龔春霞

根據(jù)鄉(xiāng)村振興的發(fā)展要求，在推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展，打造人與自然和諧共生發(fā)展新格局的過(guò)程中，需要實(shí)施重要生態(tài)保護(hù)和修復(fù)工程，健全耕地草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息制度。這就要求耕地使用權(quán)和水資源使用權(quán)在特殊時(shí)期受到合法的限制和約束，同時(shí)還涉及如何有效處理水權(quán)與地權(quán)之間的關(guān)系問題。水資源稀缺的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)對(duì)水權(quán)的建構(gòu)與管理提出了新的要求。已有關(guān)于水權(quán)的研究主要集中在水權(quán)體系內(nèi)部的建構(gòu)上，主張依靠水法、水污染防治法等相關(guān)法律，對(duì)水資源的汲取、排放、治污等進(jìn)行監(jiān)督和管理。研究者同時(shí)關(guān)注水權(quán)交易、污水治理、節(jié)水措施等問題。土地與水資源之間的關(guān)聯(lián)性研究，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)地理以及水文學(xué)領(lǐng)域，偏重工程意義以及水土流失對(duì)環(huán)境危害的視角。

從20世紀(jì)80年代開始，美國(guó)學(xué)界開始反思土地規(guī)劃與水資源利用之間的割裂關(guān)系。特別是伴隨著人口增加以及全球氣候變暖的趨勢(shì)，研究者意識(shí)到土地發(fā)展規(guī)劃必須充分考量水資源的供應(yīng)狀況。項(xiàng)目的發(fā)展需要提供水資源的檢測(cè)報(bào)告，甚至要求在項(xiàng)目的規(guī)劃階段，配套節(jié)水舉措并論證項(xiàng)目發(fā)展中水資源的可持續(xù)性，從而在此基礎(chǔ)上要求水資源管理部門與土地管理部門之間的合作和協(xié)商?，F(xiàn)實(shí)的發(fā)展需求對(duì)已有的水權(quán)與地權(quán)的研究提出了新的挑戰(zhàn)。這一新的挑戰(zhàn)又與歷史上水權(quán)與地權(quán)的關(guān)系延續(xù)在一起。因此，本文將通過(guò)考察水權(quán)與地權(quán)的歷史流變關(guān)系，反思鄉(xiāng)村振興背景下，如何通過(guò)明晰水權(quán)與地權(quán)之間的關(guān)系，針對(duì)生態(tài)保護(hù)及可持續(xù)發(fā)展訴求，重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)關(guān)系的法理基礎(chǔ)，同時(shí)理解兩者關(guān)系的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，助推農(nóng)田水利建設(shè)、基本農(nóng)田保護(hù)及山水林田湖草系統(tǒng)治理。

一、水權(quán)與地權(quán)的歷史流變關(guān)系及新態(tài)勢(shì)

(一)水權(quán)附屬于地權(quán)

與傳統(tǒng)時(shí)期西方國(guó)家水權(quán)附屬于地權(quán)的權(quán)屬實(shí)踐有一定差異，傳統(tǒng)中國(guó)對(duì)水資源的分配和利用雖然與地權(quán)安排有密切關(guān)系，但傳統(tǒng)中國(guó)的水權(quán)配置首先受制于中央政府的統(tǒng)一規(guī)定。秦漢以后，灌溉用水資源歸國(guó)家所有的性質(zhì)一直沒有改變。以關(guān)中地區(qū)為例，關(guān)中農(nóng)村灌溉用水資源權(quán)屬關(guān)系的最基本特點(diǎn)是所有權(quán)與使用權(quán)的分離，農(nóng)民只享有使用權(quán)，而包含于水糧之中的水資源使用權(quán)費(fèi)是國(guó)家所有權(quán)藉以實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)方式[注]蕭正洪：《歷史時(shí)期關(guān)中地區(qū)農(nóng)田灌溉中的水權(quán)問題》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)史研究》1999年第1期。。但在水資源國(guó)家所有的制度安排下，水資源使用權(quán)的實(shí)踐過(guò)程更多受制于土地占有方式和土地使用方式。“以地定水”“水隨地走”等習(xí)慣用語(yǔ)詮釋了水權(quán)分配受制于土地使用的習(xí)慣做法。從農(nóng)村地區(qū)傳統(tǒng)的用水習(xí)俗中也可以看出水權(quán)被土地使用權(quán)所吸收，土地使用權(quán)人憑借所擁有的地權(quán)而獨(dú)享或優(yōu)先享有相應(yīng)的水權(quán)[注]曾玉珊、張玉潔：《中國(guó)水權(quán)與土地使用權(quán)關(guān)系探微》，《中國(guó)土地科學(xué)》2015年第4期。。

