李雪

（河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開封 475001）

一、自中國古代監(jiān)察官演變至當(dāng)代監(jiān)察官

（一） 監(jiān)察官的歷史沿襲

中國古代監(jiān)察官制度配置久遠，可以追溯至西周的御史之職：“周公使管仲監(jiān)殷，執(zhí)法在旁，御史在后?！鼻乇O(jiān)察機構(gòu)的一般官員為御史，又稱監(jiān)御史、監(jiān)察史，是為監(jiān)察官。東漢后期，朝綱輪轉(zhuǎn)于外戚和宦官之間，監(jiān)察官員要么潔身自好不敢履職，要么成為外戚宦官的黨羽，為虎作悵，“上承權(quán)貴，下積私賄”。西晉時，監(jiān)察更是一句空話，監(jiān)察官甚至成為權(quán)臣的爪牙和鷹犬。隋朝時，隋文帝對百姓寬仁，但對官吏管束極嚴(yán)，重視選用正直、敢言之人任監(jiān)察官。唐朝對監(jiān)察官十分重視，要求監(jiān)察官“清正廉明、剛正不阿、指陳得失、無所回避、嫉惡如仇”，御史大夫之下設(shè)中丞二人，專管監(jiān)察執(zhí)行，是為專一的監(jiān)察官，同時對監(jiān)察官授予極大權(quán)力而并無對其監(jiān)管之措，監(jiān)察官之勢成為安史之亂的主要力量，成為藩鎮(zhèn)割據(jù)的實際主導(dǎo)力量，但安史之亂后，宦官將監(jiān)察權(quán)分散，導(dǎo)致了監(jiān)察官參與了朋黨之爭。而宋朝為實現(xiàn)對監(jiān)察機構(gòu)內(nèi)部的分權(quán)掣肘建構(gòu)了比較完善的“六監(jiān)官”制度。在元朝，御史臺與中書、樞密平列，元世祖說：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺朕醫(yī)兩手?！庇放_的監(jiān)官成為“醫(yī)兩手”之利器［1］。元世祖的“重臺之旨”為元繼任者所奉行。明太祖朱元璋深知，夯實吏治是避免重蹈元末農(nóng)民起義覆轍之術(shù)，因此對于監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察官員的任用和權(quán)力掌控非常重視，他對御史的態(tài)度：“國家立三大府，中書總政事，都督掌軍旅，御史掌糾察，朝廷綱紀(jì)盡系于此，而臺察之任尤為請要”［2］。

可見，監(jiān)察官制度由來已久。王朝統(tǒng)治者為了維護家天下與專制統(tǒng)治大都注意整飭吏治，作為天子耳目的監(jiān)察官有一定的獨立性，使其在整個官僚體系中處于以卑臨尊的態(tài)勢，成為封建官僚機器正常運轉(zhuǎn)的潤滑劑。中國古代監(jiān)察官，就其所掌握的權(quán)力而言所涉及的范圍幾乎覆蓋了國家活動的各個領(lǐng)域。但即使是完備的制度在專制主義中央皇權(quán)下也不可能使猖獗的腐敗真正得到遏制，其根本原因在于皇權(quán)高于一切。監(jiān)察官毫不例外地被完全操縱和控制在皇帝手中，對監(jiān)察官的任用、對監(jiān)察制度的實施效能，尤其對監(jiān)察官權(quán)力的限制和控制直接影響到監(jiān)察工作的結(jié)果。在遇明君時，如明初監(jiān)察官皆能激濁揚清、除奸革弊，而在西漢后期，皇帝荒政，對監(jiān)察官的放任使監(jiān)察職能盡失，吏治日益腐敗，監(jiān)察制度也趨于崩壞。對監(jiān)察官本身權(quán)力的限制缺乏有效的監(jiān)督部門，僅憑皇帝一人的“收放”無法達到真正的政治清明，因為最高統(tǒng)治者最關(guān)心的是依靠這些權(quán)力制衡、相互掣肘的制度去維護皇權(quán)專制，而對于于此無礙的監(jiān)察官的權(quán)力尋租、徇私舞弊、尸位素餐、結(jié)黨營私的行為則是睜一只眼閉一只眼，其結(jié)果只能是反腐敗的制度演變成了腐敗的幫兇。

