摘 要：使用收入、生計資產(chǎn)和主觀評價三種標準對中國城市低保制度瞄準率進行計算，結(jié)果發(fā)現(xiàn)瞄準偏誤難以避免。瞄準偏誤產(chǎn)生原因的主要包括四方面：除了正式文件中規(guī)定的資格條件以外，各地在具體瞄準實踐過程中還可能夾雜一些不成文的潛規(guī)則；現(xiàn)有家計調(diào)查方法在技術(shù)上很難非常準確地查清家庭收入和財產(chǎn)狀況；瞄準精度與行政成本密切相關(guān)，而國家用于低保瞄準的行政成本比較有限；低保制度瞄準過程中的自由裁量權(quán)很容易被工具性地用來服務(wù)于實現(xiàn)政治目標，進而導致瞄準偏誤。

關(guān)鍵詞：瞄準困境；城市低保；資格障礙；技術(shù)難題；政治影響

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2018）03-0061-12

作者簡介：姚建平，華北電力大學人文與社會科學學院教授 （北京 102206）

一、引 言

中國城市低保制度從1993年開始在上海試點。在低保制度推行之初，受保人數(shù)比較有限。1996年，全國接受低保的城市居民只有84.9萬。1999年國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》以后，受保人數(shù)隨著制度的完善迅速增長。1999年低保覆蓋人數(shù)為265.9萬，但到2002年低保人數(shù)就達到2064.7萬，并且基本上保障了城鎮(zhèn)所有貧困人口，從而實現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”①。此后我國城市低保人口總數(shù)基本穩(wěn)定，既沒有繼續(xù)大規(guī)模增加也沒有大規(guī)模減少。從官方的角度來看，應(yīng)保盡保實現(xiàn)之后，低保制度建設(shè)進入了鞏固、提高和完善階段。但是這種情況到了2008年以后開始改變。低?？?cè)藬?shù)自2009年達到頂峰之后開始不斷下降，到2015年時低保人數(shù)只剩下1701.1萬人，相當于2009年的72.52%②。那么近年來低保覆蓋人數(shù)為什么不斷下降呢？是城市貧困問題有所緩解？還是低保接受者的資格條件發(fā)生了變化？或者低保瞄準過程出現(xiàn)了問題？當前，城市低保做到“應(yīng)保盡?！痹谝欢ǔ潭壬媳划敵闪苏稳蝿?wù)。但在實際操作中，一些地方低保工作做得不到位，漏保、錯保、騙保現(xiàn)象也時有發(fā)生。近年來，國家花了很大精力治理低保制度瞄準過程中存在的問題，包括建立信息核對平臺，對已納入低保但經(jīng)過復核不符合條件的及時清理，做到應(yīng)出盡出。同時深入社區(qū)了解情況，對應(yīng)保未保的困難群眾及時納入保障范圍，做到不漏一戶一人，實現(xiàn)應(yīng)保盡保。那么，目前的低保制度瞄準率如何呢？通過努力就能夠?qū)崿F(xiàn)“應(yīng)保盡保”嗎？

一、文獻回顧和數(shù)據(jù)

George Dellaportas構(gòu)建兩個指標來進行瞄準效率評價：沒有獲得保障的目標家庭數(shù)與目標家庭總數(shù)之比，即為擠出率（漏保）；獲得保障的非目標家庭數(shù)與獲得保障的家庭總數(shù)之比，即為漏損率（錯保）。 George Dellaportas，“The Effectiveness of Public Assistance Payments in Reducing Poverty”， The American Journal of Economics and Sociology， Vol.39， No.2， 1980， pp.113-121.擠出率與漏損率都表示瞄準的偏差率，擠出率加上漏損率的值越大，整個制度的瞄準準確率就越低。在“應(yīng)保盡?！背闪⒌那疤釛l件下，低保制度理論上應(yīng)該是100%的受助率。但是在實踐中又會是怎樣呢？目前已有的研究對中國低保制度瞄準率的判斷差異很大，但有個基本共識：不管是正式官方的還是調(diào)查原始數(shù)據(jù)都有欺騙性，低保制度的實際受助率都大大低于官方的受助率。 Martin Ravallion， Shaohua Chen， “Benefit Incidence with Incentive Effects， Measurement Errors and Latent Heterogeneity： A Case Study for China” ，Journal of Public Economics， Vol.128， 2015， pp.124-132.Gao等人發(fā)現(xiàn)，有資格獲得最低生活保障的家庭占城市總?cè)丝诘?.3%， 但有資格獲取低保的家庭中大約只有一半的人是低保領(lǐng)取者。 Qin Gao， Irwin Garfinkel， Fuhua Zhai， “Anti-poverty Effectiveness of the Minimum Living Standard Assistance Policy in Urban China ”， Review of Income and Wealth， 2009， Vol.55， No.1， 2009， pp.630-655.他們的另一項研究認為，2.8%的城市居民有資格申請最低生活保障，但是只有不到一半的人實際上得到了低保。低保資格傾向于那些人力資本少和社會經(jīng)濟資源少的家庭。 Qin Gao， Irwin Garfinkel， Fuhua Zhai， “How Effective is the Minimum Living Standard Assistance Policy in Urban China ”， Review of Income and Wealth， Vol.55， No.1（Supplements）， 2007， pp.630-655.這些研究表明，“漏?！笨赡苁侵袊鞘械捅Ｖ贫让闇实闹匾獑栴}。但另一些研究認為，城市低保制度“錯?！眴栴}和“漏?！眴栴}一樣嚴重。Ravallion等人的研究結(jié)果顯示，中國7.7%的城市家庭是具有享受低保資格的應(yīng)保家庭，但其中只有28% 的家庭真正獲得了低保救助，而在實際享受低保的家庭中，43%的家庭是不具備低保資格的。 Ravallion， Martin， Shaohua Chen，Youjuan Wang， “Does the Di Bao Program Guarantee a Minimun Income in Chinas Cities？”， in Jiwei Lou and Shuilin Wang （ed.）， Public Finance in China： Reform and Growth for a Harmonious Society， Washington D.C， World Bank， 2006， pp.317-314.有學者利用2004年14個城市的就業(yè)和社會保障調(diào)查數(shù)據(jù)進行研究發(fā)現(xiàn)，39%的應(yīng)保家庭得到了救助，誤保率為40%。 Meiyan Wang， “Emerging Urban Poverty and Effects of the Dibao Program on Alleviating Poverty in China”， China & World Economy， Vol.15， No.2， 2007， pp.74-88.另有學者使用2002—2014 年的統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)進行分析發(fā)現(xiàn)，中國城市低保制度漏保率高達77%，錯保率達到69%。曹艷春：《我國城市“低?！敝贫鹊陌邢蚓珳识葘嵶C研究》，《中央財經(jīng)大學學報》2016年第7期。由此反映出中國城市低保制度的瞄準精準度較低。而張翔、張曉鑫使用2012 和2014 年中國家庭追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)（CFPS）計算出來的中國城鎮(zhèn)低保錯保率和漏保率分別為55.79%、89.02%和61.76%、82.93%。張翔、張曉鑫：《家庭電力消費、家庭收入與最低生活保障制度的瞄準率》，《中國人口科學》2017年第2期。

