駱虹

（武漢大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖北 武漢 430072）

公共行政倫理決策既包括以個人為單位的個體性行政人員倫理決策，也包括以多人為組合的群體性行政組織倫理決策。其中，行政組織倫理決策是個體性行政人員倫理決策的“合力”，個體行政人員倫理決策對群體性行政組織倫理決策構(gòu)成行政組織倫理決策的基礎(chǔ)。

一、公共行政人員倫理決策的基本內(nèi)涵

公共行政人員倫理決策衍生于公共行政決策，落腳于倫理決策。公共行政決策是公共行政過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它伴隨著公共行政的整個過程，強(qiáng)調(diào)公共行政主體落實公共行政事務(wù)中的判斷、選擇等過程，主體上包括行政組織中的個人和行政組織本身，內(nèi)容上包括客觀事實的判斷和選擇與涵蓋價值、道德規(guī)范、倫理準(zhǔn)則的判斷和選擇，具有服務(wù)于國家意志、濃厚公共性等公共行政的一般特點(diǎn)。

“從政治學(xué)的角度看，行政倫理決策在本質(zhì)上也是一種政治倫理”［1］。倫理決策在本質(zhì)上首先是倫理，是從倫理出發(fā)，對不同的倫理規(guī)范和道德準(zhǔn)則做出判斷和選擇的過程，其對象是相關(guān)事務(wù)的道德價值，是在倫理價值沖突的境況下，對沖突的各方做出決策的過程。因此，在微觀分析中雖然也使用了“決策倫理”，但其著力點(diǎn)放在倫理上而非決策上。

公共行政人員倫理決策是指在公共行政人員進(jìn)行公共行政事務(wù)管理的過程中，對不同的行政倫理理念、行為和規(guī)范的選擇過程。具體包含三層意思：首先，其主體是公共行政人員，是公共組織中的個人，或者是公共組織的人格化代表，而非組織整體；其次，其對象是不同的行政倫理理念、倫理行為和倫理規(guī)范，且在決策的過程中，由于公共行政人員的雙重身份和擔(dān)負(fù)的公共責(zé)任，這些理念、行為和規(guī)范在一定程度上存在沖突和矛盾；最后，它作為動態(tài)的發(fā)展過程而存在，既受到公共利益導(dǎo)向與宗旨的制約，也受到公共行政人員自身素質(zhì)及其所在組織和整個社會大環(huán)境的影響。

二、公共行政人員倫理決策存在的困境

公共行政人員時刻擔(dān)負(fù)著主觀責(zé)任和客觀責(zé)任，這些責(zé)任之間經(jīng)常會出現(xiàn)一些沖突，其突出表現(xiàn)為利益沖突、角色沖突和權(quán)力沖突，并活躍在行政倫理理念、行政倫理行為和行政倫理規(guī)范的抉擇中，影響著行政人員倫理決策，使之陷入選擇何種倫理作為取向的困惑，或者倍受錯誤選擇后的倫理窘境煎熬。

（一）公共利益導(dǎo)向失調(diào)下的倫理決策困境

“公共行政功能從工具理性過渡到價值理性使得行政決策行為更加貼近社會大眾，貼近公共利益，行政決策行為也因此圍繞著責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)和公益標(biāo)準(zhǔn)展開價值博弈……公共利益作為一種真正的倫理責(zé)任承擔(dān)了決策者進(jìn)行倫理思考的指導(dǎo)性角色”［2］。隨著現(xiàn)代化的推進(jìn)和民主政治的發(fā)展，公共利益作為行政決策的導(dǎo)向已成為共識，而公共行政人員作為公民的“委托人”，既作為社會獨(dú)立個人存在，也作為組織中具有行政身份的人而存在，后一種身份為自身提供特殊的接近和進(jìn)入政府的機(jī)會與便利，使之面臨利用特權(quán)謀取個人利益的誘惑。這種雙重性身份在生活與工作、私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域中不可避免地發(fā)生著各種沖突。從利益的角度而言，它表現(xiàn)為個人利益與公共利益、眼前利益與長遠(yuǎn)利益等之間的矛盾。在關(guān)乎切身利益時，公共行政人員可能缺乏堅定的公共利益觀，不能堅持做到以集體的、公眾的利益為重，逃避自己應(yīng)盡的公共職責(zé)，淡化甚至犧牲公共利益，突出強(qiáng)調(diào)個人利益。在情感驅(qū)使和道德倫理的牽引下，公共行政人員利用其職位和身份所附的公共權(quán)力及資源，做出偏離公共利益、趨向個人利益的決策，做出維護(hù)自身利益而不利于或者有損公共利益的行為。其具體表現(xiàn)形式多種多樣，一般表現(xiàn)為賄賂、權(quán)力兜售、信息兜售、財政交易、饋贈與消遣、組織外就業(yè)、未來就業(yè)、處理親屬事物等方面［3］。這不僅有損公共行政人員個人的形象，而且有害政府和公共組織的形象和權(quán)威。

