田　偉

(1. 遼寧大學 人口研究所， 遼寧 沈陽　110036； 2. 遼東學院 經(jīng)濟學院， 遼寧 丹東　118001)

一、引言

長期以來，我國一直將公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為政府和國家的職責，政府管理著城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一切，這不僅增加了政府的負擔，同時也造成了公共事業(yè)部門效率的低下。然而，在國內(nèi)經(jīng)濟增速放緩和國際經(jīng)濟持續(xù)低迷的新常態(tài)背景下，中國傳統(tǒng)財政模式已不可持續(xù)，為解決這兩方面的矛盾，政府開始大力倡導政府與社會資本合作(Public-Private Partnership，下文或簡稱PPP)模式。同BT、BOT、TOT、TBT等其他由政府或私人部門獨立完成融資或項目建設(shè)的模式相比，PPP模式在合作關(guān)系和利益分配方面具有獨特的優(yōu)勢。合作關(guān)系上，在強調(diào)通過市場機制進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，政府并沒有完全退出，而是通過與私人機構(gòu)進行合作，共同承擔風險。利益分配方面，政府通過規(guī)范的分配制度保證了私人機構(gòu)的合理回報，在避免私營部門賺取超額收益的同時，還可保證私營部門的合法權(quán)益。

在政策的鼓勵下，我國PPP模式發(fā)展迅速，截至2017年上半年，我國PPP累計入庫項目已經(jīng)超過13000個，累計投資額超過16萬億元。然而，在快速發(fā)展的同時，PPP模式也面臨著融資難題[1]。2017年9月，來自PPP頭條的數(shù)據(jù)顯示，全國范圍內(nèi)的PPP項目存在社會資本融資到位率不足的問題，PPP實際融資落地比率僅為30%左右。雖然國家在政策上給予了PPP模式大力支持，但是PPP項目從金融機構(gòu)獲得足夠的信貸支持仍存在一定難度[2]，因此有必要深入分析PPP融資難問題。

二、PPP項目融資現(xiàn)狀

1.PPP項目融資來源

中國人民銀行發(fā)布的2017年上半年金融統(tǒng)計報告數(shù)據(jù)顯示，2017年6月社會融資增量累計達到11.17萬億元，比上年同期增加1.36萬億元。這其中銀行貸款為8.21萬億元，同比增加4447億元，占到了社會融資總額的70%以上。與此同時，以企業(yè)債券和股票為代表的直接融資同比減少了2.27萬億元，占同期社會融資規(guī)模增量的0.9%，由此可知，間接融資仍然是社會融資的主要來源[3]。雖然沒有我國整體PPP項目融資來源的數(shù)據(jù)，但從可以得到的部分省份發(fā)布的PPP融資數(shù)據(jù)來看，銀行融資是PPP融資的主要渠道。如2017年8月份，四川省財政廳發(fā)布了四川省PPP項目融資的成本信息，根據(jù)四川省財政廳的數(shù)據(jù)，在四川省融資落地的42個項目中，由銀行提供融資的項目共有37個，占比接近90%。其中國有大型商業(yè)銀行提供融資的項目合計23個，全國性股份制商業(yè)銀行提供融資的項目合計4個，城市商業(yè)銀行提供融資的項目合計10個，由非銀行金融機構(gòu)提供融資的項目只有5個。

商業(yè)銀行融資具有資金規(guī)模較大，成本較低，期限較長的優(yōu)勢，結(jié)合部分省份發(fā)布的數(shù)據(jù)，可知在已落地的PPP項目中，商業(yè)銀行融資是PPP項目資金的主要來源。

2.商業(yè)銀行成為主要融資渠道的原因

將商業(yè)銀行融資與保險、基金、資管計劃等其他融資模式在資金成本、期限、風險和投資用途等方面進行對比，得到結(jié)果如表1所示。

表1　不同融資工具對比

由表1可以看出，相比于其他幾種融資工具，商業(yè)銀行的融資成本最低，期限較長，風險控制更加靈活，投資范圍更廣，這使得商業(yè)銀行最終成為了PPP融資的主要渠道。

