王寶成

(三峽大學 法學與公共管理學院， 湖北 宜昌　443002)

“三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)”圍繞三峽庫區(qū)展開，是長江流域中游和上游的結(jié)合部，以長江三峽為軸線，范圍包含宜昌、恩施、神農(nóng)架生態(tài)保護區(qū)、常德、張家界、達州市及原萬州、黔江地區(qū)所轄縣市，地跨湖北、湖南、四川和重慶四個省級行政區(qū)，期望加強區(qū)域合作、上下聯(lián)手、共治共保，抓住國家促進長江經(jīng)濟帶發(fā)展的重大機遇，實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

國家“十三五”規(guī)劃綱要中明確提出，建設三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)，依托長江黃金水道，統(tǒng)籌發(fā)展多種交通方式，開展宜昌到安慶航道整治，推進三峽樞紐新通道建設，完善三峽綜合交通運輸體系。建設“三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)”，將在政治、經(jīng)濟、生態(tài)、社會等方面產(chǎn)生巨大綜合效益，有助于區(qū)域內(nèi)各地在生態(tài)文明建設、新型城鎮(zhèn)化建設、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和精準扶貧等方面加強協(xié)同配合，探索跨區(qū)域生態(tài)保護、生態(tài)聯(lián)防、生態(tài)補償和生態(tài)富民的新思路。

未來，三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)將成為長江沿線的交通物流樞紐區(qū)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)先行區(qū)、開放開發(fā)試驗區(qū)、特色旅游名勝區(qū)、綠色發(fā)展引領區(qū)和協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)。因此，三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)日漸進入學者的研究視野，并成為當前學界研究的熱點。本文將三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)置于公共管理研究范疇，選取西方公共治理最前沿的整體性治理理論作為理論分析工具，分析三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)的公共治理問題癥結(jié)，探討三峽經(jīng)濟合作區(qū)的公共治理對策。

一、整體性治理：三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)研究的理論工具

1.整體性治理的理論內(nèi)核

整體性治理理論于20世紀90年代源自英國著名公共管理學者?？怂梗窃诜此己蛷浹a新公共管理理論導致的部門化、碎片化和裂解性基礎上逐漸形成的一套較為完整的理論，這一理論以協(xié)調(diào)、整合和責任為核心要點，倡導組織機構(gòu)間的合作與整合，其核心內(nèi)容包含以下四個方面：一是在核心理念方面，強調(diào)預防導向、公民需求導向和結(jié)果導向，以滿足公民需求的整合型政府為核心；二是在組織架構(gòu)方面，強調(diào)治理功能整合、公私部門整合和治理層級三個方面，建立系統(tǒng)性整合結(jié)構(gòu)；三是在治理手段方面，強調(diào)信息技術和網(wǎng)絡技術作為治理手段，將不同的信息技術整合，建立統(tǒng)一的網(wǎng)絡數(shù)據(jù)庫，簡化基礎性網(wǎng)絡程序和步驟；四是在目標策略方面，強調(diào)目標和手段的協(xié)調(diào)性，十分重視信任、責任感與制度化，認為信任是整體性治理所需要的關鍵性整合，責任感和制度化是整體性治理不可或缺的要素[1]。

2.整體性治理理論與三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)研究的契合性

整體性治理理論作為公共治理理論的最前沿理論，關注的焦點是公共治理領域的合作協(xié)調(diào)問題，在核心理念、組織架構(gòu)、信息技術和目標策略四個方面所倡導的理論內(nèi)核，正是圍繞公共治理領域的合作協(xié)調(diào)問題展開的，強調(diào)整體協(xié)調(diào)性。三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)最突出的公共治理問題就是各個合作區(qū)域之間的協(xié)調(diào)問題，整體性治理理論所強調(diào)的部門層級結(jié)構(gòu)整合、功能碎片整合、消除裂解性的核心要點，可以為三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)的各個區(qū)域間,實現(xiàn)公共治理理念整合、組織架構(gòu)整合、治理手段整合以及目標策略整合，提供理論指南和建設路徑。

二、嚴重碎片化：三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)公共治理問題的癥結(jié)

“碎片化”原意是完整的東西破碎成諸多零塊，最先在傳播學中使用，是描述社會傳播語境的一種形象性說法，如今，“碎片化”一詞廣泛應用于公共管理、政治學和文化傳播學等諸多領域。?？怂固岢稣w性治理所反對的非專業(yè)化，其敵人是碎片化，而整合的反面也不是分化，而是碎片化[2]。他將碎片化厘定為具備不同功能及專業(yè)性機關的政府組織之間，彼此缺乏有效的協(xié)調(diào)，無法進行溝通、合作與團結(jié)，導致互不關心與各自為政的局面，無法有效處理共同的難題或棘手問題，進而造成政府組織內(nèi)的個體與整體對其政策目標達成時的失敗[2]。顯然，在?？怂箍磥?，碎片化問題是導致公共治理組織困難、溝通不暢、協(xié)調(diào)梗阻甚至合作失敗的根源。筆者認為，理念、機構(gòu)、工具和目標四個方面存在的嚴重碎片化問題，是三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)公共治理組織困難、溝通不暢、協(xié)調(diào)梗阻甚至合作失敗的癥結(jié)。