（二） 當(dāng)代監(jiān)察官制度

當(dāng)代監(jiān)察官制度，不僅是對中國古代傳統(tǒng)官職的繼承，更是結(jié)合當(dāng)代社會發(fā)展實際并借鑒優(yōu)秀傳統(tǒng)的制約機制來指導(dǎo)當(dāng)下制度建設(shè)的寶貴經(jīng)驗。黨的十九大前夕，根據(jù)中共中央和全國人大的相關(guān)方案和決定，國家監(jiān)察體制改革進入了實質(zhì)性推進階段，京、晉、浙的試點成效顯著，在國家監(jiān)察體制改革的推動下，監(jiān)察官制度呼之欲出。當(dāng)代的監(jiān)察官制度既是對中國古代監(jiān)察官制度的沿襲又與中國古代監(jiān)察官制度有本質(zhì)的不同。黨的十九大后，國家監(jiān)察體制改革日漸深化，《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》公布提出實行監(jiān)察官制度，該草案明確規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)的基本定位、監(jiān)察程序、監(jiān)察范圍、監(jiān)察職責(zé)、監(jiān)察權(quán)限等基本內(nèi)容。

二、中國古代監(jiān)察官的制度化制約機制

（一） 中國古代監(jiān)察官的制度化制約條例

御史臺既是“守法之司”，又是“紀(jì)綱之司”?！胺裁C之道，自法制始，奉法守治，由御史出者也”［3］；“欲正百官，必自御史始”［4］。古代監(jiān)察官權(quán)力的膨脹是其自身腐敗的加速劑，監(jiān)察官的權(quán)力腐敗引起吏治的進一步惡化，因此歷代封建統(tǒng)治者對監(jiān)察官的權(quán)力都采取了不同形式的制約尤其是以立法形式規(guī)定了監(jiān)察責(zé)任制和行為準(zhǔn)則。而在以儒家文化為主流文化的傳統(tǒng)社會，深厚的非制度倫理基礎(chǔ)曾發(fā)揮了一定的效能，長期發(fā)展形成的監(jiān)察官自覺遵守的道德規(guī)范，主要依靠封建道德禮教、儒家傳統(tǒng)思想、社會價值取向等作支撐。對古代監(jiān)察官權(quán)力的制度性制約機制主要有下列幾個方面。

1.依“法”而監(jiān)

這里的法是古代之法，不同于法治的法，如秦《秦律》、漢《刺史問事六條》《晉書·刑法志》等規(guī)定了對監(jiān)察官失職的處置條例；《唐律疏議·職制律》中“監(jiān)臨主司受財而枉法者，一尺杖一百，一匹加一等，十五匹絞；不枉法者，一尺杖九十，二匹加一等，三十匹加役流”［5］是對監(jiān)察官犯受賄罪嚴(yán)格的處罰；又唐律規(guī)定，疏文云“即糾彈之官，謂據(jù)令應(yīng)合糾彈者，若有憎惡前人，或朋黨親戚，挾私飾詐，妄作糾彈者，并同‘誣告’之律”，防止監(jiān)察官徇私誣告，對收受財物的論處更有明確的規(guī)定；對監(jiān)司官的出巡有明確的限制，“不得赴州郡筵會及收受上下馬饋送”［6］；元代《臺綱·設(shè)立憲臺格例》規(guī)定“諸承追取合審重刑及應(yīng)招刷文案，若有透漏者，委監(jiān)察糾察”并制定了關(guān)于泄密的處罰；明《憲綱》還規(guī)定，巡按御史“務(wù)使民安政舉而己”，“不必另出己見，多立法例”，規(guī)定了監(jiān)察官的權(quán)限不得干預(yù)行政軍務(wù)等［7］；金代金世宗對宰悼說：“臺官當(dāng)盡絕人事，諫官、記注官與聞議論，亦不可與人游從”，規(guī)定御史不得私自與地方貴族相見，“恐有私徇”［8］。