首先，商業(yè)銀行融資成本最低。公私合作模式是我國未來基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點發(fā)展方向，因此得到了國家政策的大力支持。在政策引導下，越來越多的企業(yè)，包括國企和民企，開始認可PPP模式，并參與到PPP項目建設(shè)中。參與者的增加使得市場競爭變得更為充分，受其影響，PPP項目的回報率變得越來越低[4]，未來回報率的降低使得融資成本對于社會資本而言變得尤為重要，在其它條件相同的情況下，融資成本更低的商業(yè)銀行資金成為PPP項目的首要融資來源。

其次，商業(yè)銀行的融資門檻更低。相比于其他金融機構(gòu)，商業(yè)銀行對于政府層級和財政實力的要求更低。由人民銀行發(fā)布的各國有商業(yè)銀行及股份制商業(yè)銀行的授信政策可知，部分商業(yè)銀行規(guī)定政府公共預算收入不低于15億元的區(qū)、縣級PPP項目也可進行融資，而其他融資工具的要求通常較高。更低的門檻使得一部分PPP項目只能選擇商業(yè)銀行進行融資，這使得商業(yè)銀行可參與PPP項目的范圍更大。

然后，商業(yè)銀行融資的風控要求較低。參與PPP項目的社會資本方主要為建筑類企業(yè)，該類企業(yè)由于長期處于高負債水平，難以滿足各類金融機構(gòu)的融資要求。比較而言，由建筑類企業(yè)參與的PPP項目，其融資時可通過項目公司負債不進行合并報表的方式來滿足商業(yè)銀行的融資要求[5]。具體而言，可采用信用貸款和應收賬款質(zhì)押相結(jié)合的方式進行出表。一方面，由于社會資本方對項目公司貸款并未提供擔保，故不承擔連帶責任，在報表中不作為有負債列示。另一方面，項目公司在成立之初，除政府方出資之外，社會資本方通過引入基金、信托等方式成為項目公司的非控股股東，社會資本方不享有控制權(quán)。通過以上方式就可以達到銀行的出表要求。相比之下，其他融資工具的要求更加難以滿足。

三、商業(yè)銀行對PPP的融資要求

我國商業(yè)銀行的主要收入來源為存貸款利率差，也就是資金的買賣，從資金供給方買入低成本的資金，賣給資金需求方高成本的資金，在買賣的過程中賺取利息差。由此可知，銀行信貸的本質(zhì)是一種債權(quán)融資行為，銀行在承擔無限風險的同時，賺取的卻是有限的固定收益，這一特征決定了商業(yè)銀行更加關(guān)注資金的風險程度，即放出的信貸資金能否按時按量收回。通過整理和比較各商業(yè)銀行的授信規(guī)則，將其對需融資PPP項目的要求歸納為如下幾點。

(1)PPP項目的合規(guī)性。商業(yè)銀行對PPP項目合規(guī)性的前期審核主要集中在四個方面[6]：第一，項目是否納入PPP項目綜合信息平臺庫。第二，項目是否通過實施方案、物有所值和財政承受能力等資料的論證，并經(jīng)過同級政府或相關(guān)部門審批通過。第三，PPP合同中是否明確政府每年支付的可用性付費，運維績效付費是否逐年納入地方政府財政預算管理。第四，政府付費的總金額能否覆蓋銀行借款本息。此外，銀行在授信資料搜集過程中和放款前也有相關(guān)要求，如立項、環(huán)評、土地等各項行政許可需齊全、合法、有效，并取得開工建設(shè)所需全部批復文件等。

