鄭廣建

呂萬剛

任克軍

王玉喜

在河南省編辦組織召開的“新發(fā)展理念背景下創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)治理體制機(jī)制研討會(huì)”上，與會(huì)專家學(xué)者研討了特色小鎮(zhèn)的功能、現(xiàn)狀、存在的問題，并對(duì)未來發(fā)展方向提出建議，達(dá)成了一定的共識(shí)。

一、特色小鎮(zhèn)的概念進(jìn)一步明確

特色小鎮(zhèn)由浙江省長(zhǎng)在2014年10月參觀阿里巴巴總部周圍建成的云棲小鎮(zhèn)時(shí)第一次公開提出。阿里巴巴上市后，1000多個(gè)千萬富翁集聚在云棲小鎮(zhèn)，其中有500多人進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)，由此形成云棲小鎮(zhèn)獨(dú)有的特色。也就是從這時(shí)開始，浙江充分利用自身的服務(wù)型政府、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省、塊狀經(jīng)濟(jì)特色省、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)省、金融資源大省，以及生態(tài)環(huán)境優(yōu)美、歷史文化資源豐富等獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，擘畫的特色小鎮(zhèn)呈現(xiàn)出爆發(fā)式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

從全國(guó)范圍來看，特色小鎮(zhèn)存在兩個(gè)不同的界定方式。第一種是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主導(dǎo)的以建制鎮(zhèn)為基本單元的特色小鎮(zhèn)，就是：通過規(guī)劃引導(dǎo)和政策支持來培育“特色鮮明、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綠色生態(tài)、美麗宜居”的特色小鎮(zhèn)，通過特色小鎮(zhèn)的健康可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，進(jìn)一步優(yōu)化和促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)；堅(jiān)持突出特色、市場(chǎng)主導(dǎo)和深化改革三個(gè)原則，建成產(chǎn)業(yè)形態(tài)特色鮮明、美好環(huán)境和諧宜居、設(shè)施便捷完善、體制機(jī)制充滿活力的特色小鎮(zhèn)；到2020年末，力爭(zhēng)培育成近千個(gè)富有個(gè)性特色和發(fā)展活力的“休閑旅游、商貿(mào)物流、現(xiàn)代制造、教育科技、傳統(tǒng)文化、美麗宜居”的特色小鎮(zhèn)。

另外一種是國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)主導(dǎo)的以“浙江模式”為主要特征的特色小鎮(zhèn)。該類型特色小鎮(zhèn)的規(guī)劃和建設(shè)面積一般控制在1平方公里到3平方公里左右。2017年12月，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等四部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》指出，特色小鎮(zhèn)是“幾平方公里土地上集聚特色產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)生活生態(tài)空間相融合、不同于行政建制鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)”。同時(shí)它進(jìn)一步明確了特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)的區(qū)別：特色小城鎮(zhèn)是“擁有幾十平方公里以上土地和一定人口經(jīng)濟(jì)規(guī)模、特色產(chǎn)業(yè)鮮明的行政建制鎮(zhèn)”。特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)要凸顯“特而強(qiáng)”，功能要體現(xiàn)“聚而合”，形態(tài)要求“小而美”，機(jī)制要充滿“新而活”，可以有效對(duì)接創(chuàng)新性供給與個(gè)性化需求，是大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的“雙創(chuàng)”發(fā)展平臺(tái)，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的有效載體。同時(shí)，還要進(jìn)一步嚴(yán)格界定產(chǎn)業(yè)園區(qū)、旅游景區(qū)和旅游綜合體、體育基地等專業(yè)訓(xùn)練場(chǎng)所、鄉(xiāng)村的田園綜合體、面積較大的行政建制鎮(zhèn)與特色小鎮(zhèn)的不同。上述《意見》同時(shí)指出要充分發(fā)揮推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會(huì)議的作用，由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭，國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等有關(guān)部門共同推進(jìn)特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)工作。自此，國(guó)家發(fā)展改革委在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的主管和主導(dǎo)地位得以確立。

河南省政府發(fā)展研究中心鄭廣建博士認(rèn)為，特色小鎮(zhèn)是“后工業(yè)化時(shí)代和城市化進(jìn)程中，在主要城市（圈） 周邊一小時(shí)交通圈的范圍內(nèi)，或者具有獨(dú)特自然和人文資源的地區(qū)，具有明確的產(chǎn)業(yè)功能、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、娛樂休閑、人文關(guān)懷、生態(tài)效應(yīng)、信息交流、社區(qū)公共服務(wù)等功能，是生產(chǎn)、生活和生態(tài)創(chuàng)新融合的空間平臺(tái)”。鄭州大學(xué)商學(xué)院王海杰教授認(rèn)為，特色小鎮(zhèn)是浙江塊狀經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展由數(shù)量規(guī)模型向質(zhì)量效益型轉(zhuǎn)變、由低檔次向高檔次轉(zhuǎn)變的結(jié)果，它有利于克服大城市病和優(yōu)化城鎮(zhèn)體系。河南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院吳一平教授指出，特色小鎮(zhèn)要充分體現(xiàn)地方特色，特別是彰顯一個(gè)地方的產(chǎn)業(yè)特色，形成特色鮮明的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目。