1.理念碎片化

理念差異是導致公共治理系統(tǒng)組織困難、溝通不暢、協(xié)調(diào)梗阻甚至合作失敗的價值根源。三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)地跨湖北、湖南、四川和重慶四個省級行政區(qū)，各個合作區(qū)域的地形地貌等自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、行政區(qū)劃設置、社會生活風俗以及歷史文化傳統(tǒng)存在一定程度的差異。具體而言，有的區(qū)域是崇山峻嶺，有的地方一馬平川，有的地方交通便利，有的地方則出行十分艱難，有的地方資源豐富，有的地方則資源匱乏，有的地方空氣清新，有的地方則污染嚴重，有的地方民族成分單一，有的地方民族成分卻較為復雜，有的地方經(jīng)濟發(fā)展水平較高，有的地方經(jīng)濟水平則極為落后，有的地方屬于多民族雜居區(qū)域，有的地方跨越不同行政區(qū)，有的地方保持著濃厚的民族風俗和地方特色文化。這些差異必然導致社會認知水平存在一定程度的差距，社會公眾需求存在一定程度的差別，公共利益訴求存在一定程度的沖突，從而導致價值認同困難，溝通協(xié)調(diào)梗阻，行動合作失敗。

2.機構(gòu)碎片化

機構(gòu)零散是導致公共治理系統(tǒng)組織困難、溝通不暢、協(xié)調(diào)梗阻甚至合作失敗的組織根源。三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)地跨四個省級行政區(qū)，涵蓋八個地級行政區(qū)，各個行政區(qū)的國家機構(gòu)健全，部門機構(gòu)林立，機構(gòu)層次眾多，而且部分區(qū)域存在一些特殊的國家機構(gòu)，例如生態(tài)保護機構(gòu)、水務管理機構(gòu)、電力生產(chǎn)管理機構(gòu)、航道管理機構(gòu)、庫區(qū)安全管理機構(gòu)等等，這些機構(gòu)雖然部門林立，但是大多各自為政，沒有形成體系化的組織機構(gòu)設置，缺乏統(tǒng)一的權力中心，缺乏強有力的指揮協(xié)調(diào)，存在嚴重的機構(gòu)碎片問題，面臨嚴重的權力分散化風險。機構(gòu)的碎片化必然導致部門利益林立，利益矛盾重重；權力的分散化必然導致統(tǒng)一協(xié)調(diào)困難，從而導致組織資源整合困難，互惠合作行動難于協(xié)調(diào)。

3.工具碎片化

網(wǎng)絡殘缺是導致公共治理系統(tǒng)組織困難、溝通不暢、協(xié)調(diào)梗阻甚至合作失敗的技術根源。三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)的多數(shù)區(qū)域受到自然條件的限制，交通網(wǎng)絡不健全，部分山區(qū)交通極為不便，信息網(wǎng)絡還未實現(xiàn)全覆蓋，部分山區(qū)甚至沒有手機信號。地面道路交通網(wǎng)絡和空中無線傳輸網(wǎng)絡是組織資源、溝通信息、協(xié)調(diào)行動，達成通力合作的必要治理工具。三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)地面道路交通網(wǎng)絡不健全，空中無線傳輸網(wǎng)絡殘缺不全，必然導致地面?zhèn)鬏斮Y源空間傳輸困難，資源整合效率低下，空間信息傳輸失效，信息溝通不暢，從而使行動協(xié)調(diào)受阻。

4.目標碎片化

目標散亂是導致公共治理系統(tǒng)組織困難、溝通不暢、協(xié)調(diào)梗阻甚至合作失敗的動力根源。如前所述，三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)存在嚴重的理念碎片化、機構(gòu)碎片化和工具碎片化問題，這些問題反映在行動目標層面，必然產(chǎn)生目標散亂問題。具有不同理念的主體可能在行動目標層面選擇與自身理念相對應的行動綱領，理念的凌亂必然帶來行動綱領的零散；具有不同部門利益的機構(gòu)部門可能在行動目標層面選擇與自身部門利益相適合的行動綱領，利益的內(nèi)在矛盾必然帶來行動綱領的沖突；擁有不同資源的主體可能在行動目標層面選擇與自身資源優(yōu)勢相吻合的行動綱領，資源稟賦的差異必然帶來行動綱領的差別；接收到不同網(wǎng)絡信息的主體可能在行動目標層面選擇與自身接收的信息處理結(jié)果相對應的行動綱領。因而三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)公共治理存在嚴重的目標不一致問題，目標之間的散亂不堪，缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，必然導致組織困難、溝通不暢、協(xié)調(diào)梗阻甚至合作失敗。