這些法規(guī)典章制定內(nèi)容翔實、細致可考，對于監(jiān)察官權(quán)限、活動范圍以及監(jiān)察內(nèi)容、方法、手段、禁忌之處規(guī)定得非常具體，中國古代對監(jiān)察官的制度制約已經(jīng)相當(dāng)完善。

2.上下左右的牽制監(jiān)督

中國古代歷史上對左右的牽制監(jiān)督一直是融入到職官制度之中的。如秦漢的官制是從中央到縣鄉(xiāng)組成的垂直系統(tǒng)即政務(wù)系統(tǒng)、監(jiān)察系統(tǒng)、治安系統(tǒng)、教化系統(tǒng)。這是根據(jù)系統(tǒng)內(nèi)容不同從上到下實行的監(jiān)督考核機制，是縱向的［9］。在橫向上既有主次之分又有互監(jiān)之責(zé)。這種縱橫有屬、左右牽制監(jiān)督的設(shè)官原則和治官之制一直為各代沿襲。這些制度和原則在一定程度上規(guī)定著監(jiān)察官的權(quán)限和活動，采用互糾互察的方式，既保證了監(jiān)察工作的有效發(fā)揮，又能防止其失職越權(quán)。

唐宋時御史臺與尚書省互相監(jiān)督，監(jiān)察御史對尚書六部進行監(jiān)察，稱為“六察官”，相反尚書左右丞可彈劾御史臺職官的過失。宋還加強了尚書省“掌奏御史失職”之權(quán)，設(shè)“三都司御史房”專司彈劾御史、按察使的失職行為，記載監(jiān)察官的糾察績效留為年終黜陟。明朝設(shè)立都察院、按察司、六科給事中即中央、地方監(jiān)察機關(guān)和中央六部中各部所設(shè)的監(jiān)察官，上下級之間可糾察彈劾，是為“御史與都御史例得互相糾繩”［10］。在這種上下級監(jiān)察的基礎(chǔ)上政府又確立了各級自上而下以長官負責(zé)的監(jiān)察制度，使上下級之間的監(jiān)察官相互承擔(dān)責(zé)任，其目的在于加強各級監(jiān)察官之間的相互稽查監(jiān)督，這是立足于“防弊”之上的舉措。

專制制度之下的上下左右牽制，始終是官僚體系內(nèi)部的監(jiān)督，加之交流渠道的閉塞導(dǎo)致外部監(jiān)督的失效，因此，始終在內(nèi)部官僚體制之下的監(jiān)督，必然使權(quán)力帶有封閉性的特征，并不能根本上實現(xiàn)對權(quán)力監(jiān)督制約的目的。

3.職官之法

除了上述專門針對監(jiān)察官設(shè)立的法律、法規(guī)，監(jiān)察官作為中國古代官職的一類，有關(guān)職官之法同樣適用于對監(jiān)察官權(quán)力的制約。如秦漢創(chuàng)制時期已有了職官管理的行政法規(guī)，包括有關(guān)官吏監(jiān)察的《效律》、有關(guān)官吏為官之道和法紀(jì)的《為吏之道》、防止諸官結(jié)黨營私的《阿黨附益之法》。唐宋有關(guān)監(jiān)督的法律規(guī)范如《唐律疏議》中的《職制篇》《廄庫律》《擅興律》都規(guī)定了官吏的職責(zé)和失職瀆職行為要承擔(dān)的法律責(zé)任，以刑罰為主，用最嚴(yán)厲的強制制定監(jiān)督官吏，防止任何官吏濫用權(quán)力。唐代玄宗年間制定的中國歷史上第一步專門的行政法典《唐六典》，是一部對于包括監(jiān)察官在內(nèi)的職官的監(jiān)督法。