吳一平

劉增榮

王海杰

劉亞軒

鄭廣建

曹慶偉

二、特色小鎮(zhèn)需要進(jìn)一步明確功能和彰顯特色

特色小鎮(zhèn)建設(shè)伊始，在國(guó)家層面有國(guó)家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家體育總局、國(guó)家林業(yè)局、文化部等不同部門站在各自部門的立場(chǎng)出臺(tái)了支持特色小鎮(zhèn)發(fā)展的意見和有關(guān)政策。與此同時(shí)，部分行業(yè)協(xié)會(huì)也出臺(tái)了具有針對(duì)性的政策支持不同種類的特色小鎮(zhèn)發(fā)展。此外，作為建設(shè)主體的地方政府，從省級(jí)層面到市級(jí)、縣級(jí)層面，甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，都出臺(tái)了一系列的文件和政策來支持特色小鎮(zhèn)的發(fā)展。因此，在現(xiàn)實(shí)的特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，特色小鎮(zhèn)呈現(xiàn)出不同的特色，有的甚至背離了特色小鎮(zhèn)建設(shè)初衷。

河南省人民政府發(fā)展研究中心鄭廣建博士認(rèn)為，空間視角是小和美，特征是秀美靚麗。環(huán)境優(yōu)美和鮮明地域特色是必要元素。產(chǎn)業(yè)視角是專和強(qiáng)，一定要有具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的特色產(chǎn)業(yè)。特色產(chǎn)業(yè)要能嵌入或者延伸到當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈之中。功能視角是聚和合，關(guān)鍵是功能融合，產(chǎn)業(yè)聚合和人口集中，生產(chǎn)、生活和生態(tài)協(xié)調(diào)，產(chǎn)生倍增的功能疊加效應(yīng)等。制度視角是活和新，制度創(chuàng)新是決定特色小鎮(zhèn)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的保障。

鄭州大學(xué)商學(xué)院王海杰教授指出，特色小鎮(zhèn)的建設(shè)受到六大因素的制約。第一是資源要素，主要包括人才、資本、文化科技、信息數(shù)據(jù)等。其中人才包括企業(yè)家、研發(fā)技術(shù)人員和高素質(zhì)工人等；資本包括銀行提供的貸款、信托公司提供的服務(wù)、基金公司提供的建設(shè)資金，以及VC、PE、產(chǎn)權(quán)投資基金、股權(quán)投資基金等；信息數(shù)據(jù)包括網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施以及軟件服務(wù)等。第二是能力要素，既包括政府的運(yùn)作協(xié)調(diào)能力，也包括企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新能力。第三是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。一個(gè)特色小鎮(zhèn)既要繼承原有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，又要在繼承的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，原有的根本性產(chǎn)業(yè)很大程度上決定了特色小鎮(zhèn)的未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第四是空間區(qū)位。特色小鎮(zhèn)非鎮(zhèn)非村非區(qū)，因此，一個(gè)特色小鎮(zhèn)所處的位置很大程度上決定了特色小鎮(zhèn)的生命力和競(jìng)爭(zhēng)力。第五是開放程度。特色小鎮(zhèn)的開放度，特別是其產(chǎn)業(yè)鏈的位置決定特色小鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，高開放度的特色小鎮(zhèn)才有發(fā)展空間。第六是制度創(chuàng)新。特色小鎮(zhèn)的治理模式，以及參與主體或者公司的法人治理結(jié)構(gòu)在很大程度上決定了特色小鎮(zhèn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的后勁。總之，特色小鎮(zhèn)要提高包容性和創(chuàng)新性。

河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院劉亞軒博士從特色小鎮(zhèn)與旅游的角度指出，特色小鎮(zhèn)不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為就是開發(fā)成一個(gè)新的旅游景點(diǎn)，而應(yīng)該按照旅游開發(fā)的規(guī)律和特色小鎮(zhèn)的開發(fā)規(guī)律來進(jìn)行建設(shè)。河南農(nóng)業(yè)大學(xué)吳一平教授認(rèn)為，河南的特色小鎮(zhèn)建設(shè)要充分彰顯中原農(nóng)耕文化，與沿海地區(qū)的特色小鎮(zhèn)要有區(qū)別，要體現(xiàn)歷史風(fēng)情。

三、特色小鎮(zhèn)的幾種發(fā)展模式

當(dāng)前國(guó)內(nèi)建設(shè)特色小鎮(zhèn)的主流模式在浙江，其成功的經(jīng)驗(yàn)就是結(jié)合小鎮(zhèn)特質(zhì)找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)定位，采用政府引導(dǎo)、企業(yè)主創(chuàng)、市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，根植當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)、歷史文化底蘊(yùn)和優(yōu)美生態(tài)稟賦，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)城人文”四位一體發(fā)展。河南省人民政府發(fā)展研究中心王玉喜研究員指出，目前的特色小鎮(zhèn)大致分為以下四種模式：

