王 芳

(1.華東政法大學(xué) 研究生教育院， 上海 200042； 2.山東師范大學(xué) 法學(xué)院， 山東 濟(jì)南 250014)

一、研究的緣起

政府對(duì)公眾負(fù)有生存照顧和安全保障的職責(zé)。在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下，個(gè)體以己之力不足以解決風(fēng)險(xiǎn)，政府必須勇?lián)湄?zé)。傳統(tǒng)的命令控制型規(guī)制手段因頻繁失靈和低效率而被學(xué)界所批判[1]，而消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示，作為一種新興的政府規(guī)制工具，具有成本低、影響廣、效果突出等優(yōu)勢(shì)，已被世界上大多數(shù)國(guó)家所廣泛適用。雖然消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示在各國(guó)的稱(chēng)謂不盡相同，如日本稱(chēng)之為“公布違反事實(shí)”、美國(guó)稱(chēng)之為“不利機(jī)關(guān)宣傳”等，但其涵義基本相似，都是指政府發(fā)布的提示居民注意特定事物的聲明[2]。在我國(guó)，消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示同樣也得到了政府部門(mén)的青睞，在實(shí)踐中具有多種表現(xiàn)形式，如消費(fèi)提示、“曝光”等。在諸如“三鹿毒奶粉”“曲美下架”“家樂(lè)福售假”[3]等事件中，消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示都展現(xiàn)了其獨(dú)特的魅力，在提醒公眾警示風(fēng)險(xiǎn)、減少損害方面起到了積極作用，受到公眾的歡迎和信賴(lài)。

目前，對(duì)于消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的法律性質(zhì)，理論界的觀點(diǎn)并不統(tǒng)一，很多學(xué)者將其劃歸為行政事實(shí)行為[4]；但也有學(xué)者認(rèn)為是一種具體行政行為[5]，并非行政處分[6]；有學(xué)者稱(chēng)其為“柔性執(zhí)法”的“非強(qiáng)制行政行為”[7]；還有學(xué)者認(rèn)為它具有復(fù)合屬性，可能會(huì)有多種表現(xiàn)形式[8-9]。實(shí)踐中，也往往不把它看作嚴(yán)格意義上的權(quán)力行政，一般地，只要消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示行為不與現(xiàn)行立法相抵觸，就認(rèn)為是合法的。

毫無(wú)疑問(wèn)，政府機(jī)關(guān)有義務(wù)及時(shí)讓公眾知悉風(fēng)險(xiǎn)，以避免和減少損害。我們需要冷靜思考的是，政府發(fā)布消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示是不是多多益善？是否所有領(lǐng)域都可以適用消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示？換句話(huà)說(shuō)，消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的適用是否沒(méi)有禁區(qū)？如果消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示存在法律限度，那么究竟應(yīng)當(dāng)在何時(shí)、以何種方式、在多大范圍內(nèi)可以發(fā)布何種消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示？對(duì)這些問(wèn)題的探求與回應(yīng)，是本文探討的重點(diǎn)。

部分學(xué)者已經(jīng)意識(shí)到需要對(duì)消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗疲⒃谖恼轮幸灿猩婕?。一些學(xué)者指出，政府應(yīng)適時(shí)、適地地選擇合適的規(guī)制工具[10]，消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示應(yīng)遵循一定的原則[11]，從其適用的條件來(lái)實(shí)現(xiàn)法律控制[12]，要堅(jiān)持比例原則[13]；消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示要受到一定的限制，因特定緣由要縮減裁量范圍[14]。對(duì)于消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的法律限度問(wèn)題，相關(guān)研究大多比較分散、籠統(tǒng)，缺乏針對(duì)此問(wèn)題的系統(tǒng)性專(zhuān)門(mén)研究，研究?jī)?nèi)容有待進(jìn)一步深入和細(xì)化。

二、消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示適用的局限性

作為一種新興的政府規(guī)制工具，消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的適用有很大的局限性。