(二)水權(quán)獨(dú)立于地權(quán)

從公元前206年至1949年新中國(guó)成立前的2155年間，中國(guó)共發(fā)生較大水災(zāi)1029次、較大旱災(zāi)1056次，水旱災(zāi)害共計(jì)2085次，平均每年發(fā)生一次較大的水災(zāi)和旱災(zāi)[注]朱爾明、趙廣和主編：《中國(guó)水利發(fā)展戰(zhàn)略研究》，北京：中國(guó)水利水電出版社，2002年，第16頁(yè)。。水旱災(zāi)害嚴(yán)重影響了社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步。針對(duì)水旱災(zāi)害的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，新中國(guó)成立后，政府高度重視農(nóng)田水利建設(shè)和管理。此時(shí)，中國(guó)所進(jìn)行的水資源利用和保護(hù)的工程建設(shè)，是以服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和土地產(chǎn)出為目標(biāo)。水資源本身的利用和保護(hù)并不是政策界和學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。水資源只是作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源被利用，極少涉及對(duì)水資源生態(tài)價(jià)值和環(huán)保價(jià)值的保護(hù)。雖然水資源的利用更多的與土地產(chǎn)出、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)，但與其他國(guó)家對(duì)水資源的保護(hù)趨勢(shì)相同，中國(guó)對(duì)水資源的保護(hù)同樣獨(dú)立于土地法律制度之外。中國(guó)于1988年頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)水法》(以下簡(jiǎn)稱《水法》)，并于2002年和2016年經(jīng)過(guò)了兩次修訂。該法對(duì)水資源的開發(fā)、利用、管理及水利建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等進(jìn)行了綜合性的規(guī)定，在我國(guó)水法體系中處于基礎(chǔ)地位。

(三)水權(quán)與地權(quán)相互制約

雖然中美兩國(guó)具有經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的差異，以及這種差異所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)及城市規(guī)劃等方面的差異。但在面臨生態(tài)環(huán)境日趨嚴(yán)峻的社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)下，同樣面臨相似的水資源危機(jī)。研究表明，預(yù)計(jì)從現(xiàn)在到2040年，美國(guó)、中國(guó)、印度這三個(gè)國(guó)家面臨的水資源短缺壓力將居高不下。這種情況嚴(yán)重威脅了國(guó)家水資源安全和經(jīng)濟(jì)發(fā)展[注]Andrew Maddocks, Robert Samuel Young and Paul Reig：Ranking the World’s Most Water-Stressed Countries in 2040,參見http://www.wri.org/blog/2015/08/ranking-world%,E2%80%99s-most-water-stressed-countries-2040， 訪問日期：2017年3月22日。。美國(guó)和中國(guó)作為世界上最大的經(jīng)濟(jì)體，同樣面臨如何在保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)水資源的生態(tài)環(huán)境價(jià)值和土地的可持續(xù)利用目標(biāo)。兩國(guó)同時(shí)需要解決水資源利用和土地管理割裂的狀態(tài)。就法學(xué)視角而言，關(guān)鍵在于如何重構(gòu)以水資源利用為權(quán)利內(nèi)容的水權(quán)及以土地利用為權(quán)利內(nèi)容的地權(quán)之間的關(guān)系。

二、重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)關(guān)系的法理基礎(chǔ)