(2)PPP資金的安全性。商業(yè)銀行為了對項目財務運作過程進行財務監(jiān)督，確保?？顚Ｓ?，及時掌握項目經(jīng)營情況，通常會要求項目公司在銀行開立監(jiān)管戶。具體包括，簽署資金監(jiān)管協(xié)議，開立監(jiān)管賬戶。要求資本金的投入和支出均需通過監(jiān)管戶，政府未來付費賬戶需支付該賬戶，且需向政府報備該賬戶為政府付費的收款戶，監(jiān)管賬戶的變更需經(jīng)過銀行同意。為進一步保證資金安全，還需PPP項目提供一定的增信措施，如將項目的未來收益權(quán)全額質(zhì)押給商業(yè)銀行，并通過中國人民銀行征信中心的應收賬款質(zhì)押登記系統(tǒng)進行質(zhì)押和公示。

(3)政府的信用風險。為防止PPP項目難以完成，出現(xiàn)項目違約風險，商業(yè)銀行通常會關(guān)注社會資本的建設(shè)能力和項目資金的籌措能力。項目完工后，在其運營期內(nèi)政府信用的作用開始體現(xiàn)，因此商業(yè)銀行還會注重政府的信用風險，政府財力越好，層級越高，項目類型越好，則政府信用風險越低。地方政府的財力指標和債務指標是商業(yè)銀行關(guān)注的主要指標[7]。一般來說，商業(yè)銀行對當?shù)卣差A算收入的最低要求是15億元，部分銀行對于一些偏好的項目類型(如水利、環(huán)保)和區(qū)域(如浙江、福建等省份)，可能還會進一步放寬對當?shù)卣墓差A算收入要求。在項目收益來源方面，由于政府付費類項目風險較小，通常作為銀行的首選項目；在項目類型方面，民生類項目完工風險較小，如學校、醫(yī)院、養(yǎng)老院、安置房，由于這些項目是政府的民生工程，所以還款來源更有保障，商業(yè)銀行也傾向于向其提供融資。

(4)其他要求。除以上要求外，商業(yè)銀行為進一步減低自身風險，還會對PPP各方提出其它要求。如在項目進入運營期后，政府需按PPP合同支付可用性付費和運維績效付費。為降低付費風險，商業(yè)銀行會要求相關(guān)實施主體在運營期前對該項目做預算編制，并提交財政局出具預算報告，在預算報告經(jīng)人大決議表決通過后，政府付費的風險將極大降低。此外，出于償債風險的考慮，商業(yè)銀行在項目建設(shè)期內(nèi)會要求社會資本方提供合法、足值、有效的抵(質(zhì))押擔保，或落實有代償能力的保證擔保，如果社會資本不能提供其它有效資產(chǎn)抵押或保證擔保的，可采用預期收益進行質(zhì)押。且銀行要求如果項目總投資超過評估總投資，則缺口資金由股東追加投入解決，不得增加銀行借款。

四、商業(yè)銀行融資要求難以滿足的原因

根據(jù)各商業(yè)銀行發(fā)布的有關(guān)文件中對PPP項目審批的規(guī)定，整理得到商業(yè)銀行對已落地PPP項目的準入要求(如表2)。

表2　PPP項目準入要求

在PPP項目實際融資過程中，商業(yè)銀行在PPP項目的政府層級和財政實力、項目期限、社會資本方的性質(zhì)、社會資本方是否擔保、政府是否出具人大決議等方面的要求同已落地PPP項目的實際情況存在一定差異[8]，使得PPP融資落地存在較大困難，具體體現(xiàn)如下。

(1)地方政府公共預算收入難以滿足銀行要求

從商業(yè)銀行授信政策要求和已中標項目所處地區(qū)的政府公共預算收入看，大部分商業(yè)銀行對政府層級要求大多為地級市及以上級別。但我國區(qū)、縣級的落地PPP項目個數(shù)為2897個，占到了總數(shù)的63.07%(圖1)。對于區(qū)、縣級項目，雖然仍有部分商業(yè)銀行可以準入，但在財政實力和政府負債率方面的要求較高[9]，不少股份制商業(yè)銀行要求償債資金來源于區(qū)、縣級，包括直轄市、副省級城市下轄區(qū)、縣財政的，相應地方的GDP不低于500億元，地方政府綜合財力須在100億元(含)以上。而區(qū)、縣級政府公共預算收入在100億以上的僅有63家，僅占實施PPP模式區(qū)、縣總數(shù)的6%，而公共預算收入低于15億的區(qū)、縣政府為550家，占到了總數(shù)的50%以上(圖2)，這意味著多數(shù)區(qū)、縣級項目難以滿足商業(yè)銀行的融資要求，融資存在較大困難。