(一)風(fēng)險(xiǎn)容易被放大

規(guī)制一種風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)引發(fā)其他風(fēng)險(xiǎn)。消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示雖然不會(huì)直接設(shè)定利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)，但是會(huì)對(duì)相關(guān)利害關(guān)系人的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)際影響，其影響力甚至比行政處罰、行政強(qiáng)制等強(qiáng)制性手段還要大，往往給特定利害關(guān)系人造成重創(chuàng)。行政處罰、行政強(qiáng)制等強(qiáng)制性手段往往是對(duì)相對(duì)人權(quán)利的一次性限制，很多情況下公眾對(duì)此并不知曉，基本不會(huì)影響后期的生產(chǎn)銷(xiāo)售。而消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示是一種核武器般的“毀滅性權(quán)力”[15]，尤其是其引發(fā)的“錨定效應(yīng)”，易導(dǎo)致公眾的認(rèn)知惰性，產(chǎn)生“先入為主”的效應(yīng)，使該特定利害關(guān)系人的信用和名譽(yù)受損，遭受巨大損失。實(shí)驗(yàn)表明，人們對(duì)危險(xiǎn)的反應(yīng)通常是建立在危險(xiǎn)后果的惡劣程度和形象程度之上的，而不是基于對(duì)后果發(fā)生概率的估計(jì)[16]56。2006年11月，上海市藥監(jiān)局發(fā)布了關(guān)于山東3家企業(yè)的多寶魚(yú)藥物殘留超標(biāo)的消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示，導(dǎo)致很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，多寶魚(yú)無(wú)人問(wèn)津；再如湖北“豫花毒面粉事件”、海南“農(nóng)夫山泉砷超標(biāo)事件”中，商家都遭受了重創(chuàng)。

消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示發(fā)布后，風(fēng)險(xiǎn)容易被放大，而風(fēng)險(xiǎn)放大的程度直接關(guān)系到“風(fēng)險(xiǎn)漣漪”和地域污名化的范圍[17]151，因而消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示也會(huì)連累無(wú)辜。例如，南京冠生園使用陳來(lái)制作月餅的事情被披露后，消費(fèi)者不愿購(gòu)買(mǎi)任何地方生產(chǎn)的冠生園牌月餅[18]；2006年國(guó)家工商總局宣布雅士利中老年奶粉屬于問(wèn)題奶粉后，連雅士利嬰幼兒奶粉的銷(xiāo)售量也大大減少[19]；浙江省某食品廠在“鄉(xiāng)巴佬”食品中違禁添加化工原料被曝光后，徐州一家“香巴佬”熟食店因?yàn)楹汀班l(xiāng)巴佬”諧音，銷(xiāo)售量直線下滑[20]。尤其是那些表述模糊的消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示往往會(huì)讓人產(chǎn)生誤解，消費(fèi)者沒(méi)有或者也不愿花費(fèi)很多精力、時(shí)間進(jìn)一步探究事件的危害程度。人們往往“寧可信其有，不可信其無(wú)”，只要一聽(tīng)到“不合格”，就一概“拒絕”，即使產(chǎn)品本身質(zhì)量沒(méi)有問(wèn)題。這是因?yàn)椋姇?huì)對(duì)曝光的風(fēng)險(xiǎn)有過(guò)度的反應(yīng)。當(dāng)情緒強(qiáng)烈時(shí)，人們更關(guān)注負(fù)面反應(yīng)，而不是可能性[21]65。再如，英國(guó)藥物安全委員會(huì)發(fā)出警告，第三代口服避孕藥會(huì)使女性患血栓的風(fēng)險(xiǎn)增加100%。很多女性因此停服避孕藥，意外懷孕和墮胎率驟增。但實(shí)際上，這里的“100%”只是相對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，絕對(duì)風(fēng)險(xiǎn)僅增加了七千分之一[22]36。風(fēng)險(xiǎn)被夸大，不但傷害了英國(guó)女性，而且還重創(chuàng)了醫(yī)療保健體系[22]11。