(一)權(quán)利客體的視角：水資源依附于土地，土地利用影響水資源

(二)權(quán)利主體的視角：水權(quán)主體的復(fù)合性及其與地權(quán)主體關(guān)系的復(fù)雜性

結(jié)合水權(quán)客體的依附性，水權(quán)權(quán)利主體之間以及水權(quán)權(quán)利主體行為對(duì)第三人的影響，使得水權(quán)權(quán)利主體與地權(quán)權(quán)利主體之間的關(guān)系異常復(fù)雜。特定區(qū)域內(nèi)，水權(quán)主體對(duì)水資源的權(quán)利主張與紛爭(zhēng)，需要借助對(duì)特定土地的利用。比如農(nóng)業(yè)灌溉時(shí)，修建渠道，改變水流的方向；或者在渠道旁大挖堰塘，獲取大量的“滲透水”進(jìn)行灌溉[注]筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)田靠近水資源的農(nóng)戶，臨水挖堰，依靠滲透而進(jìn)入堰塘的水解決自家農(nóng)田的灌溉問題，拒絕交納水費(fèi)。分享“滲透水”的農(nóng)戶以使用自家土地挖堰為抗辯理由，抵制集體統(tǒng)一收水費(fèi)的請(qǐng)求。參見2015年9月17日至9月30日湖北S村調(diào)研筆記。。此時(shí)，水權(quán)權(quán)利主體與地權(quán)權(quán)利主體之間發(fā)生了重疊。對(duì)地權(quán)權(quán)利主體行為的規(guī)范，實(shí)則是對(duì)水權(quán)權(quán)利主體行為的規(guī)范。鄉(xiāng)村振興的發(fā)展背景下，各地紛紛開展了農(nóng)田水利建設(shè)。農(nóng)田水利建設(shè)和抗旱防澇都涉及水權(quán)與地權(quán)的微觀運(yùn)作機(jī)制。具體在農(nóng)田水利建設(shè)中，可能會(huì)涉及不同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之間的土地使用權(quán)限制問題。比如農(nóng)田水利建設(shè)需要征用部分土地。同樣還涉及相關(guān)農(nóng)田之間的水資源有效分配問題。比如根據(jù)規(guī)劃要求，改變?cè)械乃鞣较颍瑥亩淖兞藢?shí)際的水資源保有量。

三、重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)性

反思水權(quán)與地權(quán)的歷史流變關(guān)系，從而關(guān)注兩者關(guān)系的重構(gòu)，主要是基于兩者分離的現(xiàn)狀，而這種分離的現(xiàn)狀既包括法律制度意義上的分離，也包括治理體制上的分離，以及由這種分離所造成的嚴(yán)峻的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果，這種分離不僅造成了對(duì)土地和水資源的掠奪性使用，而且造成了對(duì)另一資源的未來(lái)權(quán)益的侵害。雖然造成目前水、土資源利用嚴(yán)峻社會(huì)后果的原因是多樣的，以及對(duì)水土合理使用后果的期待也需要從其他方面進(jìn)行規(guī)劃，比如經(jīng)濟(jì)地理意義上關(guān)注水土流失的問題、水文學(xué)意義上關(guān)注水資源利用與土地質(zhì)量的問題等，但從法學(xué)的視角重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)之間的關(guān)系構(gòu)成了綜合治理的法理基礎(chǔ)。

(一)水權(quán)與地權(quán)分離的現(xiàn)狀分析

目前，我國(guó)已經(jīng)形成了以《憲法》《水法》《水土保持法》《水污染防治法》《防洪法》為核心的水資源法律調(diào)整規(guī)范，包括《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《取水許可制度實(shí)施辦法》《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》等規(guī)范性文件。同時(shí)，形成了以《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》《土地承包法》為核心的土地資源法律調(diào)整規(guī)范體系。水資源和土地資源分別形成了各自獨(dú)立的法律規(guī)范秩序。水權(quán)和地權(quán)的權(quán)利規(guī)范和義務(wù)擔(dān)當(dāng)正是以上述法律規(guī)范為依據(jù)而形成并實(shí)踐的。以上法律規(guī)范所呈現(xiàn)的內(nèi)容分別表明，水資源的規(guī)劃法律框架內(nèi)，少有涉及土地資源對(duì)水資源開發(fā)和利用的限制問題。比如，《水法》第一條規(guī)定：“為了合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)水資源，防治水害，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，制定本法。”同樣，土地利用法律體系內(nèi)，也缺乏對(duì)水資源承載力的闡明和分析。比如，《土地管理法》第一條規(guī)定：“為了加強(qiáng)土地管理，維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，保護(hù)、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。”既然是各成體系的法律規(guī)范，那么分別對(duì)所調(diào)整的客體進(jìn)行分析并無(wú)任何不妥。但以上規(guī)范的內(nèi)容本身確實(shí)呈現(xiàn)了水權(quán)與地權(quán)之間割裂的法律制度原因。

