干預(yù)退居政策規(guī)劃的地位，而公司的實際運行則由公司依據(jù)內(nèi)部規(guī)章制度展開。這樣既能夠保證國家對于經(jīng)濟發(fā)展的影響力，又能夠保證企業(yè)建制的合市場性，從而使農(nóng)村土地銀行制度成為國家調(diào)控與實踐需求的橋梁，在經(jīng)濟基礎(chǔ)的持續(xù)性與上層建筑的建構(gòu)性之間不斷往返，實現(xiàn)社會發(fā)展的整體期待。

應(yīng)當(dāng)明確，土地銀行的管理模式既不應(yīng)該由政府直接控制，也不應(yīng)該完全擱置政府間接規(guī)劃的影響，而是實現(xiàn)政府指導(dǎo)前提下的法人治理模式。當(dāng)然，這種治理模式并非我國獨創(chuàng)，而是在借鑒部分國外農(nóng)村土地銀行的建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的特殊國情得來的，其優(yōu)越性表現(xiàn)在兩個方面：其一，可以消除農(nóng)村社會對于國家管理既依賴又不適的顧慮，充分解放農(nóng)村社會的生產(chǎn)力。長時間以來，我國實行土地國家所有與集體所有的雙軌制模式，并且農(nóng)民只擁有家庭承包制基礎(chǔ)上的農(nóng)地經(jīng)營權(quán)。由于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營是在國家規(guī)劃或者集體指導(dǎo)的前提下展開的，農(nóng)民對于自身發(fā)展的定位高度依賴于國家的政策引導(dǎo)和資本投入。即使農(nóng)民基于社會轉(zhuǎn)型時期的利益需求有所選擇，卻也不愿意輕易地放棄土地所維持的固有利益。在此背景下，要想在農(nóng)村社會內(nèi)部打破農(nóng)地利用的單一和僵化局面，面臨著農(nóng)民生活習(xí)慣的延續(xù)和政策指導(dǎo)的狹窄等多重困難。不過，農(nóng)村土地銀行公司化的治理模式可以消除這種顧慮。農(nóng)民可以將自己在承包期限內(nèi)所得來的土地視為一種可投資的利益，從而更加珍惜其所擁有的土地權(quán)利；同時，又可以通過土地的短時抵押獲得更多發(fā)展的選擇條件，從而有足夠的資本去嘗試其他的經(jīng)營。其二，可以為非農(nóng)資本介入農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造條件，使其在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中具有直接的操作性。非農(nóng)資本通過國家的直接審視進入農(nóng)村社會是極其困難的，因為相比于經(jīng)濟發(fā)展而言，社會秩序的穩(wěn)定同樣是國家需要關(guān)注的一個極其重要的社會問題。而農(nóng)村土地銀行的公司化建構(gòu)預(yù)設(shè)了雙重的監(jiān)管機制。立足于國家規(guī)劃的準(zhǔn)入機制可以保證非農(nóng)資本在進入農(nóng)村社會后不會產(chǎn)生誤導(dǎo)性的影響，從而保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性；立足于公司選擇的分配機制可以保證非農(nóng)資本在農(nóng)村社會中不被融合和同化，從而保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的擴張性。如此，通過農(nóng)村土地銀行法人治理的結(jié)構(gòu)，在不影響農(nóng)村社會基本秩序穩(wěn)定的前提下，能夠充分調(diào)動農(nóng)村社會的內(nèi)部力量，并產(chǎn)生農(nóng)村發(fā)展的國家引導(dǎo)與其自身突破的雙向動力。

三、余論：風(fēng)險與機遇并存

關(guān)于農(nóng)村土地銀行建構(gòu)的思考，只是從理論角度出發(fā)去預(yù)想其在我國的本土化過程中可能出現(xiàn)哪些問題，并在體制上進行提前調(diào)控。但是，“某些形體上的偶性形成形體性的各種變種，與此相同，存在的某些偶性形成實體的各種變相”[32]。這就意味著，即使再嚴(yán)密的理論設(shè)計，也難以保證其在社會實踐過程中不會逢上不可預(yù)測的變相，而一旦這些變相形成沖擊性的力量，就會使原有的理論建構(gòu)扭曲甚至崩潰。因而，在構(gòu)建我國農(nóng)村土地銀行職能運作法律機制的同時，更要前瞻性地建構(gòu)風(fēng)險防范法律機制。具體而言，表現(xiàn)在兩個方面：