對于低保制度瞄準效率的評價跟所使用的數(shù)據(jù)密切相關(guān)。如果數(shù)據(jù)包括非貧困人口，那么估計出來的瞄準率偏差會大一些。反之，如果數(shù)據(jù)僅包括貧困人口，那么估計出來瞄準率偏差則可能小一些。周冬霞使用武漢市480戶困難家庭調(diào)查數(shù)據(jù)進行分析發(fā)現(xiàn)，調(diào)査地區(qū)城市低?！皵D出率”為6.4%，低?！奥p率”為4.8%， “擠出率”與“漏損率”之和為11.2%，存在一定程度的瞄準偏離現(xiàn)象。她采用生計資產(chǎn)排序的方法同樣也驗證了調(diào)查地區(qū)存在目標瞄準的“棄真錯誤”和“取偽錯誤”。這表明，以家庭經(jīng)濟收入為準的瞄準方法存在其不合理性，單純以收入來衡量貧困只能將絕對貧困人口保障進來，而無法覆蓋相對貧困人口。周冬霞：《城市低保目標瞄準政策的評估與完善》，武漢大學博士學位論文，2015年。郭偉和采用民政部政策研究中心的“中國城鄉(xiāng)困難家庭社會政策支持系統(tǒng)建設(shè)項目”調(diào)查數(shù)據(jù)（2011、2012、2013年數(shù)據(jù)）對城市低保制度的瞄準率進行分析發(fā)現(xiàn)，雖然當前我國城市低保制度的瞄準率已經(jīng)高達85%，但不容忽視的是，這意味著仍然有15%的應(yīng)保家庭沒有瞄準。郭偉和：《當前我國城市低保制度的滿意度、瞄準率和就業(yè)影響》，《社會建設(shè)》2016年第5期。

另有一些研究認為，中國城市低保瞄準率是在發(fā)生變化的。楊穗等人使用中國居民收入分配課題組（CHIP）2002 年和2007年的城市住戶調(diào)查數(shù)據(jù)分析最低生活保障政策的瞄準有效性時發(fā)現(xiàn)， 各個城市的最低生活保障水平不斷提高的同時政策的瞄準有效性卻降低了。在應(yīng)保人口中，2002年的漏出率為54.3 %， 2007年為42.3% 。2002年的誤保率為73.8%，2007年為76.2%。楊穗、高琴、李實：《中國城市低保政策的瞄準有效性和反貧困效果》，《勞動經(jīng)濟研究》2015年第3期。還有些研究雖然沒有直接估算城市低保的瞄準率，但通過評價瞄準技術(shù)改進對瞄準率提供的影響，可以從另一個側(cè)面判斷我國城市低保瞄準率現(xiàn)狀。例如，有研究者使用2003—2014年全國城市低保數(shù)據(jù)，評估上海市建立家庭經(jīng)濟狀況核對系統(tǒng)對低保人口數(shù)量的影響發(fā)現(xiàn)，可信收入憑證的獲取可以使城市低保的瞄準效率提高30.61% 。按照這樣的識別效果，在全國推廣收入核對系統(tǒng)會減少低保人口647.90 萬-1509.76萬人，節(jié)約財政資金185.90億-433.18億元， 占同期財政低保支出的27.57% -64.24%。劉萬里、吳要武：《精準識別： 用技術(shù)完善城市低保的退出機制——以上海家庭經(jīng)濟狀況核對系統(tǒng)為例》，《經(jīng)濟學報》2016年第12期。這表明，采用傳統(tǒng)近似家計調(diào)查方法來進行低保識別的瞄準偏誤相當大。