將水資源與土地資源進(jìn)行綜合規(guī)范的唯一的法律是《水土保持法》以及《水土保持法實(shí)施條例》。《水土保持法》第一條規(guī)定：“為了預(yù)防和治理水土流失，保護(hù)和合理利用水土資源，減輕水、旱、風(fēng)沙災(zāi)害，改善生態(tài)環(huán)境，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法。”第二條規(guī)定：“本法所稱水土保持，是指對(duì)自然因素和人為活動(dòng)造成水土流失所采取的預(yù)防和治理措施?！边@表明，水土保持活動(dòng)，是針對(duì)現(xiàn)實(shí)中的水土流失現(xiàn)狀而采取的措施。該法為治理水土流失提供了基本的框架，但缺乏具體操作化規(guī)范。該法第五條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源等有關(guān)部門按照各自職責(zé)，做好有關(guān)的水土流失預(yù)防和治理工作?！痹摋l確立了由不同部門各司其職，進(jìn)行水土流失的預(yù)防和治理工作，但缺乏關(guān)于各部門如何進(jìn)行協(xié)作的具體規(guī)范。該法第十條規(guī)定：“水土保持規(guī)劃應(yīng)當(dāng)在水土流失調(diào)查結(jié)果及水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)劃定的基礎(chǔ)上，遵循統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類指導(dǎo)的原則編制?！边@表明水土保持是以水土流失的重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)為基礎(chǔ)，缺乏對(duì)日常土地利用和水資源利用中，如何協(xié)商兩者之間關(guān)系的指導(dǎo)意見。

而水土流失問題僅僅只是水土保持關(guān)系的一個(gè)面向，水土保持問題還涉及土地規(guī)劃中水資源承載力、水資源利用中的土地發(fā)展問題，涉及水權(quán)與地權(quán)的權(quán)利交互關(guān)系，以及不同權(quán)利主體的水權(quán)實(shí)現(xiàn)和地權(quán)利益等問題?？剂克Y源的承載力不僅影響既有人群的水權(quán)和地權(quán)問題，同時(shí)，還涉及“下一代”“下幾代”的權(quán)益實(shí)現(xiàn)問題。與分離的法律制度規(guī)范相伴存在的是，水資源與土地資源的治理體系也是“割裂”的(governance gap)。以水利部為主的水利行政部門主導(dǎo)了水資源的開發(fā)管理問題，而以國(guó)土資源部為主的土地行政管理部門主導(dǎo)了土地計(jì)劃和管理問題[注]2018年3月13日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案公布，根據(jù)該方案，改革后，國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少8個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)減少7個(gè)，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門26個(gè)。其中新成立的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對(duì)農(nóng)業(yè)部的職責(zé)，以及國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目、財(cái)政部的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、國(guó)土資源部的農(nóng)田整治項(xiàng)目、水利部的農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目等管理職責(zé)整合。初步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)田整治項(xiàng)目、農(nóng)田水利建設(shè)的行政合作。但由于改革方案出臺(tái)不久，具體應(yīng)該如何合作開展工作還沒有更細(xì)致的規(guī)則出臺(tái)。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的組建，表明頂層設(shè)計(jì)意識(shí)到在農(nóng)田水利建設(shè)方面，必須加強(qiáng)水利管理部門與土地管理部門之間的合作。這是一個(gè)很好的信號(hào)，對(duì)于進(jìn)一步探討水權(quán)與地權(quán)關(guān)系具有重要意義。。鄉(xiāng)村振興發(fā)展背景下，生態(tài)經(jīng)濟(jì)、綠色發(fā)展并不僅僅只是口號(hào)，更需要落實(shí)在水資源利用和土地利用規(guī)劃的實(shí)踐中。特別是在農(nóng)田水利建設(shè)中，需要協(xié)調(diào)水權(quán)人和土地使用權(quán)人之間的關(guān)系，通過(guò)協(xié)調(diào)相關(guān)權(quán)利主體的行為規(guī)范，明確各方的權(quán)利和義務(wù)，從而引導(dǎo)公平、高效、可持續(xù)的發(fā)展模式。

(二)重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)關(guān)系的現(xiàn)實(shí)期待