一是新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新型特色小鎮(zhèn)。此類特色小鎮(zhèn)多位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，以知識(shí)經(jīng)濟(jì)、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)以及金融等產(chǎn)業(yè)為主，一般位于大城市周邊，環(huán)境優(yōu)美，附近都有高等院校、科研院所、研發(fā)機(jī)構(gòu)、科技公司等。美國(guó)格林尼治基金小鎮(zhèn)地處美國(guó)康涅狄格州的長(zhǎng)島海峽，到紐約大概40公里，380多家對(duì)沖基金管理數(shù)千億美元的資產(chǎn)。浙江的西湖云棲小鎮(zhèn)緊鄰浙江大學(xué)和西湖大學(xué)，聚集了千余家手機(jī)程序應(yīng)用開發(fā)、網(wǎng)絡(luò)游戲和手機(jī)游戲、科技金融、大數(shù)據(jù)挖掘等高新技術(shù)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，同時(shí)規(guī)劃有服務(wù)于科學(xué)研究、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)、文化創(chuàng)意等的硬件和軟件設(shè)施。夢(mèng)想小鎮(zhèn)所在的杭州市余杭區(qū)未來科技城，臨近杭州師范大學(xué)新校區(qū)，主要服務(wù)于中青年大眾創(chuàng)業(yè)和萬眾創(chuàng)新，由于勞動(dòng)力池效應(yīng)和創(chuàng)新溢出效應(yīng)，以其不斷循環(huán)累積的人才集聚和產(chǎn)業(yè)集聚成為創(chuàng)業(yè)者特別是青年創(chuàng)客的天堂。小鎮(zhèn)內(nèi)舒適的生活、工作和娛樂設(shè)施提升了小鎮(zhèn)居民的幸福感。

二是本地產(chǎn)業(yè)拓展升級(jí)型特色小鎮(zhèn)。瑞士格拉斯香水小鎮(zhèn)大面積種植鮮花，每年的鮮花產(chǎn)量超過700萬千克，形成了著名的花卉種植產(chǎn)業(yè)。小鎮(zhèn)上30余家香水工廠，從花園采摘的鮮花中提取香料和精油，形成了完善的香水加工業(yè)。同時(shí)，為了延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，他們還積極發(fā)展觀光旅游業(yè)，打造了格拉斯三大香水作坊，還建設(shè)了香水博物館，游客可以現(xiàn)場(chǎng)觀看和體驗(yàn)香水的制作全過程，還可以自己動(dòng)手制作香水，因此吸引了世界各地的游客，有效地拓展了整個(gè)香水產(chǎn)業(yè)鏈，提升了整個(gè)小鎮(zhèn)的競(jìng)爭(zhēng)力和美譽(yù)度。紹興諸暨市的大唐襪藝小鎮(zhèn)以當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)的襪業(yè)為核心，有效融合工業(yè)化和信息化，成為“新型工業(yè)化示范基地”和“全國(guó)襪業(yè)知名品牌創(chuàng)建示范區(qū)”。

三是自然人文景觀開發(fā)型特色小鎮(zhèn)。法國(guó)普羅旺斯地區(qū)的特色小鎮(zhèn)有梵高、莫奈、尼采、費(fèi)茲杰羅等多位知名藝術(shù)家、作家曾在此生活，有騎士愛情文化、中世紀(jì)的建筑文化、電影藝術(shù)節(jié)文化，而且這里盛產(chǎn)薰衣草。達(dá)沃斯小鎮(zhèn)通過舉辦WEF會(huì)議，依靠完善的配套服務(wù)和環(huán)境成為WEF年會(huì)永久會(huì)址，成為阿爾卑斯山區(qū)最著名和最大的旅游度假目的地和國(guó)際會(huì)議中心。安徽省宏村被譽(yù)為“中國(guó)畫里的鄉(xiāng)村”，建造出堪稱“中國(guó)一絕”的人工水系村落。宏村完好保存的明清民居有140余幢，被譽(yù)為“民間故宮”，2000年被列入世界文化遺產(chǎn)名錄，是國(guó)家重點(diǎn)文保單位、中國(guó)歷史文化名村、國(guó)家5A級(jí)景區(qū)、中國(guó)十佳最具魅力名鎮(zhèn)之一、中國(guó)最美的村鎮(zhèn)、安徽省文明風(fēng)景區(qū)，成為畫家的寫生基地，入選第一批國(guó)家級(jí)特色小鎮(zhèn)。

四是房地產(chǎn)企業(yè)主導(dǎo)型特色小鎮(zhèn)。華夏幸福的香河機(jī)器人小鎮(zhèn)，以機(jī)器人產(chǎn)業(yè)為核心，集智能制造、孵化加速、創(chuàng)意展示、工業(yè)旅游等功能于一體，聚集美國(guó)ATI、德國(guó)尼瑪克、匯天威等各類機(jī)器人企業(yè)60家。