從上面的討論可以看出，不管是哪項研究（無論使用何種方法、采用何種數(shù)據(jù)）都無法證明中國城市低保制度實現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”，瞄準偏誤似乎難以避免。不同研究之間的差別僅在于所估算的擠出率和漏損率的值不一樣。本文將使用收入、生計資產(chǎn)和主觀評價三個標準來計算城市低保制度瞄準率，并從資格條件、技術(shù)和政治因素三個方面來分析瞄準偏誤產(chǎn)生的原因。研究使用的數(shù)據(jù)采用問卷調(diào)查和個案訪談的方式獲得，調(diào)查時間是2015年7月和8月。調(diào)查城市是遼寧沈陽市、阜新市和葫蘆島市。家庭問卷采用配額抽樣方法： （1）首先確定每個城市的問卷總量為200份，然后在城市所有街道中按簡單隨機抽樣方法抽取10個街道，每個街道20份問卷。（2）從街道所有申請過低保的人員名單系統(tǒng)中按等距抽樣的方法抽取20戶作為問卷的填答對象。三個城市總共發(fā)放問卷600份，回收問卷588份，有效問卷580份。所有人員都是當?shù)孛裾块T社會救助信息系統(tǒng)里的低保對象、低收入人員和申請低保未批準人員（以下簡稱低收入人員/家庭）。低收入人員訪談對象是在每個抽中街道中的所有問卷調(diào)查對象中選取一部分低保人員和一部分申請未批準人員，三個城市總共訪談低收入家庭成員21人。三個城市樣本問卷低收入家庭人口特征情況見表1。工作人員問卷的抽樣方法是主觀抽樣，即在抽中的市、區(qū)縣、街道和社區(qū)各級民政部門中盡量照顧性別、年齡、行政級別、從事社會救助工作的時間等特征，在每個單位抽取5到10位左右的工作人員填答問卷，同時選取1到2位熟悉社會救助工作的工作人員進行訪談。本研究共發(fā)放工作人員問卷125份，回收125份問卷，有效問卷125份。訪談社會救助工作人員15人。

二、基于收入、生計資產(chǎn)和主觀評價的城市低保制度瞄準率

從文獻綜述可以看出，研究者對于中國低保制度瞄準率的估計有很大差異，應(yīng)保未保現(xiàn)象似乎更加突出。以下采用收入、生計資產(chǎn)和主觀評價三個標準數(shù)據(jù)來估計三個城市低保制度的瞄準率。

（一）基于收入標準的城市低保瞄準率

要判斷低保制度目標對象瞄準效率，首先要確定哪些人是政策目標對象。目前全國各地對于能否享受低保最主要的標準的是收入。1999年國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》第二條規(guī)定：持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实?，均有從當?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。2014年國務(wù)院頒布的《社會救助暫行辦法》第九條規(guī)定，國家對于共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴?，且符合當?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ敭a(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予最低生活保障。根據(jù)《沈陽市城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度實施細則》（沈民發(fā)〔2012〕5號）第二章第九條規(guī)定：城鄉(xiāng)低保以家庭為保障單位，申請條件為共同生活的家庭成員人均收入和實際生活水平低于當?shù)爻青l(xiāng)低保標準。由此可見，是否符合申請低保的收入標準主要是看其共同生活的家庭成員人均收入是否低于當?shù)爻鞘械捅藴?。由于財產(chǎn)標準規(guī)定各地并不統(tǒng)一，并且財產(chǎn)狀況用于低保對象的瞄準具有很強的主觀性。在那些沒有引入居民經(jīng)濟狀況核對信息系統(tǒng)的地區(qū)，申請者的財政狀況主要取決于上門進行經(jīng)濟核查的工作人員的主觀判斷。因此，這里在計算城市低保瞄準率時將財產(chǎn)因素排除在外。

假定共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)氐捅藴示捅徽J定為可以獲得低保，反之則不能獲得低保。表2是三個城市2014年被訪家庭瞄準效率計算結(jié)果。從表中可以看出，三個城市都不同程度上存在對目標家庭的瞄準存在著偏誤。從漏損率來看，阜新市最高為14.17%，其次是沈陽市為10.68%，葫蘆島市為10%。也就是說，各個城市被訪低保家庭中都有超過10%的家庭人均收入是超過當?shù)氐捅＞€的，均存在一定程度的錯?，F(xiàn)象。從擠出率來看，阜新市最高為21.01%，其次是葫蘆島市為14.6%，最后是沈陽市為5.1%。也就是說，從家庭人均收入的角度來看，各個城市被訪低收入家庭均不同程度地存在應(yīng)保未?，F(xiàn)象。值得注意的是，由于本研究的數(shù)據(jù)中的被訪家庭是低保對象、低收入人員和申請低保未批準人員。因此，即使排除財產(chǎn)因素對低保瞄準效率的影響，這一計算結(jié)果表明低保瞄準率也存在一定程度上的偏誤。