一是防范農(nóng)村土地銀行的立法風(fēng)險。作為移植于國外的制度，其在適應(yīng)我國的法制“土壤”時，難免會與固有的制度、法律、習(xí)慣發(fā)生沖突，進而引發(fā)相應(yīng)的社會不適。在農(nóng)村土地銀行制度被立法明確以后，其在社會實踐過程可能會與國家的經(jīng)濟規(guī)劃以及建設(shè)規(guī)劃相互掣肘，同時可能會無法協(xié)調(diào)且完整地回應(yīng)農(nóng)村社會發(fā)展的某些需求。一方面應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分別進行規(guī)定。農(nóng)村土地的所有權(quán)制度保持不變，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)可以由農(nóng)民個人根據(jù)自身的發(fā)展需要進行處置。如此，就將社會實踐中已經(jīng)逐漸式微的家庭承包制度撇開，而且農(nóng)村土地銀行對于農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的調(diào)控，也不會影響到農(nóng)村土地所有制制度的穩(wěn)定。另一方面在法律體系內(nèi)部，包括憲法在內(nèi)的上位法律應(yīng)該對有關(guān)農(nóng)村土地銀行的法律規(guī)范做出限制，保證其職能運作不會偏離國家規(guī)劃的整體目的，而且不能對現(xiàn)行的國家體制造成沖擊。同時，應(yīng)配合其他法律制度體系展開，包括物權(quán)、土地承包繼承等在內(nèi)的相關(guān)農(nóng)村土地利用的法律制度可以出于社會經(jīng)濟發(fā)展的需要而有所調(diào)整，但配合農(nóng)村土地銀行的職能運作不是其調(diào)整利益的全部，不能因為建設(shè)農(nóng)村土地銀行的現(xiàn)實需求而不顧本初的社會定位。此外，應(yīng)當(dāng)注意社會習(xí)慣對于農(nóng)村土地銀行立法的影響。

二是規(guī)避農(nóng)村土地銀行的衍生風(fēng)險。雖然農(nóng)村土地銀行在職能運作上直接對應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與社會整體發(fā)展，但經(jīng)濟發(fā)展本身牽連著極其復(fù)雜的社會問題。尤其是在社會變革的情況下，一個極小的制度忽略就會引起連鎖性的社會反應(yīng)。譬如，在制度內(nèi)部，可能存在土地銀行不良資產(chǎn)，非農(nóng)資本滲入農(nóng)村社會。在制度外部，比較典型的就是發(fā)生于農(nóng)村社會的犯罪風(fēng)險。不僅農(nóng)民自身可能出于利益的選擇而在農(nóng)村社會內(nèi)外形成聯(lián)結(jié)，并借用農(nóng)村土地銀行的運作，實行破壞農(nóng)村土地利用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的犯罪行為。而且隨著農(nóng)村社會的轉(zhuǎn)型，部分有權(quán)者成為土地制度變革的“特權(quán)階層”，他們可以在不經(jīng)過集體討論的情況下，直接依個人的利益需要而做出土地流轉(zhuǎn)的決定。以職權(quán)類犯罪為例，涉及全國人大常委會頒布的《關(guān)于刑法第九十三條第二款的解釋》中的條款同樣適用《刑法》中關(guān)于貪污、受賄、挪用公款等關(guān)于職務(wù)犯罪的規(guī)定，同時《監(jiān)察法》也將“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”納入管轄。如果沒有后續(xù)的保障機制處理農(nóng)村土地銀行在運作過程中產(chǎn)生的風(fēng)險，勢必會削弱農(nóng)村土地銀行的實踐效果。

一項新制度的建構(gòu)歷來都不是一帆風(fēng)順、一蹴而就的。無論是在實踐中還是在理論上，如何鞏固和完善農(nóng)村制度、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、深化農(nóng)村改革一直是個懸而未決的難題。農(nóng)村土地銀行的建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，仍需諸方學(xué)者盡智謀策。