四、特色小鎮(zhèn)在快速發(fā)展中需要關(guān)注的幾個(gè)問題

特色小鎮(zhèn)建設(shè)在取得巨大成績(jī)的同時(shí)，也存在一些不容忽視的問題。

河南省人民政府發(fā)展研究中心王玉喜研究員認(rèn)為，當(dāng)前階段特色小鎮(zhèn)建設(shè)，在一定程度上存在政府熱和企業(yè)冷的現(xiàn)象。地方政府為了現(xiàn)實(shí)考核和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，大力支持甚至親自投資建設(shè)特色小鎮(zhèn)，帶來了較大的債務(wù)壓力和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。由于特色小鎮(zhèn)的建設(shè)周期長(zhǎng)、投資規(guī)模大、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)高、投資回報(bào)不確定等，企業(yè)在現(xiàn)實(shí)中參與前期論證較為積極，而事實(shí)參與的情況不多。

河南省人民政府發(fā)展研究中心鄭廣建博士認(rèn)為，現(xiàn)有的特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)新集聚能力有待提升。個(gè)別特色小鎮(zhèn)只是把一些傳統(tǒng)的小鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)簡(jiǎn)單的換成特色小鎮(zhèn)的名字，有其名而無其實(shí)，存在新瓶裝舊酒的現(xiàn)象，沒有發(fā)揮特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)新集聚和引領(lǐng)功能，應(yīng)該引起重視。同時(shí)一些地方存在規(guī)劃與建設(shè)脫節(jié)和建設(shè)進(jìn)度慢的情況。為爭(zhēng)取政策支持和提升影響力，搞大而全的規(guī)劃，過度包裝，過度宣傳，脫離地方實(shí)際，與當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)不匹配，甚至出現(xiàn)“拉郎配”現(xiàn)象。在實(shí)際建設(shè)中，由于受資金和土地等要素的制約，建設(shè)進(jìn)度滯后，甚至脫離規(guī)劃，致使建設(shè)和規(guī)劃兩張皮，建設(shè)隨意性和短期性趨勢(shì)明顯。

河南牧業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)院劉亞軒博士認(rèn)為，當(dāng)前的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系需要進(jìn)一步健全，現(xiàn)在對(duì)所有的特色小鎮(zhèn)運(yùn)用統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)，很難體現(xiàn)特色小鎮(zhèn)的各自特色，缺乏針對(duì)性和有效性，在一定程度上制約了小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

與會(huì)專家認(rèn)為，建設(shè)特色小鎮(zhèn)要克服當(dāng)前階段的房地產(chǎn)化傾向。隨著傳統(tǒng)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入發(fā)展拐點(diǎn)，不少資金雄厚的大型房企瞄準(zhǔn)特色小鎮(zhèn)，投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)以產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)為主的特色小鎮(zhèn)，如華夏幸福打造的香河機(jī)器人小鎮(zhèn)，是以機(jī)器人產(chǎn)業(yè)為核心，集智能制造、孵化加速、創(chuàng)意展示、工業(yè)旅游等功能于一體的科技型產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)；也有傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和文旅產(chǎn)業(yè)，如華僑城、保利地產(chǎn)和綠城中國(guó)等房企以生態(tài)環(huán)境或文化資源為依托推進(jìn)的特色小鎮(zhèn)建設(shè)等。但是，部分房地產(chǎn)企業(yè)在通過開發(fā)促進(jìn)特色小鎮(zhèn)發(fā)展的同時(shí)，也存在變相圈地和變相開發(fā)的行為，給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展帶來較大隱患，需要引起特別重視。同時(shí)，特色小鎮(zhèn)的管理體制也需要進(jìn)一步理順。不同的管理體制會(huì)帶來不同的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)模式，只有進(jìn)一步理順管理體制和機(jī)制，才能克服當(dāng)前出現(xiàn)的多頭管理、議而不決、無效溝通等一系列問題。

五、特色小鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)系辨析

河南省社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)王承哲認(rèn)為，黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，農(nóng)村要實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！保@為特色小鎮(zhèn)提出了明確的發(fā)展方向。特色小鎮(zhèn)充分利用當(dāng)?shù)氐莫?dú)特產(chǎn)業(yè)或特色環(huán)境進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，是推進(jìn)產(chǎn)城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)新發(fā)展的有益探索。

第一，特色小鎮(zhèn)要回歸管仲倡導(dǎo)的“倉(cāng)廩實(shí)”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路。管仲是一位改革家，他的一個(gè)重要思想就是大興實(shí)業(yè)發(fā)展城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。由此可見從古代到現(xiàn)在，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，發(fā)展特色小鎮(zhèn)是關(guān)鍵。

特色小鎮(zhèn)重在特色。我國(guó)臺(tái)灣南投縣桃米村發(fā)展多種養(yǎng)殖業(yè)，每逢周六、周日和法定節(jié)假日旅客云集，年均門票收入折算成人民幣超過200萬元。韓國(guó)的江原道大醬鎮(zhèn)為了突出新奇主題來滿足旅游者的好奇心，充分發(fā)掘本地的特色原材料，采用當(dāng)?shù)貧v史上傳統(tǒng)的制作工藝生產(chǎn)養(yǎng)生食品大醬，在滿足現(xiàn)代消費(fèi)者養(yǎng)生需要的同時(shí)，還讓消費(fèi)者體驗(yàn)了原生態(tài)的民俗文化。