（二）基于生計資產(chǎn)的城市低保制度瞄準效率估計

僅僅考慮經(jīng)濟狀況來確定低保對象在理論上是有缺陷的?；诳尚心芰儕Z理論，貧困現(xiàn)象的發(fā)生是可行能力的剝奪。因此，生計資產(chǎn)理論和方法被開發(fā)出來，并應(yīng)用于社會救助的瞄準效率的評價。本文在以往研究的基礎(chǔ)上參考國內(nèi)外專家學者選取識別指標的方法對指標體系進行了修訂，結(jié)合三個調(diào)查城市居民家庭生計實際狀況，選取了13個具有代表性的指標。鄧大松、王增文：《硬制度”與“軟環(huán)境”下的農(nóng)村低保對象的識別》，《中國人口科學》2008年第5期。然后，借鑒生計資產(chǎn)指標體系的量化研究， Kay Sharp， “Measuring Destitution： Integrating Qualitative and Quantitative Approaches in the Analysis of Survey Data”， IDS Working Paper 217， Brighton： Institute of Development Studies，2003；易紅梅、張林秀：《農(nóng)村最低生活保障政策在實施過程中的瞄準分析》，《中國人口·資源與環(huán)境》2011年第6期。并咨詢了相關(guān)研究領(lǐng)域?qū)＜业囊庖?，對各指標分配相?yīng)的權(quán)重。本文的生計資產(chǎn)考慮了物質(zhì)資產(chǎn)、人力資產(chǎn)、金融資產(chǎn)和社會資產(chǎn)四個方面，并構(gòu)建出城市居民家庭生計資產(chǎn)量化指標體系，如表3所示。

按照所給公式分別計算出每個家庭各單項生計資產(chǎn)分值以及四大生計資產(chǎn)總值，得出赤貧指數(shù)。按指數(shù)大小由低到高進行排序，指數(shù)值的大小代表貧困的程度。指數(shù)的值越小，表示居民相比較而言更加貧困，理論上也就更加有資格獲得低保救助。根據(jù)George Dellaportas對保障轉(zhuǎn)移的目標家庭瞄準效率方法，可以評價三個城市低保救助的瞄準效率。數(shù)據(jù)計算結(jié)果共得到382戶的赤貧指數(shù)（去掉數(shù)據(jù)缺失值后），包括289戶低保戶和93位申請低保未批準戶。根據(jù)生計資產(chǎn)理論，數(shù)值越低表示該家庭相對更加貧困，理論上應(yīng)該越有資格享受低保待遇。因此，理論上被調(diào)查的所有低保對象都應(yīng)排在前289位，而所有申請低保未批準對象都應(yīng)排在后93位。但根據(jù)赤貧指數(shù)計算結(jié)果排序顯示：（1）在前289位中有237位低保對象，52位申請低保未批準對象，其中237位低保對象為“正確瞄準”，52位申請低保未批準對象為“錯誤排除”；（2）在后93位中有41位申請低保未批準對象，52位低保對象，其中41位申請低保未批準對象為“正確排除”，而52位低保對象為“錯誤包含”。因此，可得出擠出率（漏保率）為17.99%（52/289）、漏損率（錯保率）為17.99%（52/289）， “擠出率”與“漏損率”之和為35.98%。因此，如果按照生計資產(chǎn)理論進行判斷，調(diào)研地區(qū)的城市低保對象的瞄準率存在一定偏誤。

（三）基于主觀評價的瞄準率

對于瞄準率的主觀評價往往受到評判者立場的影響。由于政治環(huán)境和績效考核的原因，低保工作人員對于低保制度瞄準率判斷一般會傾向于正面評價。那些已經(jīng)獲得救助的低保戶是低保制度的既得利益者，因此通常也會對制度表達正面評價。但是那些申請卻未批準的低收入人員大都會傾向于認為制度不公平，有可能基于自身的經(jīng)歷給予更多的負面評價。以下分三類人員對三個城市的低保制度瞄準率進行比較分析，見表5。

從表5中可以看出，當問及低保工作是否存在“該保的沒報保”現(xiàn)象時，邊緣戶認為“沒有”的比例為68.4%，低保戶認為“沒有”的比例是76.1%，而工作人員認為“沒有”的比例達到97.1%。這似乎說明作為制度受益者的低保戶對制度的正面評價比較高，沒有得到低保的邊緣戶似乎對制度的評價就沒有低保戶高，而作為執(zhí)行低保制度的工作人員顯然更加相信制度實施得非常好。同樣，對于該問題反向提問得到的結(jié)果也是一樣。當問到低保工作存在“保了不該保的”現(xiàn)象嗎？邊緣戶認為“沒有”的比例為70.2%，低保戶認為沒有比例為78.6%，而工作人員認為“沒有”的比例達到89.2%。這表明，不管哪類人員都肯定了瞄準偏誤的存在，只是不同身份對瞄準偏誤的程度存在不同的認識。

