符冠云 田智宇

我國是世界第一鋼鐵出口大國，近幾年出口鋼材占全球市場份額基本保持在25%左右水平。持續(xù)多年的鋼鐵大量出口模式，如今正面臨邊際效益遞減、國內(nèi)資源環(huán)境代價加大、出口環(huán)境惡化等問題。在此背景下，應(yīng)重新審視鋼鐵出口對于我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的作用和意義，全面反思鋼鐵出口的資源環(huán)境和經(jīng)濟代價，綜合考慮未來持續(xù)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和環(huán)境污染治理的迫切需要，調(diào)整鋼鐵行業(yè)發(fā)展及鋼鐵出口政策，使其符合生態(tài)文明建設(shè)和能源革命的總體要求。

一、鋼鐵行業(yè)“大進(jìn)大出”發(fā)展模式難以為繼

（一）頻頻引發(fā)貿(mào)易爭端

我國是世界第一鐵礦石進(jìn)口大國、鋼鐵生產(chǎn)大國和鋼材出口大國。近幾年，由于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放緩，對于鋼鐵的需求基本達(dá)到飽和、產(chǎn)能過剩問題日趨嚴(yán)重，出口成為鋼鐵企業(yè)生存和發(fā)展的重要選擇。2010年至今我國鋼材出口數(shù)量逐年攀升，2010年共出口鋼材4256萬噸，2013年開始出現(xiàn)跳躍式增長，2015年突破億噸大關(guān)、達(dá)11240萬噸。2017年出口量雖然回落至7541萬噸，但我國仍是全球第一大鋼材出口國，占當(dāng)年全球出口鋼材總量的比例近25%。然而，鋼材大量出口雖然緩解了國內(nèi)的產(chǎn)能過剩問題，但也引發(fā)了許多貿(mào)易糾紛。據(jù)不完全統(tǒng)計，2015年全球針對我國鋼鐵產(chǎn)品的反傾銷、反補貼調(diào)查案件為37起，2016年達(dá)43起。2018年伊始，歐盟等對我國鋼材出口征收反傾銷稅和懲罰性關(guān)稅，使得我國在鋼鐵國際貿(mào)易格局中處于極其被動的地位，貿(mào)易環(huán)境出現(xiàn)惡化跡象。

（二）資源環(huán)境代價巨大

鋼鐵屬于典型的高耗能、高污染行業(yè)，生產(chǎn)過程會造成大量能源消費和環(huán)境污染物排放。將國內(nèi)生產(chǎn)的鋼材大量出口至國外的做法，相當(dāng)于“把能耗和污染留在國內(nèi)”。具體來看，根據(jù)《中國鋼鐵工業(yè)環(huán)境保護統(tǒng)計》，我國121家重點大中型鋼鐵企業(yè)平均噸鋼排放煙粉塵、二氧化硫和氮氧化物分別為0.75kg、0.81kg和0.97kg。資源消耗方面，2017年全國重點統(tǒng)計鋼鐵企業(yè)噸鋼綜合能耗為572kgce，若將煉焦損失、鋼材加工、運輸?shù)冗^程的能耗都考慮在內(nèi)，出口1噸鋼材的廣義耗煤量在1噸左右；噸鋼耗新水量為3.25立方米。2017年我國出口鋼材7541萬噸，由此排放了5.7萬噸煙粉塵、6.1萬噸二氧化硫和7.3萬噸煙粉塵；對應(yīng)消耗了近2.5億噸新水和7500萬噸煤炭，后者幾乎相當(dāng)于京津冀魯四個地區(qū)2012—2017年壓減煤炭消費任務(wù)總和。

（三）價格下滑和利潤空間縮小

鋼材出口數(shù)量雖然持續(xù)走高，但卻陷入了“越賣越便宜”的境地。根據(jù)我國海關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2010年我國出口鋼材平均價格為865美元/噸，2016年已下跌至502美元/噸，跌幅高達(dá)42%。2010—2016年，鋼材出口增長了155%，但出口收入僅從368億美元提升至545億美元，漲幅僅為48%。出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)低端化是造成價格下滑的重要原因。我國出口鋼材中雖然有部分附加值相對較高的冷軋板、合金鋼材，但大部分仍然是建筑用鋼等低附加值產(chǎn)品，甚至還有大量鋼坯、鋼錠等初級產(chǎn)品出口。這些產(chǎn)品的可替代程度高、價值增值能力弱，再加上企業(yè)之間的無序競爭，始終難以“賣上價格”。與之相對應(yīng)的是國內(nèi)鋼價的持續(xù)走高，國內(nèi)外鋼材價差在不斷縮小，依靠鋼材出口來賺取更多利潤已越來越難。當(dāng)前國內(nèi)螺紋鋼、板材的市場價格基本都在每噸4000元以上，約合630美元左右，而國際市場相關(guān)產(chǎn)品售價在620—660美元區(qū)間，企業(yè)利潤大部分來自退稅，如不考慮稅收問題，國內(nèi)外市場價差幾乎為零。