我國(guó)特色小鎮(zhèn)建設(shè)要從資源優(yōu)勢(shì)出發(fā)確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚，提高規(guī)模效應(yīng)，發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)。按照國(guó)家制定的特色小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和我省的實(shí)際發(fā)展情況，我省需要重點(diǎn)開發(fā)以下五種特色小鎮(zhèn)。第一種是歷史風(fēng)情特色鎮(zhèn)。重在利用和彰顯我省不同歷史時(shí)期的眾多歷史遺存。第二種是新業(yè)態(tài)特色鎮(zhèn)。充分利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，升級(jí)和改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)智力資源的集聚。第三種是創(chuàng)意體驗(yàn)特色鎮(zhèn)。充分發(fā)掘我省眾多的自然景觀和人文景觀優(yōu)勢(shì)，凸顯濃郁的鄉(xiāng)土氣息。第四種是生態(tài)宜居特色鎮(zhèn)。選擇生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、氣候宜人的區(qū)域建設(shè)和開發(fā)。第五種是現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)特色小城鎮(zhèn)。依托我省農(nóng)業(yè)大省的優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)推動(dòng)發(fā)展。

做好特色小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展要從三個(gè)方面入手：一是繼續(xù)推行落實(shí)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)機(jī)制。在市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)上，政府進(jìn)行引導(dǎo)、指導(dǎo)，實(shí)行專業(yè)生產(chǎn)、綜合經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)分管理、新型合作的聯(lián)產(chǎn)聯(lián)動(dòng)經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，探索建立一產(chǎn)、二產(chǎn)、三產(chǎn)有效對(duì)接、有機(jī)融合的特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制。二是著力構(gòu)建特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展體系。通過頂層設(shè)計(jì)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的方式，探索建設(shè)特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之路，解決“小生產(chǎn)”和“大市場(chǎng)”矛盾的問題。三是理清特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)化的組織要素。按照居民是產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的先鋒軍、企業(yè)是產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的運(yùn)動(dòng)員、政府是產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的裁判員、社會(huì)是產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的協(xié)調(diào)員職責(zé)分工要求，實(shí)現(xiàn)特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)橫向協(xié)作、縱向一體發(fā)展。

第二，用“鄉(xiāng)愁”守望人們的精神家園。新時(shí)代應(yīng)利用好鄉(xiāng)情鄉(xiāng)愁建設(shè)美麗特色小鎮(zhèn)。

黨的十九大報(bào)告把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上升到國(guó)家層面，是對(duì)鄉(xiāng)村地位作用的肯定，是對(duì)解決“三農(nóng)”問題的思路的創(chuàng)新發(fā)展，是保護(hù)村落、發(fā)展鄉(xiāng)村的新理念、新亮點(diǎn)。在國(guó)家戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，應(yīng)利用好游子“鄉(xiāng)愁”情結(jié)，建設(shè)美麗特色小鎮(zhèn)，以滿足人們美好幸福生活需要。

第三，建構(gòu)陶淵明式生態(tài)宜居的“世外桃源”。我們中國(guó)傳統(tǒng)文化講究天人合一、道法自然，人與自然在本質(zhì)上是相通的。黨的十九大報(bào)告也提到要“還自然以寧?kù)o、和諧、美麗”?？梢姡Υ蛟煨忝酪司拥纳鷳B(tài)環(huán)境、喚醒千姿百態(tài)的山水人文魅力、提供高品質(zhì)的生產(chǎn)生活空間，從而實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生，是特色小鎮(zhèn)建設(shè)的應(yīng)有之義。

一是特色小鎮(zhèn)不僅要有產(chǎn)業(yè)特色、文化特色，更要有生態(tài)特色。濃厚的鄉(xiāng)土文化氣息既是特色小鎮(zhèn)文化的內(nèi)核，也是當(dāng)?shù)氐镊攘υ?。缺乏充滿當(dāng)?shù)鼗盍袜l(xiāng)土文化的特色小鎮(zhèn)是難以持續(xù)健康發(fā)展的。鄉(xiāng)土氣息的原生性和鮮活性，是當(dāng)?shù)靥厣淖匀伙L(fēng)貌、特有的風(fēng)俗習(xí)慣和獨(dú)特的生產(chǎn)勞動(dòng)等所有的生態(tài)元素的集合，構(gòu)成了展現(xiàn)特色小鎮(zhèn)文化傳統(tǒng)的整體。只要善于開發(fā)和利用當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)土氣息，特色小鎮(zhèn)就能迎來進(jìn)一步的發(fā)展空間。

二是堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”的綠色發(fā)展理念，按照“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”融合發(fā)展的思路，對(duì)特色小鎮(zhèn)進(jìn)行系統(tǒng)謀劃、通盤考慮，整體推進(jìn)空間優(yōu)化、功能重構(gòu)、環(huán)境改善和品質(zhì)提升。通過建設(shè)小而精、綠而美、地域風(fēng)情濃郁、品質(zhì)與功能兼?zhèn)涞纳鷳B(tài)宜居小鎮(zhèn)，使現(xiàn)代人返璞歸真、回歸自然、追求“天、地、人”合一的“世外桃源”的夢(mèng)想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，其中的關(guān)鍵點(diǎn)，就是要依托山水資源、鄉(xiāng)土文化、田園風(fēng)光，做精、做細(xì)、做好“顯山露水”的文章，打造集現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑旅游、田園社區(qū)為一體的“田園綜合體”，使特色小鎮(zhèn)既有完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，又保存田園風(fēng)光、傳統(tǒng)文化和旅游魅力，從而成為居住者的天堂、創(chuàng)業(yè)者的樂園和游客的夢(mèng)鄉(xiāng)。