三、對瞄準偏離的解釋

為什么不管采取何種方法對城市低保制度瞄準率進行計算都始終存在偏誤呢？其中的原因十分復雜，總體看來主要可以概括為以下幾個方面：

（一）復雜的資格條件

1999年《城市居民最低生活保障條例》和2014年《社會救助暫行辦法》兩個法律文件都規(guī)定，城市最低生活保障的資格條件是收入和資產(chǎn)。但是，各地在實踐中卻加入了更多的資格條件，使得低保制度瞄準不再是僅僅基于收入和資產(chǎn)，而變成了一種復合資格條件下的瞄準。

類別瞄準（瞄準人口特征）本來主要用于社會福利，但在實踐中往往也被運用于低保制度。分類施保就是類別瞄準和財富瞄準相結(jié)合的結(jié)果。例如，2015年沈陽市民政局出臺的《關(guān)于印發(fā)沈陽市居民最低生活保障操作規(guī)范（試行）的通知》第三十五條規(guī)定，對低保家庭中的下列特殊困難人員增加一定比例或一定額度的低保金，提高他們的救助水平。這些人員包括 “三無”對象、重病患者、殘疾人、老年人、未成年人、全日制本科及以下在校學生、市人民政府確定的其他生活特殊困難人員。分類施保人員類別有交叉的，按最高比例或數(shù)額計算，不重復計發(fā)分類施保金。實際上，很多地方為了減少人們對低保對象資格的爭議、避免不必要的麻煩，在瞄準時往往更喜歡挑選社區(qū)中的老弱病殘人員。在有些情況下，低保制度對家庭經(jīng)濟狀況的要求甚至反而退居其次。

城市低保資格也有明顯的行為道德要求。根據(jù)1997年出臺的《國務(wù)院關(guān)于在全國建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的通知》，低保對象認定過程中并非完全按照收入標準，有很多人是排除在城市最低生活保障的范圍以內(nèi)的，這些人包括：（1）違反《婚姻法》、《收養(yǎng)法》、《計劃生育法》的人員和家庭；（2）因吸毒、賭博造成家庭生活水平低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实娜藛T和家庭；（3）在領(lǐng)取最低生活保障金期間無正當理由拒絕勞動部門和基層組織提供勞動就業(yè)機會的人員。早期對于有違反犯罪行為的“兩勞人員”的低保資格問題是從嚴的，但是到后來又發(fā)展到另外一個極端。一些地方為了維護社會穩(wěn)定，對“兩勞人員”普遍實行全額低保金覆蓋，無須嚴格審查就能吃低保。王勤莉、伍林生：《城市低保對象中“兩勞人員”的問題及對策》，《特區(qū)經(jīng)濟》2009年第2期。2015年沈陽市民政局出臺的《關(guān)于印發(fā)沈陽市居民最低生活保障操作規(guī)范（試行）的通知》第四十六條規(guī)定，勞動年齡內(nèi)有勞動能力但尚未就業(yè)的低保對象，連續(xù)3次無正當理由拒絕接受公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)介紹工作或不參加公益勞動的，區(qū)、縣（市）人民政府民政部門可減發(fā)或者停發(fā)其保障金。經(jīng)推介適合其自身條件工作但拒絕就業(yè)3次以上的，按當?shù)刈畹凸べY標準計算家庭收入。

以上討論的都是有政策文件規(guī)定的資格條件，在實踐中各地在正式文件規(guī)定之外還存在一些的不成文規(guī)定。有研究通過田野調(diào)查的定性觀察來討論其應(yīng)保未保原因時發(fā)現(xiàn)，項目的地方執(zhí)行遠比正式規(guī)則重要得多 Martin Ravallion， Shaohua Chen， “Benefit Incidence with Incentive Effects， Measurement Errors and Latent Heterogeneity： A Case Study for China”， Journal of Public Economics， Vol.128， 2015， pp.124-132.。有研究者針對廣州的低保制度進行探索性研究發(fā)現(xiàn)，除了收入要求外還要滿足三條不成文的條件：工作能力、家庭結(jié)構(gòu)和庇護主義。這三條不成文的條件在街道層面上實踐不僅阻礙了國家資源到達城市貧困家庭，而且與意識形態(tài)相背離并損害制度的合法性。 Jie Lei， “Covering Whoever is Eligible？ An Exploratory Study on the Eligibility of the Urban Minimum Living Standard Guarantee in China”， Critical Social Policy： A Journal of Theory and Practice in Social Welfare， Vol.34， No.2， 2014， pp.155-174.在低保大幅擴面之前， 許多地方在核定低保對象時， 常常用一些“土政策”將很多申請者排斥在外。譬如： 對勞動年齡段的人口， 假定其可以自食其力，不予批準享受低保； 對于申請最低生活保障金的在職職工、進入再就業(yè)服務(wù)中心的下崗職工、領(lǐng)取失業(yè)保險金或養(yǎng)老金的人員， 無論其實際上是否有收入， 都按照當?shù)卣嫉挠嘘P(guān)標準計算其“應(yīng)得收入”等。梅艷君、鐘會兵：《淺析社會救助對象的確認》，《中國集體經(jīng)濟》2007年第11期。本研究在三個城市的調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，如果低保家庭有畢業(yè)的大學生，那么不論其是否找到工作都要計算為其有工作收入，因而很容易被清退出低保制度。此外，人情關(guān)系對于低保資格條件的影響也不容忽略。