（四）增稅收和保就業(yè)作用有限

我國對鋼材出口實行差別化稅收政策：對普通鋼材出口征收15%—25%的出口關(guān)稅，而對合金板材和不銹鋼板材等采取9%—13%的出口退稅政策?，F(xiàn)實中有大量企業(yè)“鉆政策空子”，在出口鋼材中加入少量硼來冒充合金鋼，從而規(guī)避出口關(guān)稅并獲得出口退稅。雖然2015年政府取消了含硼鋼材出口退稅政策，但企業(yè)仍可添加鉻或其他合金元素繼續(xù)享受退稅。2016年我國出口含微量合金的鋼材占全年鋼材出口總量接近60%，即大部分鋼材出口都規(guī)避了稅收環(huán)節(jié)，國家稅收流失問題非常嚴(yán)重。2018年1月1日起，我國取消和降低了對于鋼材和鋼坯的出口關(guān)稅，未來鋼鐵出口將更加無稅可收。就業(yè)方面，鋼鐵工業(yè)具有非常明顯的資本密集型特點，對就業(yè)的帶動作用極其有限。2015年我國重點大中型鋼鐵企業(yè)平均主業(yè)勞動生產(chǎn)率為514噸（產(chǎn)能）/人，根據(jù)這一指標(biāo)測算，每年1億噸的天量出口消耗了巨大的社會資源，所能維持的就業(yè)僅為15萬—20萬人。

（五）廢鋼出口“賺小錢、吃大虧”

“短流程”（電爐鋼）產(chǎn)量占比是衡量一個國家鋼鐵工業(yè)綠色發(fā)展水平的重要標(biāo)志之一。相比大多數(shù)國家，我國“短流程”鋼鐵產(chǎn)量比例過低。據(jù)統(tǒng)計，2016年我國“短流程”比重僅為6.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于典型發(fā)達(dá)國家水平，與全球平均的25.7%也差距甚遠(yuǎn)?！岸塘鞒獭睙掍摼哂蟹浅Ｃ黠@的節(jié)能減排效益。根據(jù)鋼鐵工業(yè)協(xié)會分析，利用廢鋼生產(chǎn)1噸粗鋼，比“長流程”可節(jié)約鐵精粉1.3噸，降低能耗約350—450千克標(biāo)準(zhǔn)煤（相當(dāng)于節(jié)能74%），減少二氧化碳排放1.4噸（相當(dāng)于減排58%），提升“短流程”煉鋼比重是提高鋼鐵行業(yè)發(fā)展質(zhì)量、降低資源環(huán)境損害的最有效途徑。然而，我國廢鋼資源并沒有轉(zhuǎn)化為“短流程”產(chǎn)品，而是大量流向海外。2017年廢鋼出口量從2016年的1000噸暴增至超過220萬噸。雖然電爐鋼產(chǎn)能不足、廢鋼回收體系不健全等原因客觀上助推了廢鋼出口，但補上這些“短板”的過程需要廉價、充足的廢鋼資源作為保障，否則就會陷入“廢鋼出口—國內(nèi)廢鋼供給不足—電爐鋼無法擴產(chǎn)—國內(nèi)廢鋼需求不足—廢鋼出口”的惡性循環(huán)。我國正處于廢鋼資源大量產(chǎn)生的臨界時期，廢鋼的出口雖然換回了眼前少量經(jīng)濟利益，但會使鋼鐵工業(yè)失去升級工藝路線的寶貴機會。

二、“大進(jìn)大出”不符合高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求

（一）與我國能源消費革命方向相違背

綠色低碳是全球能源轉(zhuǎn)型的共同方向。發(fā)達(dá)國家已完成了從煤炭時代向油氣時代的過渡，并正在加速進(jìn)入以天然氣和可再生能源為代表的新能源時代。為加快能源轉(zhuǎn)型升級步伐、提高生態(tài)文明建設(shè)水平，我國提出了面向2030年的能源生產(chǎn)和消費革命戰(zhàn)略目標(biāo)及任務(wù)。“去煤化”和電氣化是能源消費革命的應(yīng)有之意，也是倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、調(diào)整工業(yè)用能結(jié)構(gòu)和方式的重要戰(zhàn)略支點。鋼鐵行業(yè)具有高度依賴能源、尤其是高度依賴煤炭資源的特點，能耗和煤耗占比“雙高”，在推進(jìn)能源消費革命的過程中應(yīng)當(dāng)扮演“排頭兵”的角色，在嚴(yán)格控制鋼鐵產(chǎn)量的同時，推動鋼鐵生產(chǎn)工藝和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的升級，降低鋼鐵行業(yè)煤炭消費量。然而，當(dāng)前我國鋼材大量出口的行為顯然與上述要求背道而馳，與能源革命的內(nèi)在要求格格不入。