（二） 公共行政角色迷失下的倫理決策困境

公共行政人員在行政過程中處理的是公共事務(wù)，而公共事務(wù)涉及更多人的利益和要求，針對不同的具體事務(wù)，需要扮演好不同的角色，例如，組織內(nèi)部某一項目的負(fù)責(zé)人或者成員、所在組織的上司助理、其他組織的合作伙伴等；公共行政人員作為日常生活中的人，在生活中也扮演其他角色，例如，爸爸媽媽的兒子、妻子的丈夫、孩子的父親等。一旦這些角色勾連到行政角色，或者當(dāng)他們處于行政組織內(nèi)外的角色之間，或處于組織內(nèi)角色之間時，由于公共行政人員行為本身蘊(yùn)含主觀責(zé)任和客觀責(zé)任，在具體情境中，其多重角色之間可能是相互矛盾甚至是互斥的，此時行政人員就面臨著角色和責(zé)任如何準(zhǔn)確地搭配和定位、倫理的判斷和選擇的問題，當(dāng)其缺乏明確的角色定位和獨(dú)立的倫理自主性，或者為了尋求某一角色權(quán)利和義務(wù)而故意做出不合規(guī)范的倫理決策時，公共行政人員將陷入角色迷失下的倫理決策困境。這不僅包括究竟選擇哪一道德倫理標(biāo)準(zhǔn)的困惑、而且也包括進(jìn)行錯誤選擇后陷入的倫理性魅影。這不僅不利于行政效率的提高，而且會導(dǎo)致行政執(zhí)行走形、行政人員生活幸福指數(shù)下降。

（三）公共行政權(quán)力錯位下的倫理決策困境

政府的權(quán)力來源于公民權(quán)利，是其通過法律等不同形式的賦予而形成，這就要求公共行政人員在職責(zé)范圍內(nèi)行使合法的支配力量以服務(wù)公民，維護(hù)公共利益，也就是說，公共行政人員在處理公共事務(wù)時，可能存在上級不同部門下達(dá)的指令不同、群眾要求不同以及使用的法律規(guī)范等職責(zé)訴求也不相同的現(xiàn)象，而這些不同職責(zé)之間有可能是相互沖突或者矛盾的。在具體的行政實踐中，當(dāng)其中兩種或者兩種以上的命令、要求和規(guī)范相互沖突時，公共行政人員就面臨著服從哪一種權(quán)力要求這種自我選擇的壓力，使自身陷入權(quán)力沖突的困境之中。在這種沖突下，公共行政人員的選擇必然涉及制度倫理、道德倫理等不同的倫理選擇和判斷，同時也要預(yù)測不同的選擇所帶來的后果，這時自身的道德價值觀和職業(yè)道德素質(zhì)、組織的目的和權(quán)威、社會的價值導(dǎo)向等都對倫理決策產(chǎn)生很大的影響，使倫理決策變得極為復(fù)雜。公共行政人員一旦失去公共利益導(dǎo)向的價值判斷，就有可能使權(quán)力超出職責(zé)范圍或者未盡到職責(zé)范圍的義務(wù)，而“他者”的權(quán)力要求和權(quán)利也得不到實現(xiàn)和維護(hù)。

三、擺脫公共行政人員倫理決策困境的對策

公共行政人員是公共利益和公共秩序的維護(hù)者，他們在日常的行政倫理決策中，經(jīng)常遇到各種困境，使公共行政難以有效落實。因此，公共行政組織需要協(xié)同個人、組織、公民等各方力量，推進(jìn)公共行政人員做好公共行政決策，以促進(jìn)公共行政的落實，維護(hù)公共行政組織的利益。