六、特色小鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用

同致行鄭州地產(chǎn)顧問有限公司總經(jīng)理曹慶偉認(rèn)為，小城鎮(zhèn)介于城鄉(xiāng)之間，地位特殊。國(guó)際上一般將城市化進(jìn)程分為三個(gè)階段：城市化率在30%以下為初級(jí)階段，30%～70%為中級(jí)階段，70%以上為高級(jí)階段。2016年，河南省城鎮(zhèn)化水平為48.5%，處于國(guó)內(nèi)較低水平。未來城鎮(zhèn)化空間很大，將處于持續(xù)高速發(fā)展階段。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，持續(xù)高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化會(huì)帶來兩個(gè)沖擊，一是小城鎮(zhèn)老化和消亡對(duì)治理機(jī)制的沖擊，二是新生小城鎮(zhèn)快速生長(zhǎng)對(duì)治理的沖擊。從美國(guó)城市發(fā)展情況來看，1940年到2010年，經(jīng)過70年發(fā)展，美國(guó)人口100萬以上的城市數(shù)量從11個(gè)增加到49個(gè)，100萬人人口城市的比例從26.2%上升到54.1%，大城市高速發(fā)展。而小城鎮(zhèn)，20萬人以下城市數(shù)量從84個(gè)上升到182個(gè)，但1940年小城鎮(zhèn)人口所占比例為8.6%，經(jīng)過70年后仍然是8.6%。小城鎮(zhèn)總?cè)丝诒壤⑽丛黾印Ｃ绹?guó)的小城鎮(zhèn)大都處在人口密集的城市帶上。

中國(guó)現(xiàn)在的小城鎮(zhèn)，處于高度分散狀態(tài)。這可能和農(nóng)業(yè)社會(huì)人口流動(dòng)的嚴(yán)格管制有關(guān)，大部分小城鎮(zhèn)式微甚至消亡，不是沒有可能的事。面對(duì)這種發(fā)展趨勢(shì)，傳統(tǒng)的小城鎮(zhèn)治理跟不上發(fā)展趨勢(shì)。從河南來看，由于整個(gè)經(jīng)濟(jì)和人口聚集地帶在河南西部和北部區(qū)域，未來東部和南部大量人口將會(huì)遷移到大中城市，很多建制鎮(zhèn)面臨著老齡化和消亡。

從美國(guó)以及日本、英國(guó)發(fā)展情況來看，高度城市化后，將會(huì)出現(xiàn)大都市圈，一個(gè)超級(jí)城市帶動(dòng)很多中小城市。英國(guó)的倫敦都市圈，以倫敦—利物浦為軸線，涵蓋了伯明翰、謝菲爾德、曼徹斯特等大城市和眾多的中小城鎮(zhèn)。都市圈中人口規(guī)模在10萬～20萬的小城鎮(zhèn)有38個(gè)，人口規(guī)模在10萬內(nèi)的小城鎮(zhèn)有22個(gè)。紐約都市圈位于美國(guó)東北部大西洋沿岸平原，總面積約13.8萬平方公里，人口6500萬，占美國(guó)總?cè)丝谖宸种?，包括波士頓、紐約、費(fèi)城、巴爾的摩和華盛頓5個(gè)大城市，40個(gè)10萬人口以上的中小城市。

從國(guó)土面積和人口來看，河南與日本、英國(guó)比較類似，隨著城市化的高速發(fā)展，很可能會(huì)出現(xiàn)類似情況，即圍繞著大都市圈，分布著很多小城鎮(zhèn)?！笆濉睍r(shí)期，河南將著力提高鄭州首位度，地跨“鄭汴新焦許”打造大鄭州都市區(qū)。鄭州、開封、許昌、新鄉(xiāng)、焦作，五個(gè)城市開始融合，距離鄭州不到100公里。未來河南可能有40%～50%人口聚集在這個(gè)都市圈中。在這些城市中間將形成若干個(gè)新生小城鎮(zhèn)甚至城市。

新鄭市龍湖鎮(zhèn)，是鄭州市重點(diǎn)支持的3個(gè)中心鎮(zhèn)之一，國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)之一。2015年，龍湖鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展躍居全省百?gòu)?qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)第4位，正式跨入全國(guó)建制鎮(zhèn)綜合實(shí)力百?gòu)?qiáng)行列，位居第91位。全鎮(zhèn)有7.05萬人，鎮(zhèn)區(qū)人口3.8萬人。但從房地產(chǎn)角度看，龍湖鎮(zhèn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這個(gè)人口數(shù)量。2016年龍湖鎮(zhèn)商品房銷售面積突破100萬平方米，商品房套數(shù)超過1萬套，按照未來每套3個(gè)人居住算，將有3萬人規(guī)模，按照過去10多年發(fā)展速度，整個(gè)鎮(zhèn)區(qū)外來人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過鎮(zhèn)區(qū)人口，根據(jù)網(wǎng)上數(shù)據(jù)，常住人口約52萬。從建制來看，龍湖鎮(zhèn)仍然是建制鎮(zhèn)，但從規(guī)模來看，它已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過很多縣級(jí)市的人口規(guī)模。