（二） 中國古代監(jiān)察官的歷史作用分析

各種監(jiān)察官的制度性制約機制在中國歷史的各個階段都發(fā)揮了有效的作用，太平盛世多有賢君明相重視對監(jiān)察官的監(jiān)督，而衰敗之世中央多疏于監(jiān)督。監(jiān)察官的清正廉潔關(guān)系到監(jiān)察機器的正常運轉(zhuǎn)，關(guān)系到上層建筑的自我調(diào)節(jié)，在某種意義上，保證監(jiān)察官權(quán)力的合理運用，有利于中央決策者實行自上而下又自下而上的監(jiān)督，及時地掌握吏治民情，起到對各級官吏和政府加以震懾的作用，督促他們恪盡職守保持吏治清廉，提高工作效能。

但古代對監(jiān)察官權(quán)力制約機制的根本缺陷在于人治而不是真正的法治，“權(quán)力制衡”并非真正權(quán)力之間的制約，而是以上對下的絕對控制為特征的，監(jiān)察官只有服從的義務(wù)，這也正是中國封建社會權(quán)力腐敗盛行的主要原因。這種權(quán)力制約的內(nèi)容是人治，以人（皇帝）為根本，而法治是“已成立的法律獲得普遍的服從，服從的法律應(yīng)當(dāng)本身是制定的良好的法律”［11］，因此，古代監(jiān)察官制度采取的這種人治而不是法治的治理方式，無法從根本上遏制腐敗現(xiàn)象。

三、中國古代監(jiān)察官制度的當(dāng)代借鑒

（一） 對監(jiān)察官權(quán)力制約的原因

對監(jiān)察權(quán)力正常運行的保護措施和方式只有監(jiān)督和制約，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止［12］”?！皺?quán)力必須被分割或分配，但它也必須被制造，它有分散也有集合的功能?！保?3］對權(quán)力的制約的目的在于防止權(quán)力腐敗和濫用權(quán)力?！耙话銇碇v，不太穩(wěn)定的社會比相對穩(wěn)定的社會更容易出現(xiàn)腐敗，處于現(xiàn)代化進程中的國家比傳統(tǒng)社會國家的腐敗更普遍”［14］?，F(xiàn)代化進程中的國家之所以更容易發(fā)生腐敗現(xiàn)象，從根本上講是由于舊的權(quán)力制約機制被打破，而新的權(quán)力制約機制尚未完全形成，公共權(quán)力失去控制，缺乏必要的制約。

現(xiàn)實中的人們對于權(quán)力具有極強的依賴性，而權(quán)力的兩面性使得在完善當(dāng)代監(jiān)察官制度的同時，更有必要將監(jiān)督的重點放在對監(jiān)察官權(quán)力運行過程的監(jiān)督上，不能因為它是一種專門對其他行政權(quán)力進行監(jiān)督的特殊權(quán)力，而令其游離于權(quán)力監(jiān)督之外。借鑒中國古代對于監(jiān)察官權(quán)力的制度性制約機制，在當(dāng)代政治體制中，針對當(dāng)前監(jiān)察官隊伍之中仍然存在知法犯法、執(zhí)法不嚴(yán)、以權(quán)謀私的腐敗現(xiàn)象，中央應(yīng)進一步加強對監(jiān)察官權(quán)力的制約。