圖1　我國已落地PPP項目的政府級別

圖2　不同規(guī)模公共預算收入?yún)^(qū)縣的落地PPP個數(shù)

(2)PPP項目期限高于銀行貸款期限

我國多數(shù)商業(yè)銀行對PPP項目的貸款期限要求為10年，超過10年的須報備中國人民銀行備案，其最長期限仍不能超過15年。但現(xiàn)實情況是，截至2017年9月份，我國PPP中標項目期限在10年至15年的僅有1523個，占比38%(圖3)。大部分項目期限都高于15年，無法達到商業(yè)銀行對最長貸款期限的要求。這對于PPP項目融資來講，增加了銀行貸款審批難度，使得PPP項目融資落地存在一定困難。

圖3　我國已落地PPP項目的期限

(3)社會資本類型難以符合銀行要求

從商業(yè)銀行授信政策對社會主體的要求來看，除資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和企業(yè)性質(zhì)外，商業(yè)銀行還關(guān)注企業(yè)的施工能力、管理團隊水平以及質(zhì)量安全問題，這使得資金實力強、信用評級較高、財務指標良好的央企和地方國企是銀行項目貸款的首選，上市民營企業(yè)、大型企業(yè)以及在PPP項目上有經(jīng)驗的社會資本方也可以成為商業(yè)銀行在PPP業(yè)務上的授信主體，而中小型民營企業(yè)是商業(yè)銀行審慎放款的對象。但從PPP項目的中標個數(shù)來看，民營企業(yè)中標數(shù)量達到2199個，占比48%，而地方國企和央企的中標個數(shù)分別為1123個和1248個，各占到了總數(shù)的25%和27%。由此可知，數(shù)量接近一半的中標項目，其社會資本方為難以獲得商業(yè)銀行貸款的民營企業(yè)，這使得PPP項目融資落地難成為一種普遍現(xiàn)象。

(4)PPP各方不能滿足銀行風控要求

按照財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》的規(guī)定，“項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結(jié)合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。因此多數(shù)商業(yè)銀行對于政府付費和財政補貼類的PPP項目，尤其是對落后地區(qū)的PPP項目，出于風險考慮，要求政府必須出具人大常委會決議或納入預算的證明文件，證明政府將該項目的支出納入政府中期財政規(guī)劃和跨年度預算安排中。從本質(zhì)上講，政府付費或可行性缺口補助項目和項目公司提供的公共產(chǎn)品的質(zhì)量或服務績效掛鉤，屬于政府采購，政府無需承擔兜底責任。因此人大常委會出具的批復文件對項目融資僅有增信作用，在社會資本方融資時有利于降低項目融資成本。但部分地區(qū)政府擔心出具人大常委會或納入預算的證明文件會被認定為政府債務，因此不愿出具此類證明。商業(yè)銀行對不具備人大常委會決議或承諾函的項目融資上會予以限制，影響社會資本方的融資成本，甚至導致項目無法落地，最終產(chǎn)生違約行為。

此外，由于PPP融資合同由項目公司和銀行簽訂，具有期限長、金額大的特點。因此商業(yè)銀行審批時除了要求項目應收賬款收益權(quán)質(zhì)押外，還會要求社會資本方提供擔保。而社會資本方為降低資產(chǎn)負率，建立風險隔離，不愿提供擔保。商業(yè)銀行出于風控考慮，則不愿承擔信用貸款帶來的不確定性，因此雙方的矛盾點成為現(xiàn)階段PPP項目融資落地難點所在。如成都路橋公司因不愿提供擔保，同銀行要求未能達成一致，導致成都路橋與宜賓市政府簽訂的價值82億的高速公路項目因融資失敗而解除雙方協(xié)議。