更何況，在緊急情況下，行政機(jī)關(guān)可能在完全查實(shí)危害或危險(xiǎn)之前就得發(fā)布警告，即使事后證明警告有誤，但特定利害關(guān)系人的損失也很難挽回。

(二)風(fēng)險(xiǎn)的不確定性

現(xiàn)代社會(huì)已進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)(risk society)[23]。風(fēng)險(xiǎn)是“特定不利后果的蓋然性”。作為一種重要的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段，消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的主要目的是警示風(fēng)險(xiǎn)[24]。是否存在風(fēng)險(xiǎn)、究竟有多大的風(fēng)險(xiǎn)、人類(lèi)應(yīng)該和能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)控制在什么程度，都面臨很大的主觀性。此外，在評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的蓋然性、評(píng)估方法、選擇樣本和因果關(guān)系等方面，都存在著不確定性[25]，如二惡英事件、大腸桿菌事件等。由于行政機(jī)關(guān)、專(zhuān)家和公眾在立場(chǎng)、知識(shí)以及經(jīng)驗(yàn)等方面的諸多差異，他們對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知也有很大差別，人類(lèi)不能完全消弭風(fēng)險(xiǎn)的不確定性?；谛畔⒌牟怀浞?、既有科技水平的限制等因素，人類(lèi)很難準(zhǔn)確地判斷出風(fēng)險(xiǎn)的程度、危害后果以及發(fā)生新風(fēng)險(xiǎn)的幾率，而為了避免風(fēng)險(xiǎn)可能造成的損害，行政機(jī)關(guān)往往“決策于未知之中”。如美國(guó)FDA稱(chēng)，對(duì)醫(yī)療器械問(wèn)題將加大通報(bào)力度，并會(huì)在特定情況下，在安全風(fēng)險(xiǎn)確定之前預(yù)先提出風(fēng)險(xiǎn)警告[26]。

在未確定安全風(fēng)險(xiǎn)的情況下作出消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示，很難保證警告內(nèi)容的絕對(duì)正確。例如，2011年11月長(zhǎng)春市食品安全委員會(huì)發(fā)布警示，近期請(qǐng)勿飲用可口可樂(lè)美之源果粒奶優(yōu)，因有市民飲用它中毒。但事后調(diào)查得知，此中毒系投毒，而非食品質(zhì)量問(wèn)題。

(三)消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示易導(dǎo)致權(quán)力濫用

權(quán)力以社會(huì)的公眾福利為限[27]。消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示畢竟也屬于一種行政權(quán)力，也具有膨脹的天性。況且，消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示權(quán)力的裁量余地較大，行政機(jī)關(guān)容易以“不確定性”作為掩護(hù)，將自己的決定“藏匿于科學(xué)之后”[28]，片面夸大科學(xué)的重要性，濫用消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示。另外，專(zhuān)家的意見(jiàn)也容易被綁架用于政治、經(jīng)濟(jì)目的。即使事后被證明是錯(cuò)誤警告，消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示發(fā)布者還可以以“不確定”等理由將責(zé)任推卸給“科學(xué)”或?qū)＜?，這使消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示權(quán)力更容易被濫用。我國(guó)現(xiàn)行的消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示立法滯后，有關(guān)發(fā)布條件的規(guī)定缺失，實(shí)踐中存在適用條件混亂、惡意發(fā)布、發(fā)布錯(cuò)誤、隨意發(fā)布等違法或不當(dāng)行為，侵害了公眾利益或相關(guān)主體的合法權(quán)益。例如，在農(nóng)夫山泉砒霜門(mén)事件中[29]，海南省工商局雖然最終承認(rèn)自己工作程序不當(dāng)，“砷超標(biāo)”確為誤檢，但是農(nóng)夫山泉產(chǎn)品銷(xiāo)售額大降，經(jīng)濟(jì)損失巨大[30]。再如，遼寧的“飛龍制藥公司偉哥假藥”事件使得飛龍制藥公司瀕臨破產(chǎn)。