（二）技術(shù)難題

一是準確核查家庭收入和資產(chǎn)非常困難。收入和資產(chǎn)缺乏量化測算指標，服務(wù)對象收入不穩(wěn)定或故意隱瞞，致使家庭經(jīng)濟狀況核查不準。江治強、王偉進：《當前城市低保制度運行的主要問題與對策建議》，《中國民政》2015年第6期。從訪談的情況來看，對于申請家庭的收入判斷要做到完全準確是很難的。很多情況下工作人員對收入和資產(chǎn)的判斷具有一定的主觀性。例如，一位社會救助工作人員在談到收入和資產(chǎn)核查時這樣表述：

有些收入沒法核查，他們有些可能是季節(jié)性的，有些是臨時性的。我們這大部分都是力工的，裝車卸車的啦，扛著鐵鍬往路邊一站。有用工的車就說上來幾個人，快的就上去了，慢的鐵鍬上去了人沒上去，結(jié)果錢沒掙著，還搭把鍬。入戶通常要憑感官。進去看看家里的存糧，做的可能有剩飯剩菜，看剩的都是肉的，生活肯定不錯。還有家里的裝修程度，有的可能幾乎啥也沒有。但是裝修可能只能反映前一段時間。在那里擺個電腦，可能舊電腦也不值幾個錢，有的可能家里有學生，也需要。但是有空調(diào)、鋼琴，這就不可以了。

家庭收入和資產(chǎn)信息核對能夠很好地解決家計的準確性問題， 收入和資產(chǎn)狀況通過信息平臺核對也比入戶調(diào)查等傳統(tǒng)方法要客觀準確得多。目前中國大部分省市都建立了家庭經(jīng)濟狀況核對平臺。但是，信息核對系統(tǒng)也不是萬能的。例如，由于受法律的約束，目前絕大部分地區(qū)信息核對平臺無法查詢家庭銀行存款和金融資產(chǎn)情況。家庭收入和資產(chǎn)跨省信息無法查詢，有些資產(chǎn)甚至在省內(nèi)也無法查詢。對于家庭持有現(xiàn)金的情況無法查詢。即使能夠查出家庭資產(chǎn)，對家庭資產(chǎn)的量化有時候也是難題。因此，由于信息不對稱，家計審查過程中存在逆行選擇。一些申請者在申請過程中會隱瞞對自己不利的收入和資產(chǎn)信息，導致低保目標對象偏離，讓不符合條件者被納入到受益者行列中。現(xiàn)有政策對“共同生活的家庭成員”的核定也存在困難。按照《條例》的規(guī)定， 城市低保對象必須具有城市戶口。但是， 對于家庭中一方是城市戶口另一方是農(nóng)村戶口的“半邊戶”的情況很難核實其共同收入。另外，申請家庭通過拆分戶口同樣也可以將原先不符合低保資格變成符合低保資格。例如，一位社會救助工作人員在談到家庭經(jīng)濟狀況信息核對的重要性時說：

我認為家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查最重要的是信息系統(tǒng)的核對。如果有這個系統(tǒng)，就可以直接核查他的各類信息。比如說前一陣核實到房產(chǎn)，讓他提供屋房證明，愿意提供就提供，不提供的就打回來，說讓你街道自己來，就挺費力的。如果發(fā)現(xiàn)有購買大型房屋的，這樣就得取消，咱沒有系統(tǒng)，就核查不了。再比如說退休，能不能及時發(fā)現(xiàn)，或者又重新上崗了，這些如果主要依靠信函，就可能會涉及到操作問題，可能缺乏真實性。

二是瞄準偏誤有時間因素的原因。實際上，低收入人員的收入和資產(chǎn)始終處于變動狀態(tài)。例如，得到親屬的贈與（非贍養(yǎng)費），或者低保戶在調(diào)查時因工作增加收入使得家庭收入超出當?shù)匾?guī)定低保標準線等。當貧困家庭收入和資產(chǎn)發(fā)生變動時，政府行政工作部門的家計調(diào)查不可能隨時跟進?！皯?yīng)保盡保、應(yīng)退進退”是當前低保制度實現(xiàn)動態(tài)管理的基本要求。盡管目前政府相關(guān)部門在加強低保人員的動態(tài)管理，但在實踐中“應(yīng)退盡退”不僅會存在時間差，而且會面臨低保戶采取種種方法抵制退出的問題。

三是高行政成本導致經(jīng)濟狀況核查困難。由于實行家計審查需要收集和驗證申請人的收入和財富信息，而這是需要高昂行政成本的過程。瞄準的精度要求越高， 收集信息與驗證信息的成本越高。從訪談中發(fā)現(xiàn)，申請人提供的勞動保障部門或單位出具的關(guān)于收入和就業(yè)等方面的證明材料，有一些是人情或關(guān)系所為。家庭收入中的存款及利息、有價證券及紅利收入和資產(chǎn)信息不僅取決于信息系統(tǒng)建設(shè)情況，也一定程度上依賴政府工作人員上門進行核實。當前，欠發(fā)達地區(qū)信息核對系統(tǒng)建設(shè)滯后，而全國民政部門工作人員（尤其是基層工作人員）力量有限，因此要提高瞄準的精度始終面臨行政成本投入問題。