（一）樹立以公共利益為導(dǎo)向的行政決策意識

擺脫公共行政人員倫理決策的困境關(guān)鍵在于公共行政人員本身。公共行政人員在新的歷史條件下應(yīng)做好角色轉(zhuǎn)變和定位，從責(zé)任承擔(dān)者轉(zhuǎn)變?yōu)楣?，服?wù)于公共利益［4］。公共行政人員維護(hù)公共利益是第一要務(wù)，在行政過程中，當(dāng)各種利益相互沖突、選擇方式多樣化時，需要有一個共同的利益觀主導(dǎo)其抉擇，這種利益觀就是公共利益意識。公共利益意識不是天生的，而是在實踐活動中不斷形成的。因此，思想道德教育作為塑造思想觀念、提升道德意識、提升公共行政人員的整體素質(zhì)的重要環(huán)節(jié)理應(yīng)受到重視。也就是說，在實踐活動中，公共行政人員需要加強(qiáng)道德教育，樹立以公共利益為行為導(dǎo)向的利益理念，在堅持公共利益的首要原則時，兼顧好其他利益，并在利益內(nèi)化的同時實現(xiàn)利益外化。

（二）增強(qiáng)組織中行政人員的個人倫理自主性

公共行政人員在面臨各方要求與壓力以及命令的服從、制度的遵守時，往往在一定程度上會演變?yōu)榍鼜暮徒^對忠誠。在這些情況下，本應(yīng)具有靈活性的行政人員似乎成了完成行政事務(wù)的工具，缺乏個人獨(dú)立的倫理自主意識和主動性，或者是忽視自己內(nèi)心道德律的訴求，在沖突中，變成了“沉默的羔羊”。此時公共行政決策的科學(xué)性和民主性就會引起人們的質(zhì)疑。正如科恩在分析民主的心理條件時所言，如果個人不愿依靠自己的判斷，不相信自己的判斷值得認(rèn)真的考慮，他必然不會在決策過程起任何作用，即使參與也不會積極有效。就決策過程的實際后果而言，雖然這些人不參與可能比都參與還要好一些，但決策過程會不如都參與時那樣民主，參與的廣度就會因之降低［5］。作為政府部門的公職人員，公共行政人員在行政決策過程中必須符合法律制度、組織紀(jì)律、上級有關(guān)部門的要求，在職責(zé)范圍內(nèi)使用一定的權(quán)力，承擔(dān)起客觀責(zé)任；與此同時，作為社會的一員，公共行政人員具有能動性，在落實主觀責(zé)任的過程中，必須充分發(fā)揮自己知識和技能的優(yōu)勢，進(jìn)行理性判斷以提高決策的責(zé)任意識。

（三）建立健全公民積極參與監(jiān)督的相關(guān)體制

公共行政人員倫理決策不僅受到自身素質(zhì)的制約，同時也受到制度、環(huán)境等的影響，因此，這就需要建立健全相關(guān)的體系制度，促進(jìn)行政倫理立法，為公共行政人員的倫理決策提供一定的保障，這樣做既能起到預(yù)防的作用，同時也能體現(xiàn)指導(dǎo)的價值。具體來說，這包括兩個方面：一是完善與行政倫理決策相關(guān)的法律制度。它包括社情反映制度及其六大支點(diǎn)（人民代表大會制度、政治協(xié)商制度、信訪制度、信息機(jī)構(gòu)的設(shè)立、新聞媒體的傳播、電子政府的建設(shè)），這些制度還包括社會公示制度、決策聽證制度、行政決策的監(jiān)督制度、決策責(zé)任制度等［5］，并強(qiáng)化外在監(jiān)督，從制度上優(yōu)化公民參與道路。二是推進(jìn)行政倫理立法的進(jìn)程，實現(xiàn)行政倫理法制化。根據(jù)時代變化，尤其是現(xiàn)今社會網(wǎng)絡(luò)化、網(wǎng)絡(luò)信息化時代的特點(diǎn)和需要，有必要把一定社會的倫理原則、道德規(guī)范和要求上升到法律層次，使倫理的監(jiān)督產(chǎn)生法律效力和作用，以法律的強(qiáng)制力來保證這些基本道德規(guī)范的遵守，以倫理立法促進(jìn)實現(xiàn)行政倫理決策的科學(xué)化。

[1]李兆友,師容.公務(wù)員行政決策倫理思考的嬗變：從行政責(zé)任到公共利益[J].蘭州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2014(4)：92-96.

[2]特里·L庫伯.行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑（第5版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社,2010：122-124.

[3]特里·L庫伯.行政倫理學(xué)：實現(xiàn)行政責(zé)任的途徑（第5版）[M].北京：中國人民大學(xué)出版社,2010：51-60.

[4]卡爾·科恩.論民主[M].北京：商務(wù)印書館,1988：193.

[5]何秀嵩.試論當(dāng)代中國行政決策倫理建設(shè)制度安排[J].甘肅理論學(xué)刊,2009(1)：27-30.