(四)過(guò)多地適用消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示降低風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的效果

消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示并不是萬(wàn)能的，它不可能解決所有問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)狀況、心理、經(jīng)驗(yàn)等多種因素都會(huì)影響人們對(duì)信息的接受程度，影響消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的實(shí)效性。即使發(fā)布了消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示，有些公眾仍然可能會(huì)將消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示置之不理，無(wú)法實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的目的。過(guò)多地適用消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示，也會(huì)導(dǎo)致政府消極懶政。適用消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示，對(duì)于政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，所需成本極低，往往被政府部門(mén)所偏愛(ài)，使其不考慮消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的負(fù)面效應(yīng)，而隨意輕率使用，忽略了其他規(guī)制手段的適用。如果經(jīng)常發(fā)出錯(cuò)誤警告，還會(huì)降低政府的公信力。

消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示并非多多益善。輕率地發(fā)出警告，可能會(huì)導(dǎo)致“過(guò)度規(guī)制”，產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。廣為人知的事件很可能使人們對(duì)很微小的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)于恐懼[16]42?？謶直旧砭褪且环N成本，可能會(huì)導(dǎo)致其他成本，形成漣漪效應(yīng)[31]。公眾對(duì)消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的反應(yīng)很多時(shí)候并不理性，如果輕率地發(fā)布消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示，容易導(dǎo)致公眾的盲目恐慌，導(dǎo)致資源浪費(fèi)。

在信息爆炸的當(dāng)下，微信、QQ、網(wǎng)絡(luò)上的信息導(dǎo)致信息泛濫，過(guò)多的信息一定程度上會(huì)干擾公眾對(duì)警示信息的獲悉。如果無(wú)關(guān)痛癢的消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示發(fā)布得過(guò)多、過(guò)濫，公眾也沒(méi)有足夠的時(shí)間和精力去關(guān)注它們。研究表明，當(dāng)信息超負(fù)荷時(shí)，消費(fèi)者會(huì)在仿佛沒(méi)有信息的情況下做出選擇[32]。這樣，消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示就無(wú)法發(fā)揮其作用。

綜上所述，科學(xué)本身的局限性、專(zhuān)家對(duì)知識(shí)的濫用、大眾媒體對(duì)新奇的偏好、發(fā)布者的疏忽或權(quán)力濫用，都可能會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的規(guī)制失敗。消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示應(yīng)當(dāng)而且必須要有限度。然而，消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示具有不同于一般行政行為的特點(diǎn)，因此不能照搬一般行政行為的規(guī)制原理。要明確消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的邊界、消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的適用范圍及適用強(qiáng)度，審慎地作出消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示，盡可能避免產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。

三、消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示適用范圍的限度

消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示適用范圍的限度，即消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示適用的禁區(qū)，明確的是消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示可以適用的范圍與界限。選擇采用消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示而非其他規(guī)制手段，需要進(jìn)行審慎判斷。德國(guó)、美國(guó)、日本等很多國(guó)家的立法都對(duì)消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的行使設(shè)定了嚴(yán)格的限制性條件。在我國(guó)，消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示并沒(méi)有統(tǒng)一的立法，一般散見(jiàn)于單行的幾部法律中。我國(guó)現(xiàn)有立法中有關(guān)消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示適用的限度規(guī)定也非常少，比較典型的是，《政府信息公開(kāi)條例》對(duì)政府信息公開(kāi)作了一般性的規(guī)定，而消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示作為一種政府信息公開(kāi)方式，自然要受到《政府信息公開(kāi)條例》的約束。除了“禁止適用”消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的領(lǐng)域，其他情形下是否能發(fā)布消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示，則需要具體考量相關(guān)因素。