四是對于那些“漏?！比藛T難以從技術(shù)的角度完全解決。漏保問題實際上是社會救助項目很難完全解決的問題。例如，當問到“有沒有實現(xiàn)應(yīng)保盡?！睍r，一位工作人員這樣回答：

我們實現(xiàn)了應(yīng)保盡保。我接觸的都實現(xiàn)了，應(yīng)該保的都保了。但有些時候是走訪中發(fā)現(xiàn)該保的，他們前兩年并未上報，原因主要是因為感覺自己能掙點錢、礙于面子等，但是現(xiàn)在生病了才申請。

而另一位工作人員這樣回答“應(yīng)保盡?！眴栴}：

凡是符合標準的并且來申請的都會給予低保，如果說在家中等著工作人員來要求申請的那種不會給予。我們低保的宣傳力度很大，該得到的應(yīng)該都得到了。

大量研究表明，中國低保制度的漏保現(xiàn)象也比較嚴重。漏保的主要原因可以分為兩個方面：一是很多人并不知道他們有資格申請低保。針對這種情況的對策只能加強低保政策的宣傳。二是一些人可能是因為恥辱感而不愿申請，或者覺得資格審查過于繁瑣而不愿意申請。在這種情況下，只能動員那些符合條件的人申請低保。但是從政府工作工作人員的角度來看，一般情況下他們并不愿意去宣傳和動員，因為這樣會增加他們的工作量而沒有實際的好處。特別是在基層工作人員力量不足的情況下，宣傳和動員工作更加難以開展。

（三）政治因素影響

政治因素對瞄準的影響主要表現(xiàn)在兩個方面：一是為了維護社會穩(wěn)定或推動某些政策的執(zhí)行而可能將本來不符合低保資格條件的人納入低保。例如，根據(jù)1997年出臺的《國務(wù)院關(guān)于在全國建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的通知》，城市居民最低生活保障的受益對象要向下崗失業(yè)人員和傳統(tǒng)社會救濟對象兩類人傾斜。很明顯，這種規(guī)定是由于20世紀90年代末期全國面臨嚴重的下崗失業(yè)現(xiàn)象，急需低保制度來維護社會穩(wěn)定。一些地方在城鎮(zhèn)化過程中為了推行“村改居”，而可能將不符合條件的家庭納入低保。一些地方為了安撫上訪者也可能給予他們低保。還有一些地方，低保資格還可能會成為社區(qū)治理過程中實現(xiàn)安全穩(wěn)定和利益均衡的政策工具。

二是受政治環(huán)境的影響，應(yīng)保盡保在各地一定程度上成為了政治問題。應(yīng)保盡保必須做到，錯保在實踐中是不允許的。在訪談中發(fā)現(xiàn)，工作人員對于應(yīng)保盡保還是非常有信心。例如，一位接受訪談的工作人員這樣表達應(yīng)保盡保：

應(yīng)該達到100%了。我們每個月或一季度會和社區(qū)機構(gòu)開一個小的檢查會議，關(guān)于低保的，了解具體的困難戶，看有沒有這種情況存在，像低保政策能照顧的但本人并不了解這種政策的。但低保政策在本地已經(jīng)實行15年了，百姓對這種政策是相當了解的。

近年來筆者也多次調(diào)研訪談過很多政府工作人員。在正式訪談中，幾乎所有政府工作人員都會說本地做到了“應(yīng)保盡?！?。但是，如果進一步追問就會發(fā)現(xiàn)，工作人員口中所謂的“應(yīng)保盡?！逼鋵嵵傅氖菍δ切┥暾埦戎藛T的“應(yīng)保盡保”。另外，如果仔細考察低保制度的覆蓋面就會發(fā)現(xiàn)，低保總?cè)藬?shù)是不斷變化的。在一段時期內(nèi)低保人數(shù)在不斷擴展，而在另一時期則呈現(xiàn)下降趨勢。其實，這種情況可能與政治環(huán)境密切相關(guān)。20世紀初期城市低保制度建立初期的主要任務(wù)是擴面并做到應(yīng)保盡保，各級政府部門往往有增加低保人數(shù)的內(nèi)在沖動。因此，這一時期為了完成應(yīng)保盡保的任務(wù)一般情況下也會從寬處理，就是能進低保的盡量都進。而城鄉(xiāng)低保人數(shù)在2009年達到頂峰之后為什么會開始不斷下降？這可能與近年來反腐敗和扶貧政策實施密切相關(guān)。由于近年來的高壓反腐敗，地方行政人員為了避免在程序上出現(xiàn)紕漏往往從嚴把關(guān)，那些可進可不進的人往往就進不了低保。由于在瞄準的入戶調(diào)查和社區(qū)評議等環(huán)節(jié)往往在存在一定程度的自由載量權(quán)，有的時候甚至不得不在“合情”和“合法”之間進行選擇。關(guān)于城市低保政策執(zhí)行過程中自由裁量權(quán)的討論請參見朱亞鵬、劉云香《制度環(huán)境、自由裁量權(quán)與中國社會政策執(zhí)行——以C 市城市低保政策執(zhí)行為例》，《中山大學學報（ 社會科學版）》2014年第6期。