五、PPP融資困難的對策

(1)以合同形式規(guī)范PPP項目的合法性。第一，PPP項目合同的簽訂和具體執(zhí)行過程須嚴格遵循《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》的相關(guān)規(guī)定。在其約束下，財政部門會根據(jù)PPP項目的具體情況來分析政府的支出責任，政府的支出責任同樣也會進入預算管理程序，所以銀行無需再要求政府將支出納入中長期規(guī)劃和預算。第二，在PPP項目合同談判過程中，社會資本方需明確約定項目的實施機構(gòu)，保證將PPP項目相關(guān)的財政支出責任納入財政預算的義務，并約定相應的違約責任。第三，商業(yè)銀行和社會資本方都應該在項目實際推進過程中，及時了解每個年度政府預算編制情況，確認PPP項目納入年度財政預算。

(2)確保PPP項目運作流程的合法合規(guī)。PPP項目在實際融資過程中，商業(yè)銀行對于政府層級較低PPP項目的要求會更加嚴格，除了要求政府出具承諾納入預算等文件外，政府的公共預算收入和負債率也是商業(yè)銀行判斷政府違約風險的依據(jù)。而規(guī)范的PPP項目只要依法招標，按要求采購，并且通過物有所值評價、財政承受能力論證和實施方案評審，在運作流程上做到依法合規(guī)，其政府和社會資本方就不存在法律風險。因此，只要PPP項目合同的簽訂以及運作流程合法合規(guī)，商業(yè)銀行即無需擔心進入運營期后的政府違約、無法收回本息等問題，PPP項目到商業(yè)銀行進行融資也將變得容易。

(3)PPP運營期的現(xiàn)金流應覆蓋貸款本息的償還。社會資本成立PPP項目公司的主要目的是為了做到破產(chǎn)風險的隔離。但實際中金融機構(gòu)針對項目公司的融資需要社會資本提供擔保和連帶責任，使項目公司與社會資本無法實現(xiàn)真正意義上的風險隔離。對于這一問題，金融機構(gòu)應改變原有的風險控制理念，通過約定PPP項目進入運營期后，其運營產(chǎn)生的現(xiàn)金流能夠全部或部分的覆蓋貸款本息的償還，以此來減低自身運營風險。

(4)引入第三方機構(gòu)審查和認證社會資本的專業(yè)能力。商業(yè)銀行更多地把央企和地方國企作為PPP項目貸款的重點客戶，而忽略了在PPP項目上經(jīng)驗豐富且專業(yè)能力較強的民營企業(yè)?？赏ㄟ^引入第三方機構(gòu)來審查和認證社會資本的專業(yè)能力[10]，以此弱化商業(yè)銀行對于社會資本背景的選擇。豐富的公共服務或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營經(jīng)驗能夠保障項目高質(zhì)量地完成，并能夠最大可能達到政府的績效考核要求，從而避免社會資本方的違約問題。此外，有著PPP項目成功經(jīng)驗的社會資本方也能夠更好地保障項目流程的合法合規(guī)。因此，通過引入第三方審查機制，可使得商業(yè)銀行在發(fā)放信貸時更加關(guān)注社會資本的施工能力和行業(yè)經(jīng)驗。

(5)鼓勵引入中長期融資工具。PPP作為未來中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要模式，政府部門應當在政策上鼓勵保險資金、社保資金等長線資金參與到PPP項目中，以此保證對于PPP項目的支持力度。這些金融機構(gòu)的貸款和商業(yè)銀行相比，具有期限更長、成本較低的優(yōu)勢。通過吸引此類金融機構(gòu)進入，能夠較好地解決商業(yè)銀行的融資期限和PPP項目建設(shè)期限的錯配問題。

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