(一)禁止適用消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的情形

為消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示設(shè)置合理的禁區(qū)是必要的。如美國(guó)《消費(fèi)品安全法案》規(guī)定，不得披露法律規(guī)定不得向公眾披露的信息。關(guān)于消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示禁區(qū)的范圍可以參照我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》第8條和第14條的規(guī)定。我們可以推知，國(guó)家秘密是絕對(duì)不能公開(kāi)的信息，故消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示絕對(duì)不能披露；商業(yè)秘密和個(gè)人隱私是相對(duì)不能公開(kāi)的信息，如果不公開(kāi)可能對(duì)公共利益產(chǎn)生重大影響的，就可以公開(kāi)。而《政府信息公開(kāi)條例》中的“社會(huì)穩(wěn)定”條款，不能成為消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的絕對(duì)禁區(qū)。對(duì)公眾有重大危害的信息，即使公布后可能會(huì)引起人心不穩(wěn)，也應(yīng)該及時(shí)發(fā)布消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示?！墩畔⒐_(kāi)條例》的相關(guān)規(guī)定比較抽象，待條件成熟時(shí)，應(yīng)及時(shí)以具體立法的形式將消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的禁區(qū)作出明確規(guī)定。

(二)適用消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示應(yīng)考量的因素

在法律沒(méi)有規(guī)定的情況下，能否發(fā)布消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示需要謹(jǐn)慎判斷，這涉及到政府規(guī)制策略的選擇。消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示涉及公眾利益與利害關(guān)系方之間的利益衡量。一方面，既不能“過(guò)度”規(guī)制，侵害利害關(guān)系方合法權(quán)益；另一方面，又不能過(guò)度束縛行政機(jī)關(guān),影響其保護(hù)公眾安全的能力。毛雷爾認(rèn)為，發(fā)布消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示之前，行政機(jī)關(guān)必須要認(rèn)真審查產(chǎn)品對(duì)消費(fèi)者的危險(xiǎn)以及警告對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)者或者銷(xiāo)售者的影響程度，并且對(duì)生產(chǎn)上的損害要盡可能小[33]。

以是否有特定利害關(guān)系人為標(biāo)準(zhǔn)，消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示可以分為渉他性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示與非渉他性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示。渉他性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示有明確的特定利害關(guān)系人。如國(guó)家藥監(jiān)局發(fā)布的《關(guān)于查處假藥“偉哥”的緊急通知》、國(guó)家工商總局宣布雅士利中老年奶粉為問(wèn)題奶粉等，均屬于渉他性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示；而某省質(zhì)監(jiān)局發(fā)布的童裝產(chǎn)品繩帶安全風(fēng)險(xiǎn)警示、避免挑選顏色特別白的作業(yè)本等風(fēng)險(xiǎn)警示，則屬于非渉他性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示。一般來(lái)說(shuō)，由于非渉他性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示并不涉及特定的利害關(guān)系人，因此對(duì)其的適用應(yīng)當(dāng)寬松，而對(duì)于渉他性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的適用應(yīng)當(dāng)相對(duì)嚴(yán)格一些。

在自由裁量范圍內(nèi)，政府可以適當(dāng)考慮難以量化或不可能量化的價(jià)值，包括平等、公平和分配影響等?！袄硇浴迸c否必須結(jié)合一定的情境進(jìn)行判斷[34]，是否決定發(fā)布消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示，可以主要考量如下幾個(gè)因素：與公眾利益是否密切相關(guān)、目的是否正當(dāng)、對(duì)公眾的危害(危急)程度、是否有更好的可替代性措施以及對(duì)特定利害關(guān)系人權(quán)益的影響程度。

1.與公眾利益是否密切相關(guān)

美國(guó)《消費(fèi)品安全法案》規(guī)定，發(fā)布的信息主要針對(duì)可能導(dǎo)致公眾人身危險(xiǎn)的產(chǎn)品。參照我國(guó)《政府信息公開(kāi)條例》第9條和第10條的規(guī)定，我們可以推知，消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示一般適用于環(huán)境保護(hù)、公共健康、公共安全、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量等與公眾生產(chǎn)、生活、工作等密切相關(guān)的領(lǐng)域。而那些與不特定的公眾利益不密切相關(guān)的領(lǐng)域，沒(méi)必要采取消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的方式。為了保持公共利益和特定利害關(guān)系人合法權(quán)益的平衡，即使確實(shí)與公眾利益密切相關(guān)的事項(xiàng)，也并不是一概都要發(fā)布消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示，還要考量其他因素，避免特定利害關(guān)系人的權(quán)益受到不必要的損害。