四、結(jié)論與政策涵義

本研究利用民政部門社會救助系統(tǒng)信息數(shù)據(jù)庫進行抽樣，同時使用三種研究方法來計算城市低保制度瞄準率。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，低保制度的瞄準偏誤是不可避免的。這樣就澄清了一個事實：所謂“應(yīng)保盡?！痹趯崉?wù)操作層面上幾乎是不可能的。這表明，城市低保制度的瞄準偏誤具有制度的內(nèi)生性特征，在實踐中是難以完全克服的。它隱含的政策涵義是：（1）提高瞄準率是盡可能地去接近“應(yīng)保盡保”。（2）如果說非要實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！钡脑?，那也至多是針對那部分已經(jīng)向民政部門提出申請的人而言的。

從制度設(shè)計的角度來看，雖然社會救助制度理論上是要根據(jù)家計調(diào)查的結(jié)果來確定申請者是否具有獲得低保的資格。但在實踐中，人口學特征、消費狀況、行為道德因素等因素被各地加入正式的資格審查文件中。在具體瞄準過程中，各地還夾雜著一些不成文規(guī)則（“土政策”）。復雜的資格條件不僅增加了進入低保制度的困難，也一定程度上增加了瞄準偏誤。那么各地為什么會在中央政策文件的基礎(chǔ)上增加種種資格條件的限制呢？其實這恰好體現(xiàn)了地區(qū)的差異性，是政策因地制宜的表現(xiàn)。在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、財政狀況和社會文化等很不平衡的情況下，全國完全采用統(tǒng)一的資格標準去執(zhí)行低保制度也不現(xiàn)實。因此，制度優(yōu)化的策略不可能是取消各地附加的資格條件標準，而是盡可能地簡化資格條件標準，同時減少瞄準過程中的自由裁量權(quán)（例如，通過信息系統(tǒng)來識別收入和財產(chǎn)狀況等）。

瞄準過程中的很多偏誤是難以在技術(shù)上解決的。很多低保家庭往往通過臨時就業(yè)來增加收入，低保家庭中親屬之間的贈與現(xiàn)象也比較頻繁，更何況低保戶在面臨收入資產(chǎn)狀況審查時總會有意無意地隱瞞自己的真實情況。由于家計調(diào)查只會在特定時點上進行，而貧困家庭的收入和資產(chǎn)狀況隨時都在發(fā)生變化，因此由于時間因素也很容易導致瞄準偏差。瞄準精度與行政成本密切相關(guān)。提高瞄準的精度需要投入大量的人力（工作人員）和財力（信息系統(tǒng)建設(shè)等）。尤其是要提高對“漏?！比藛T瞄準準確性，其行政成本更高。一般來說，國家用于低保制度的行政成本是相對固定的，也不可能無限提高。在這種技術(shù)上難以完全解決問題情況下，其政策內(nèi)涵是：低保制度是要看其是否實現(xiàn)了既定政策目標（例如是否實現(xiàn)了兜底保障和社會穩(wěn)定的功能等），而不是去刻意追求應(yīng)保盡保。

社會救助制度本身是具有政治功能的。在不同時期，社會救助總是會被工具性地用來服務(wù)于國家各種政治目標實現(xiàn)。更何況任何制度設(shè)計都不可能完美，低保瞄準過程中工作人員實際上存在一定的自由裁量權(quán)。在特定政治環(huán)境下因為工作人員的“從嚴”或“從寬”操作，一定程度上會改變那些處于邊緣狀態(tài)人能否進入低保的結(jié)果。自由裁量權(quán)在大多數(shù)情況下實際上可以是合法的。但是如果自由裁量權(quán)被濫用，低保制度在執(zhí)行過程中被當作其他政策推行或社會治理過程中利益均衡的工具，那么大量瞄準偏誤一定會不可避免地發(fā)生。

本文的研究仍有許多不足之處。例如，由于數(shù)據(jù)的可獲得性的原因，對于瞄準偏誤產(chǎn)生的原因分析主要是基于訪談資料和相關(guān)政策文件，而沒有使用定量研究方法，這使得全文上半部分和下半部分有不太匹配之嫌。此外，針對城市居民采用生計資產(chǎn)法來評價低保制度的瞄準率，也是一種嘗試性的探索。這些不足之處希望在以后的研究中能夠有所改進。

（責任編輯：薛立勇）

Abstract： This article use income， livelihood assets and subjective evaluation to calculate the targeting error of urban Dibao system in China. The result shows the targeting error cannot remove completely in practice. The reasons of targeting errors produced can be divided into four aspects. There are some unwritten rules on eligibility in the targeting process except official rules on legal policies. The means test could not completely find out the real condition of family income and assets. The accuracy degree of targeting is closely related with administrative cost while the administrative cost cannot be increase unlimitedly. The agencys discretion of Dibao system is always used for achieving political goals. When the agencys discretion is misused， the targeting error cannot be avoided.

Keywords： Targeting Dilemma； Urban Dibao； Eligibility Obstruction； Technological Problem； Political Influences