鄭州周邊未來會(huì)有很多類似的區(qū)域，人口快速膨脹，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過本地人口，比如雁鳴湖鎮(zhèn)、曲梁鎮(zhèn)等。面對(duì)城市化浪潮，傳統(tǒng)建制鎮(zhèn)的管理方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上時(shí)代的發(fā)展變化。同時(shí)，很多開發(fā)商開發(fā)的樓盤規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過建制鎮(zhèn)的規(guī)模。比如在雁鳴湖鎮(zhèn)，有些樓盤規(guī)模5000畝，規(guī)劃人口達(dá)到5萬以上。每個(gè)樓盤都能成為一個(gè)獨(dú)立小城鎮(zhèn)。目前鄭州周邊，鞏義、登封、新密、滎陽等規(guī)劃的各類小鎮(zhèn)有20多個(gè)，需要從開始規(guī)劃階段就進(jìn)行小鎮(zhèn)治理理念的融入。

重點(diǎn)推進(jìn)便民服務(wù)、綜合執(zhí)法和社會(huì)管理“三大平臺(tái)”的規(guī)范化建設(shè)，真正形成“組合拳效應(yīng)”。探索推進(jìn)便民服務(wù)改革，設(shè)立行政服務(wù)中心，所有行政審批和公共服務(wù)事項(xiàng)全部進(jìn)駐中心，由中心代表鎮(zhèn)政府統(tǒng)一履行職能，并實(shí)現(xiàn)審批目錄清單、服務(wù)流程、限時(shí)辦結(jié)“三公開”。在戶籍管理上，改革戶籍管理制度，放寬落戶條件，變常住人口為戶籍人口。

七、特色小鎮(zhèn)建設(shè)的若干政策建議

特色小鎮(zhèn)建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，它所構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)包括政府、市場(chǎng)、企業(yè)、民眾四個(gè)方面，所以治理模式應(yīng)不同于以往自上而下的行政管理，而應(yīng)是促使這四個(gè)主體共同參與，也可增加第三方如常設(shè)的專家學(xué)者等，形成多元化、共享化、智庫(kù)化的治理模式，確保能夠傾聽多方聲音、協(xié)調(diào)多元利益。

治理主體要弱化政府的行政權(quán)力職能，強(qiáng)化多元主體共建、共治、共享。把政府唱主角的一元主體的行政管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、企業(yè)、社會(huì)組織、廣大市民等多元主體共同參與建設(shè)和治理的模式。特色小鎮(zhèn)是一個(gè)眾創(chuàng)空間和創(chuàng)新載體，眾多主體平等參與空間內(nèi)的各項(xiàng)創(chuàng)新活動(dòng)，最大限度地創(chuàng)造公共利益。因此，政府應(yīng)該是特色小鎮(zhèn)的培育主體，要擯棄“主導(dǎo)”“掌舵”的慣性思維意識(shí)，敢于下放行政權(quán)力，實(shí)行參與式管理，通過引導(dǎo)、參與、合作，弱化公共機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力，簡(jiǎn)化其內(nèi)部結(jié)構(gòu)上的等級(jí)制度。企業(yè)作為特色小鎮(zhèn)的建設(shè)主體，具有敏銳的市場(chǎng)觀察力、強(qiáng)大的資本能力、先進(jìn)的項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力以及較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)管控能力，企業(yè)要自主決策、自我管理、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。特色小鎮(zhèn)是各類高端人才、創(chuàng)業(yè)人才、居民的集聚地，是地域性社會(huì)生活的共同體，小鎮(zhèn)居民要發(fā)揮主人翁意識(shí)，積極參與自治與自我服務(wù)。

治理結(jié)構(gòu)要探索“特色小鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)”機(jī)制，完善治理體系。產(chǎn)業(yè)、資金、土地等基本要素不可缺少，但是人才、管理等軟實(shí)力意義更加重要。特色小鎮(zhèn)涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各個(gè)方面，作為一個(gè)系統(tǒng)工程，規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)都影響特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)健康高成長(zhǎng)性發(fā)展。特色小鎮(zhèn)管委會(huì)強(qiáng)調(diào)提供管家式服務(wù)，本質(zhì)還是“政府建設(shè)+企業(yè)投資+市場(chǎng)招商”，特色小鎮(zhèn)必須探索建立特色小鎮(zhèn)治理委員會(huì)和特色小鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)機(jī)制。聘請(qǐng)建設(shè)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)出任鎮(zhèn)長(zhǎng)，非行政職務(wù)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)軍人物通過行業(yè)的影響力引入人才、科技、信息等高端資源，推動(dòng)小鎮(zhèn)持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展。探索成立小鎮(zhèn)治理委員會(huì)和小鎮(zhèn)決策咨詢顧問團(tuán)。政府、企業(yè)、居民、社會(huì)組織等共同成立治理委員會(huì)，負(fù)責(zé)參與公共事務(wù)，傾聽多方聲音和協(xié)同多方利益。專家學(xué)者、專業(yè)人才組成決策咨詢顧問團(tuán)，提供專業(yè)化的決策和技術(shù)咨詢，形成聯(lián)動(dòng)融合、開放共治的治理新格局。