（二） 現(xiàn)實制度性制約的回顧

在現(xiàn)代國家中，監(jiān)察機關(guān)不是保險箱，監(jiān)察官也不具有“免疫力”。李克強總理提出的推行政府工作部門權(quán)力清單制度，對監(jiān)察官開出的權(quán)力清單，即規(guī)定了監(jiān)察官的監(jiān)察范圍，能監(jiān)察什么，不能監(jiān)察什么，也規(guī)定了怎樣監(jiān)察。因為權(quán)力的透明是對權(quán)利的保障，這也是當(dāng)前我們要實現(xiàn)“干部清正、政府清廉、政治清明”的政治建設(shè)新目標(biāo)的必由之路，所以公開監(jiān)察官的“權(quán)力清單”更是必要之措。監(jiān)察官權(quán)力本身的相對獨立性和特殊性難免使人們對其權(quán)力運行的公正性心存疑慮。權(quán)力越大，責(zé)任就越多，權(quán)力越清晰，責(zé)任就越明確。監(jiān)察官“權(quán)力清單”和“責(zé)任清單”的相互配合，既強調(diào)了權(quán)力與責(zé)任的對等性，又構(gòu)成了針對權(quán)力運行的問責(zé)機制。

不僅要把“權(quán)力放在陽光下”，還要把“權(quán)力放在制度的籠子里”，這是習(xí)近平總書記在中共十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第二次全體會議上作出的重要論斷。只有真正地把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，才能從根本上解決監(jiān)察權(quán)濫用的問題。黨的十八大以來，中央三令五申要求所有行政執(zhí)法人員執(zhí)法規(guī)范化，同樣包括監(jiān)察官在內(nèi)的執(zhí)法人員的權(quán)力的規(guī)范運用。只有把執(zhí)法人員的權(quán)力納入到法治的框架內(nèi)，才能真正地做到對權(quán)力制約。

（三）對監(jiān)察官權(quán)力制約的思考

1.法治國家的建立

法治國家要求依法治國，這里的法是指受到民眾的普遍認(rèn)同，并且其服從的法律本身應(yīng)當(dāng)是制定的良好的法律，是區(qū)別于人治的，以法為最高的準(zhǔn)則。中國古代的歷史實踐證明，單純的以德治國、以禮治國，單純依靠道德教化來遏制權(quán)力的腐敗是不行的，唯有堅持用法律對權(quán)力的制約才是最徹底最持久的治國之道。建立社會主義法治國家是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治國家的要義之一就是限制公共權(quán)力的濫用，因此，監(jiān)察權(quán)作為監(jiān)督公共權(quán)力的特殊權(quán)力并未排除在外。

2.內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合

對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督應(yīng)包括司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督、政黨監(jiān)督和公眾監(jiān)督的內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合，只有“零容忍”才能“零腐敗”。信息化的社會強化了大眾輿論的監(jiān)督制約作用，為外部監(jiān)督機制的運行提供了可能，加上公眾政治心理的養(yǎng)成，內(nèi)外部監(jiān)督相結(jié)合更加現(xiàn)實。因此，信息化的社會更要充分發(fā)揮公眾的輿論監(jiān)督作用，明確監(jiān)察官的權(quán)力清單，把權(quán)力放在制度的籠子里。

3.監(jiān)察權(quán)力責(zé)任追究制

建立健全監(jiān)察責(zé)任追究機制，就要堅持權(quán)力與責(zé)任相結(jié)合的原則，同時要通過運用法的合理性來實現(xiàn)對監(jiān)察官工作隨意性的制約。一套健全完備的責(zé)任機制是有效運用監(jiān)察權(quán)力的重要制度保證，其意義在于它有利于使監(jiān)察官感受到自身的責(zé)任所在，提高監(jiān)察官對權(quán)力運用的謹(jǐn)慎程度，明確責(zé)任清單，從而認(rèn)真正確地行使行監(jiān)察權(quán)，有效地完成監(jiān)察工作。目前我國尚未建立起科學(xué)有效的監(jiān)察責(zé)任機制，同時也缺乏相應(yīng)的處罰追究機制，這為少數(shù)監(jiān)察官濫用權(quán)力留下了真空地帶，其結(jié)果是不僅會讓人民對監(jiān)察制度產(chǎn)生質(zhì)疑，也難以更好地實現(xiàn)監(jiān)察官的監(jiān)督職能，更有可能折損黨和政府的形象，使得腐敗出現(xiàn)“燈下黑”的現(xiàn)象。因此，國家必須盡快建立科學(xué)嚴(yán)格的行政監(jiān)察責(zé)任追究機制。