重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)的關(guān)系，既源于對(duì)兩者隔離之后所形成的不良后果的反思，也源于水、土之間的相互依存關(guān)系。不管是在水權(quán)依附于地權(quán)時(shí)期，還是水權(quán)獨(dú)立于地權(quán)的發(fā)展階段，水資源必須以土地為載體的物理屬性不會(huì)改變。這就注定了水土之間的緊密聯(lián)系。正是基于兩者之間的不可分離性，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中水土流失的嚴(yán)重現(xiàn)狀，才制定了《水土保持法》，以改善生態(tài)環(huán)境，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。《水土保持法》讓政府執(zhí)法部門和社會(huì)公眾從基本法的高度認(rèn)識(shí)到水資源與土地資源之間的密切關(guān)系，這超越了從常識(shí)范疇理解水土之間的聯(lián)系。該法提出了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等方面的規(guī)劃發(fā)展，都必須考量水土流失的可能狀況，并提供預(yù)防和治理的對(duì)策和措施。該法第五十四條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，水土保持設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)使用的，由縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，直至驗(yàn)收合格，并處五萬(wàn)元以上伍拾萬(wàn)元以下的罰款?！狈蓮?qiáng)制性的規(guī)定將指導(dǎo)權(quán)利主體的行為實(shí)踐，避免發(fā)生大規(guī)模水土流失問題?！端帘３址ā冯m然并未涉及水權(quán)與地權(quán)的權(quán)利內(nèi)容及權(quán)利運(yùn)行實(shí)踐問題，但整部法律通過(guò)正視經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成的水土流失問題，來(lái)探求水土保持目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，這在客觀上為重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)的關(guān)系提供了基本法律條件。

四、鄉(xiāng)村振興背景下重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)關(guān)系的新思路

著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)經(jīng)濟(jì)，不僅需要保護(hù)這一代人的地權(quán)和水權(quán)權(quán)益，這包括協(xié)調(diào)水土交匯處水權(quán)權(quán)利主體和地權(quán)權(quán)利主體的利益實(shí)現(xiàn)問題，還需要保護(hù)下一代人的利益，這使得通過(guò)控制土地利用規(guī)劃來(lái)保護(hù)水質(zhì)量和流域健康非常必要。重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)的關(guān)系正是基于對(duì)上述問題的有效解決而提出來(lái)的。鄉(xiāng)村振興背景下重構(gòu)水權(quán)與地權(quán)的關(guān)系，除了需要厘清重構(gòu)兩者關(guān)系的現(xiàn)實(shí)可能性及已有的制度基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)外，還需要從以下幾個(gè)方面重構(gòu)兩者之間的關(guān)系。

根據(jù)鄉(xiāng)村振興要求，具體在基層實(shí)踐中，水權(quán)與地權(quán)的融合表現(xiàn)為水資源使用權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的關(guān)系。根據(jù)中國(guó)發(fā)展的階段分析，以大機(jī)械化為特征的規(guī)模農(nóng)業(yè)是未來(lái)農(nóng)業(yè)的必然趨勢(shì)之一，但這是一個(gè)隨著勞動(dòng)力非農(nóng)轉(zhuǎn)移自然而然的實(shí)現(xiàn)過(guò)程[注]朱啟臻：《當(dāng)前鄉(xiāng)村振興的障礙因素及對(duì)策分析》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2018年第3期。。黨的十九大報(bào)告規(guī)定保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，表明家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制依然是中國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本制度。規(guī)模經(jīng)濟(jì)雖然是發(fā)展方向，但小農(nóng)經(jīng)濟(jì)依然是現(xiàn)階段發(fā)展的主體。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)下，農(nóng)地分散經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)還將持續(xù)一段時(shí)間。那么水利的系統(tǒng)性特征與分散小農(nóng)經(jīng)營(yíng)之間如何有效銜接就是一個(gè)真問題。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制中，集體作為農(nóng)地的所有權(quán)人，應(yīng)該享有相應(yīng)的權(quán)利。比如從公共利益出發(fā)，對(duì)土地的征收或者適當(dāng)調(diào)整；為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水資源的有效利用，行使水資源的支配權(quán)，以小組或村為單位進(jìn)行統(tǒng)一的水資源灌溉。同樣，根據(jù)耕地休養(yǎng)生息制度，特定區(qū)域的土地使用權(quán)人不能完全按照自己的自由意志使用耕地，應(yīng)該在滿足耕地休養(yǎng)生息要求的前提下，行使耕地使用權(quán)。在河流休養(yǎng)生息制度的約束下，水資源使用權(quán)的行使也受到一定程度的限制。這種限制并不是對(duì)權(quán)利的侵犯，而是確保權(quán)利有效實(shí)現(xiàn)的舉措。