三、系統(tǒng)性整合：三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)整體性治理對策

從整體性角度思考，理念碎片化、機構(gòu)碎片化、工具碎片化和目標碎片化實質(zhì)上是公共治理系統(tǒng)性的缺失。因此，只有站到系統(tǒng)的高度整體性思維，對三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)公共治理理念、治理機構(gòu)、治理工具和治理目標進行系統(tǒng)性整合，才能有效解決三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)所存在的公共治理碎片化問題，實現(xiàn)三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)整體性治理戰(zhàn)略。

(一)理念整合：明確結(jié)果導向，協(xié)調(diào)公眾需求，預防利益沖突。三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)存在整體利益、部門利益和個人利益的多重性、交錯性和差異性，存在上級利益和下級利益的層次性、交叉性和差異性，存在層次間利益、區(qū)域間利益、部門間利益、群體間利益和個體間利益的重疊性、雜糅性和差異性，這些多維利益訴求之間矛盾和沖突是導致理念碎片化的根源。因此，必須在充分實地調(diào)查的基礎上，構(gòu)建以分配和分享為核心的利益協(xié)調(diào)機制，形成一整套利益引導、利益平衡、利益約束、利益轉(zhuǎn)移、利益補償?shù)认嗷ヅ涮椎闹贫认到y(tǒng)，化解利益過度分散性[3]，從而確定明確的利益導向，整合不同的公眾訴求，避免利益沖突，形成一致的價值理念。

(二)機構(gòu)整合：統(tǒng)一權力中心，建立網(wǎng)絡架構(gòu)，避免組織沖突。三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)治理機構(gòu)林立，在機構(gòu)性質(zhì)、機構(gòu)職能、機構(gòu)分工、機構(gòu)層次、機構(gòu)歸屬、機構(gòu)轄區(qū)等方面存在較大差異性，正是這些差異性導致了機構(gòu)可能出現(xiàn)碎片化的危險。筆者認為機構(gòu)間適度分工和專業(yè)化是必須的，機構(gòu)間的合作與協(xié)調(diào)也是必須的，只有這樣，才能達到機構(gòu)體系的整體效率。要保證不同的機構(gòu)間統(tǒng)一協(xié)調(diào)，合作一致，必須建立一個統(tǒng)一的權力中心，并建立起各個機構(gòu)間的溝通網(wǎng)絡，建立以聯(lián)合為特征的組織結(jié)構(gòu)形式[4]，保障各個機構(gòu)間統(tǒng)一指令，順暢溝通，達到組織機構(gòu)體系的整體效率，避免組織沖突內(nèi)耗和無效率。

(三)工具整合：搭建溝通平臺，構(gòu)建共享機制，完善溝通網(wǎng)絡。三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)由于受到自然條件的限制，地面交通網(wǎng)絡和空間通信網(wǎng)絡都不發(fā)達，正是這些方面的限制性存在，可能導致部分區(qū)域被天然分割，形成信息孤島；同時，部分區(qū)域雖然地面交通網(wǎng)絡比較健全，空間通信網(wǎng)絡比較發(fā)達，但是區(qū)域間、部門間由于缺乏統(tǒng)一標準和共享機制，大量存在區(qū)域間、部門間人為分割，形成人為孤島。因此，必須在充分考察區(qū)域自然條件限制的基礎上，充分利用現(xiàn)代物聯(lián)網(wǎng)技術和互聯(lián)網(wǎng)技術，搭建統(tǒng)一的溝通平臺，建立規(guī)范的信息共享機制，完善大數(shù)據(jù)溝通網(wǎng)絡。

(四)目標整合：整理目標體系，厘清目標層次，強化目標管理。三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)在國家層面尚屬于戰(zhàn)略規(guī)劃階段，相關各級地方機構(gòu)不同程度地進入了試水階段。國家“十三五”規(guī)劃綱要中明確提出的“建設三峽生態(tài)經(jīng)濟合作區(qū)，依托長江黃金水道，統(tǒng)籌發(fā)展多種交通方式，開展宜昌到安慶航道整治，推進三峽樞紐新通道建設，完善三峽綜合交通運輸體系”這一宏偉目標處于最高層次，相關各級地方機構(gòu)應該根據(jù)國家這一總體戰(zhàn)略目標，準確界定自身在這一目標體系中的目標定位，理清自身所確定的目標層次，既保證所確定目標符合自身實際，又保證所確定的目標符合國家“十三五”發(fā)展綱要的戰(zhàn)略部署，形成科學的目標管理體系。

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