2.目的正當(dāng)

發(fā)布消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的目的必須正當(dāng)，即消除對(duì)公眾的危害或危險(xiǎn)。選擇何種規(guī)制手段，應(yīng)當(dāng)考慮是否有助于規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而不能將消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示當(dāng)作濫用職權(quán)、打擊報(bào)復(fù)的工具。實(shí)踐中發(fā)生的一些食品安全警示事件，不排除某些商家勾結(jié)行政機(jī)關(guān)工作人員借“消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示”之手打擊競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的嫌疑。

3.對(duì)公眾的危害(危急)程度

并不是所有的危險(xiǎn)或危害行為都應(yīng)當(dāng)發(fā)布消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示。出現(xiàn)了對(duì)不特定多數(shù)人已經(jīng)發(fā)生或極有可能產(chǎn)生較高程度安全風(fēng)險(xiǎn)的危害或違法行為，這是適用渉他性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的前提。如我國(guó)《食品安全法》第17條規(guī)定，發(fā)布食品安全風(fēng)險(xiǎn)警示針對(duì)的是可能具有較高程度安全風(fēng)險(xiǎn)的食品。例如，日本的消費(fèi)危害情報(bào)，主要收集商品或服務(wù)已經(jīng)導(dǎo)致或者可能導(dǎo)致人身?yè)p害的情報(bào)。

政府應(yīng)選擇與違法者違法的程度、后果相當(dāng)?shù)囊?guī)制措施，而不能超過(guò)必要的限度。德國(guó)1997年的《產(chǎn)品安全法》第8條規(guī)定：發(fā)布消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的條件是存在拖延的危險(xiǎn)[33]。應(yīng)當(dāng)對(duì)危險(xiǎn)狀態(tài)進(jìn)行分析判斷,評(píng)估損害程度的大小。在危害較大、緊急情況下，一般的行政手段難以消除危害時(shí)，可以發(fā)布消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示。對(duì)于那些標(biāo)識(shí)不合法律規(guī)定、微量超標(biāo)等危害(危急)程度小的，或者危害者已經(jīng)采取了有效措施，不宜發(fā)布渉他性消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示。

4.是否有更好的可替代性措施

政府的規(guī)制手段不但要合法，而且要努力做到最佳。必須明確的是，消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示既非唯一，也非萬(wàn)能的最佳規(guī)制手段。在選擇消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示時(shí)，要理性分析和審慎判斷消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示是否是預(yù)防、消除該風(fēng)險(xiǎn)的適當(dāng)手段。如果存在多種行為方式可以預(yù)防該種風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)考量消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示是否是最優(yōu)的手段？是否有更好的可替代性措施？避免對(duì)某種規(guī)制工具的特別偏好[35]，探尋最適合的規(guī)制工具，以較少的成本獲得最優(yōu)的規(guī)制效果。

對(duì)于那些對(duì)公眾危害小的，或者商家已經(jīng)采取有效的補(bǔ)救措施的風(fēng)險(xiǎn)事件，可采取對(duì)特定利害關(guān)系人損害較小的措施(如勒令停止違法行為并改正、行政處罰等)，而不應(yīng)發(fā)布消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示。