建立協(xié)調(diào)、協(xié)作、共享的運(yùn)行機(jī)制。特色小鎮(zhèn)雖然有靈活的發(fā)展空間，但是存在開發(fā)區(qū)、街道、行政鎮(zhèn)等政府部門并存管理格局。必須克服部門職能交叉、利益主體各行其是等問題。一是特色小鎮(zhèn)治理要轉(zhuǎn)變政府職能，合理分配各方權(quán)責(zé)，形成協(xié)調(diào)、協(xié)作、共享新機(jī)制。協(xié)調(diào)參與主體之間的上下等級(jí)性關(guān)系，定期召開工作聯(lián)席會(huì)議，協(xié)調(diào)解決發(fā)現(xiàn)的問題。二是建立協(xié)作機(jī)制。協(xié)調(diào)參與主體間的分工和合作關(guān)系，建立“一站式”綜合服務(wù)管理平臺(tái)，改進(jìn)政府層級(jí)間、企業(yè)間、社會(huì)組織間、居民間的聯(lián)系，實(shí)施線上線下結(jié)合服務(wù)，提供政府事務(wù)、辦公事務(wù)、生活配套事務(wù)等全方位服務(wù)。建立共享機(jī)制改變傳統(tǒng)的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的信息傳遞，利用信息技術(shù)整合資源，提高信息處理的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和效率。

實(shí)行分類考核和常態(tài)化考核。特色小鎮(zhèn)不同產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)對(duì)環(huán)境條件、資源要素的要求差異較大，其運(yùn)營(yíng)模式、建設(shè)目標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)必然不同，建立科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、動(dòng)態(tài)化的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和體系，根據(jù)產(chǎn)業(yè)定位、文化特色、發(fā)展路徑不同進(jìn)行分類考核。重點(diǎn)不是強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)規(guī)模，而是要注重產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新的含金量以及可持續(xù)發(fā)展的能力，把市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展容量、企業(yè)創(chuàng)新能力等軟實(shí)力納入考核標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)延長(zhǎng)考核周期，考核常態(tài)化貫穿特色小鎮(zhèn)建設(shè)全過程。

彰顯工匠精神，精細(xì)化、系統(tǒng)化建設(shè)和運(yùn)營(yíng)特色小鎮(zhèn)。把握社會(huì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)規(guī)律，以人為本，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，形成可復(fù)制、可推廣、可操作的模式。提升特色小鎮(zhèn)發(fā)展的容忍度和韌性，充分發(fā)揮聚焦效應(yīng)、輻射效應(yīng)和示范效應(yīng)，創(chuàng)造更寬松、更適宜的綜合環(huán)境。

客觀理性看待房地產(chǎn)企業(yè)投資建設(shè)特色小鎮(zhèn)，采取有效措施治理房地產(chǎn)化傾向。處于轉(zhuǎn)型期的后房地產(chǎn)時(shí)代房地產(chǎn)企業(yè)需要進(jìn)入特色小鎮(zhèn)的建設(shè)行列。運(yùn)用自身的積累資金和建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)有了萬科的良渚文化小鎮(zhèn)、藍(lán)城的春風(fēng)長(zhǎng)樂小鎮(zhèn)等成功案例，實(shí)現(xiàn)了公司效益、社會(huì)效應(yīng)、居民收益、政府創(chuàng)新等多方共贏，因此，不能簡(jiǎn)單地把房地產(chǎn)企業(yè)參與開發(fā)特色小鎮(zhèn)妖魔化，對(duì)于房地產(chǎn)商參與開發(fā)特色小鎮(zhèn)應(yīng)該與其他建設(shè)開發(fā)主體一視同仁，使其享受同樣的政策支持。同時(shí)，嚴(yán)格控制部分企業(yè)的房地產(chǎn)化風(fēng)險(xiǎn)，在規(guī)劃、建設(shè)和考核中，嚴(yán)格控制住宅用地的比例和用途，實(shí)行全流程控制，真正建立起產(chǎn)業(yè)集聚和人口集中的創(chuàng)新型特色小鎮(zhèn)。

綜合應(yīng)用PPP以及產(chǎn)業(yè)基金等手段，創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)的建設(shè)融資模式。針對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)周期長(zhǎng)、投資規(guī)模大等特征，為了減少建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，提高對(duì)企業(yè)的吸引力，可以通過PPP等模式，實(shí)現(xiàn)參與各方風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和收益共享。建立產(chǎn)業(yè)基金，降低融資成本，避免投資的短期獲利性，降低資本方對(duì)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的干擾，以利于按照特色小鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)律來運(yùn)營(yíng)特色小鎮(zhèn)。