其次，從公權(quán)力視角切入，建立水土管理一體化格局。從權(quán)利相對(duì)論的視角理解水權(quán)與地權(quán)的關(guān)系，主要是從私權(quán)保護(hù)的角度切入，重構(gòu)兩者之間的關(guān)系。由于水資源與土地資源兼顧公共利益屬性，這就必然要求公共權(quán)力機(jī)構(gòu)從管理層面有效介入，因此，從管理體制角度，應(yīng)樹立水土管理一體化的思路格局。即打破常規(guī)(outside-the-box)[注]A.Dan Tarlock, Lora A. Lucero, “Connecting Land, Water,and Growth”, The Urban Lawyer, 2002,34(4), p.974.，從創(chuàng)造性、一體化和現(xiàn)實(shí)主義的角度出發(fā)，建立水資源管理、土地規(guī)劃一體化的發(fā)展思路。一體化的發(fā)展思路，并不是簡(jiǎn)單的防治水土流失的問題，而是從土地規(guī)劃上考量水資源的持續(xù)供應(yīng)，以及這種供應(yīng)可能對(duì)土地的侵蝕影響，從而形成水、土自然資源的可持續(xù)利用和發(fā)展。

鄉(xiāng)村振興發(fā)展態(tài)勢(shì)下，水土管理一體化的形成，落實(shí)到基層，就是要強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體對(duì)水資源享有分配權(quán)。在實(shí)現(xiàn)大小水利無(wú)縫鏈接的情況下，農(nóng)村集體從全局利益出發(fā)，統(tǒng)一分配水資源，既可以避免水資源的浪費(fèi)，也保證共同體內(nèi)水資源的合理分配，使得處于水資源不同位置的耕地都能獲得適量的灌溉用水，既解決水資源條件較好的農(nóng)田灌溉問題，也照顧水系末端農(nóng)戶的用水訴求。陳美球等人的研究表明，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施有賴于中國(guó)的具體國(guó)情以及各地的具體實(shí)踐。江西省黃溪村的實(shí)踐調(diào)研發(fā)現(xiàn)，加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，有利于土地使用制度創(chuàng)新，并有助于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興[注]陳美球、廖彩榮、劉桃菊：《鄉(xiāng)村振興、集體經(jīng)濟(jì)組織與土地使用制度創(chuàng)新——基于江西省黃溪村的實(shí)踐分析》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第2期。。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略還要求夯實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力基礎(chǔ)，全面實(shí)施永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度。按照同樣的邏輯，在糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)區(qū)的建設(shè)，同樣需要加強(qiáng)水土部門之間密切合作，從治理一體化出發(fā)，通過(guò)具體的政策制度安排，保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體享有充分的水權(quán)和土地使用權(quán)。具體表現(xiàn)為，通過(guò)推進(jìn)農(nóng)田土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，確保土地使用權(quán)人從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)意義上實(shí)現(xiàn)地權(quán)和水權(quán)——農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方便和農(nóng)地高效用水。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體在土地使用期間，能獲得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的良好的機(jī)耕道設(shè)施、與農(nóng)地產(chǎn)量相匹配的機(jī)械化服務(wù)以及完備的防澇抗旱體系。

再次，融合和協(xié)調(diào)水權(quán)法律制度與地權(quán)法律制度之間的關(guān)系。以《水土保持法》《土地管理法》和《水法》等既有的水法、土地法規(guī)為基礎(chǔ)，通過(guò)法律解釋的方式，對(duì)各成體系的法律進(jìn)行解釋，滿足地權(quán)的實(shí)現(xiàn)，必須以水資源的供應(yīng)為條件。比如在《水法》第二章“水資源規(guī)劃”和第三章“水資源開發(fā)利用”部分，增加關(guān)于水資源規(guī)劃與水資源開發(fā)利用應(yīng)與土地規(guī)劃同步進(jìn)行的規(guī)定；在《土地管理法》第十九條土地利用規(guī)劃的原則性規(guī)定中，細(xì)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)涵，將土地規(guī)劃與水資源開發(fā)利用統(tǒng)一起來(lái)。對(duì)于難以進(jìn)行融合的部分，要以水土資源的可持續(xù)利用為目標(biāo)，制定新的法律規(guī)范。