5.對(duì)特定利害關(guān)系人權(quán)益的影響程度。

法律保障的是多樣化的利益[36]，規(guī)制機(jī)關(guān)在作出行為時(shí)，不能僅考慮保障公眾知情權(quán)、身體健康權(quán)和生命權(quán)，而且還要考慮利害關(guān)系各方可能受到的信譽(yù)、商業(yè)秘密和經(jīng)濟(jì)利益等損害。要對(duì)采取消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示可能避免的危害與可能造成的損失進(jìn)行利益權(quán)衡。如果消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示會(huì)嚴(yán)重影響利害關(guān)系人的利益，就應(yīng)當(dāng)在確有必要時(shí)才發(fā)布，避免濫用而過(guò)度侵害利害關(guān)系方的利益。

綜上所述，行政機(jī)關(guān)是否發(fā)布消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示需要考慮如下內(nèi)容：首先，考量不同的類(lèi)型，進(jìn)一步考慮相關(guān)的因素，國(guó)家秘密屬于絕對(duì)不可公開(kāi)信息，是消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示絕對(duì)不能泄露的。在未來(lái)相關(guān)立法中，可以明確消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示適用的禁止性規(guī)定。此外，在那些可以適用消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的領(lǐng)域，在發(fā)布消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示前應(yīng)該考量是否有發(fā)布的必要。在存在利益沖突的情況下，應(yīng)進(jìn)行利益衡量，考量相關(guān)因素，堅(jiān)持綜合利益的最大化保護(hù)和最小權(quán)利侵害，必要時(shí)可以在自由裁量的范圍之內(nèi),進(jìn)行必要的成本收益分析。

四、消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示適用強(qiáng)度的限度

如果說(shuō)消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示適用范圍的限度明確的是適用消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的范圍問(wèn)題，那么消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示適用強(qiáng)度的限度則強(qiáng)調(diào)的是消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示適用程度的約束，探索的是如何進(jìn)一步具體適用消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示問(wèn)題。

消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示適用強(qiáng)度的限度，可以通過(guò)對(duì)消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示行為的發(fā)布時(shí)間、發(fā)布內(nèi)容、發(fā)布方式和空間范圍等要素進(jìn)行限制，必須堅(jiān)持比例原則，對(duì)諸要素的限制要與行為人違法或危險(xiǎn)性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度相當(dāng)。

(一)發(fā)布時(shí)間

發(fā)布消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示要選擇恰當(dāng)?shù)臅r(shí)間。發(fā)布消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示并不是越早越好。如果過(guò)早發(fā)布不確定性的風(fēng)險(xiǎn)信息，可能給公眾造成恐慌；如果不及時(shí)公布重大的風(fēng)險(xiǎn)信息，可能會(huì)引發(fā)信任危機(jī)[37]。那么，風(fēng)險(xiǎn)信息應(yīng)該核實(shí)到何種程度才可以發(fā)布消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示？這要考慮危害程度、緊急性等要素。在情況非常緊急或者危害相當(dāng)重大時(shí)，即使還沒(méi)有充分的證據(jù)證明對(duì)公眾有危險(xiǎn)，也要發(fā)布消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示，但可同時(shí)對(duì)此不確定性作出說(shuō)明。若存在大量的謠言，政府應(yīng)當(dāng)迅速澄清事實(shí)，以消除不良影響。

(二)發(fā)布內(nèi)容

實(shí)證研究表明，如果僅知風(fēng)險(xiǎn)存在，卻不知風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)及嚴(yán)重程度，容易導(dǎo)致公眾過(guò)分的恐懼。消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示發(fā)布的內(nèi)容，不但要說(shuō)明與事件有關(guān)的危害物、危害的確定性程度，而且還應(yīng)盡量明確警告事項(xiàng)的危險(xiǎn)(危害)性質(zhì)和程度以及消費(fèi)者應(yīng)采取的措施等。當(dāng)然，發(fā)布內(nèi)容的表述還要根據(jù)危害程度、緊急程度而有所差異，發(fā)布內(nèi)容應(yīng)盡量明晰、簡(jiǎn)要、重點(diǎn)突出、通俗，避免晦澀。