4.監(jiān)察官的輪換制度

歷史上對監(jiān)察官的職位安排并非“一勞永逸”，中國古代中央政府控制地方官員維護中央集權(quán)的輪換制的原則是地?zé)o常官、官無常居，類似于宋代的兵無常將、將無常兵。如唐朝為防遏四夷設(shè)節(jié)度使，節(jié)度使一方面總領(lǐng)兵，一方面理民，一方面巡察按察，其權(quán)力特大，終于造成割據(jù)一方、尾大不掉之勢，及至出現(xiàn)安史之亂。因此，監(jiān)察官的高度流動性在相當(dāng)大的程度上能夠減少官員貪污腐敗、坐鎮(zhèn)一方的可能性，使得監(jiān)察官很少有機會通過長期控制某一個部門，得以結(jié)成營私舞弊的關(guān)系網(wǎng)。當(dāng)代社會仍然存在官本位和重視人情的現(xiàn)象，監(jiān)察官長期任職一方，為腐敗和拉幫結(jié)派提供了一定的可能性，因此，實行監(jiān)察官輪換制度成為社會現(xiàn)實的必要。

5.監(jiān)察官的回避制度

監(jiān)察官的回避制度可以看作是輪換制度的一種形式，監(jiān)察官因其特殊的身份，因地緣、血緣、職位之便，不可避免地容易產(chǎn)生營私舞弊、黨同伐異的現(xiàn)象。在傳統(tǒng)中國的鄉(xiāng)土社會中，監(jiān)察官成為朝廷內(nèi)外官員諂諛獻媚的對象，監(jiān)察官也會在不知覺中與不良官吏勾結(jié)在一起，敗壞朝綱和吏治，嚴(yán)重侵蝕國家機體。因此，“異地為官”可以杜絕官員與地方勢力的勾結(jié)。如元代對于御史臺長官和屬員之間、肅政廉訪使與被監(jiān)察地方官之間有明文規(guī)定不得有父子、兄弟等親屬關(guān)系。明初，朱元璋為防止大臣親屬把持科道監(jiān)察機構(gòu)，規(guī)定大臣親屬不得任科道官，如有這種情況，應(yīng)“對品改調(diào)”?？梢?，運用回避制度能夠有效地防止監(jiān)察官因抵御之便可能導(dǎo)致的腐敗現(xiàn)象，回避制度發(fā)揮了積極作用。因此，當(dāng)代監(jiān)察官的管理應(yīng)借鑒中國古代官治的回避制度，確保中央在任命監(jiān)察官時考慮到官員的籍貫、來源地等情況，防患于未然。

結(jié)語

古代監(jiān)察官制度及其權(quán)力制約機制是中國古代政治制度史上最有特色的制度之一，它關(guān)系到上層建筑的自我調(diào)節(jié)，是維護國家機器正常運轉(zhuǎn)的重要措置，是國家機器的潤滑劑，也是保證最高統(tǒng)治利益的特別手段。而對于監(jiān)察官權(quán)力的制約制度更是有效發(fā)揮監(jiān)察效能的有效機制。當(dāng)代監(jiān)察官制度的有效確立也不可避免地要建立相應(yīng)的監(jiān)察官制約機制加以保障。對權(quán)力的制約是有效保證權(quán)力運行的必要之措，它可以更好地發(fā)揮監(jiān)察制度的作用，保障監(jiān)察官權(quán)力的運用，更好地全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨，建立法治國家，從根本上遏制腐敗現(xiàn)象，還社會和政府一片清明的凈土。

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