(三)發(fā)布方式

合理選擇發(fā)布方式，確定適當(dāng)?shù)膫鞑スぞ?，避免風(fēng)險(xiǎn)信息被扭曲和誤導(dǎo)，這很大程度上影響消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示發(fā)布的效果。除了建立常規(guī)的官方信息溝通渠道(政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)、發(fā)送短信等)，還可以通過(guò)電視、廣播、報(bào)刊等傳播媒體向社會(huì)發(fā)布風(fēng)險(xiǎn)信息，提升風(fēng)險(xiǎn)警示的效果。

必須注意的是，媒體既可以提供或強(qiáng)化信息，也會(huì)過(guò)濾或遮蔽信息[38]。大眾傳媒傾向于報(bào)道那些罕見(jiàn)或戲劇性的風(fēng)險(xiǎn)——而對(duì)常見(jiàn)但并不嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)輕描淡寫(xiě)[17]150。2003年，美國(guó)關(guān)于傳染性非典型肺炎和生物恐怖主義的新聞，有超過(guò)10 000條報(bào)道，此兩者導(dǎo)致的死亡人數(shù)還不足12人。吸煙和缺乏運(yùn)動(dòng)導(dǎo)致近一百萬(wàn)美國(guó)人死亡，而媒體對(duì)它的報(bào)道卻非常少[22]300。部分媒體經(jīng)常會(huì)誤導(dǎo)公眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知。例如，河南的“豫花面粉有毒”事件[39]，事后證明，是武漢一家媒體搞錯(cuò)了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)所致。甚至有時(shí)媒體還會(huì)接受利益集團(tuán)的好處，故意扭曲、夸大事實(shí)。

(四)發(fā)布的空間范圍

消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示發(fā)布的空間范圍并不是越廣越好，否則信息過(guò)剩，容易徒增無(wú)關(guān)地區(qū)的信息泛濫以及公眾的困擾，甚至傷及無(wú)辜。發(fā)布消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的范圍，一般應(yīng)與危害發(fā)生或者可能會(huì)發(fā)生的區(qū)域相吻合，以消除危害為必要。如果危害發(fā)生的范圍不明的，可以不受此限。

五、結(jié)語(yǔ)

政府應(yīng)該如何有效地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，如何選擇較好的規(guī)制方式？行政法學(xué)界需要在面向真實(shí)世界的大量觀察和思考的基礎(chǔ)上，提出有現(xiàn)實(shí)解釋力的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制理論建構(gòu)，回應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的需要。

本文寫(xiě)作的目的絕不是排斥消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示，亦不是不讓公眾了解關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)的真實(shí)信息，而是要擺正消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示的位置。政府的任何一種行為都應(yīng)該是有限度的，包括非權(quán)力性行為。消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示是傳統(tǒng)的強(qiáng)制手段的有力補(bǔ)充，但并不能完全取代傳統(tǒng)的強(qiáng)制手段。本文試圖說(shuō)明，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，我們應(yīng)該怎樣考慮是否適用消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示，以及究竟應(yīng)該考量哪些因素。政府不僅有維護(hù)社會(huì)安定的職責(zé)，而且也有尊重保護(hù)公民個(gè)體權(quán)利的義務(wù)。在個(gè)體權(quán)利意識(shí)不斷高漲以及公眾對(duì)安全的訴求不斷提高的當(dāng)下，政府應(yīng)努力在兩者之間保持平衡，協(xié)調(diào)相互沖突的利益。為了防止危險(xiǎn)，更好地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，對(duì)公民的個(gè)人自由進(jìn)行必要的和適當(dāng)?shù)南拗茣r(shí)，要增加決策的理性，注重對(duì)其他方式的考量，選取更為有效和更低成本的規(guī)制手段。發(fā)布消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示，應(yīng)該保持必要的審慎克制[40]。在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞皆谶m當(dāng)范圍內(nèi)進(jìn)行消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示，兼顧合法性與最佳性，實(shí)現(xiàn)最佳規(guī)制效果。此外，消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示發(fā)布的主體正確、恪守權(quán)限、程序合法都是保障消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)警示合法的必不可少的要求。

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