（二）不利于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革深入推進(jìn)

鋼鐵出口與“去產(chǎn)能”共同加劇了國內(nèi)鋼價上漲勢頭。鋼鐵行業(yè)是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主戰(zhàn)場之一，近幾年隨著“去產(chǎn)能”工作力度的不斷加大，大量僵尸企業(yè)、“地條鋼”被出清，鋼鐵市場秩序、經(jīng)營環(huán)境和發(fā)展水平得到顯著提高，鋼價開始理性回調(diào)。但客觀上，“去產(chǎn)能”也在一定程度上降低了鋼鐵產(chǎn)品的供給能力，并形成了供應(yīng)緊張的市場預(yù)期；同時，鋼鐵大量出口又抽掉了國內(nèi)市場很大一部分的有效供給，進(jìn)一步加劇了供需失衡，二者效果疊加造成了鋼價快速、大幅上漲。據(jù)鋼鐵工業(yè)協(xié)會分析，2016年開始，鋼材價格出現(xiàn)探底回升和波動上行跡象，鋼材綜合價格指數(shù)從2015年底的56.37點快速上升到2017年底的120點以上。短時間內(nèi)鋼價上漲速度如此之快，給上下游產(chǎn)業(yè)帶來明顯沖擊，也給未來“去產(chǎn)能”的持續(xù)開展帶來顧慮和隱患。

（三）阻礙鋼鐵行業(yè)減量和高端化發(fā)展進(jìn)程

我國已處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的中后期，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“熱潮”和大規(guī)模“造城運動”基本結(jié)束，鋼鐵需求進(jìn)入峰值平臺期已是全社會共識。各家機構(gòu)對于2020年我國鋼鐵產(chǎn)量的預(yù)測基本在6.5億—7.5億噸之間，若按照80%的產(chǎn)能利用率倒推，粗鋼產(chǎn)能應(yīng)該被控制在10億噸以內(nèi)，因此減量化發(fā)展是鋼鐵行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的首要任務(wù)。但是鋼材的大量出口，相當(dāng)于已經(jīng)被壓減控制的國內(nèi)鋼鐵產(chǎn)能和產(chǎn)量又被海外市場激活。從2014—2016年，國內(nèi)鋼鐵表觀消費量持續(xù)下降、產(chǎn)能不斷去除，但鋼鐵產(chǎn)量基本穩(wěn)定甚至還有所反彈，是鋼鐵出口與減量化發(fā)展之間矛盾的集中體現(xiàn)。另外，鋼鐵工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈較長，產(chǎn)品附加值提升空間很大。根據(jù)日本的經(jīng)驗，在“水平擴張階段”結(jié)束后，鋼鐵工業(yè)進(jìn)入“質(zhì)量提升階段”，產(chǎn)量基本穩(wěn)定在1億噸左右，而行業(yè)增加值不斷提高。而當(dāng)前海外市場已變相成為了我國低附加值產(chǎn)品的“出路”，使得企業(yè)缺乏優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的壓力和動力，低水平的出口模式也難以支撐勞動生產(chǎn)率和人均收入的持續(xù)增長。

（四）擠占“一帶一路”鋼鐵產(chǎn)能合作空間

近年來“一帶一路”沿線國家正在加快推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程、加大力度實施鋼鐵等基礎(chǔ)工業(yè)產(chǎn)品的“進(jìn)口替代”政策，具有較大的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展基礎(chǔ)制造業(yè)需求，與我國鋼鐵行業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展形成非常好的戰(zhàn)略契合點。根據(jù)“一帶一路”倡議精神，未來應(yīng)積極鼓勵國內(nèi)鋼鐵企業(yè)參與國際產(chǎn)能合作，實現(xiàn)產(chǎn)能在全球市場的優(yōu)化布局、提高全球范圍內(nèi)的資源配置能力。在鋼鐵企業(yè)“走出去”的過程中，應(yīng)堅持高水平原則，依靠技術(shù)創(chuàng)新能力和企業(yè)管理經(jīng)驗，對外輸出優(yōu)勢產(chǎn)能、裝備、技術(shù)和人才。然而，當(dāng)前許多鋼鐵企業(yè)忙于“掙快錢”，以簡單的產(chǎn)品輸出取代產(chǎn)能合作。據(jù)統(tǒng)計，2016年進(jìn)口我國鋼鐵最多的10個國家全部屬于“一帶一路”沿線國家。我國向這10個國家出口的鋼材達(dá)6000萬噸，約占當(dāng)年全部鋼材出口總量的60%，而且出口數(shù)量和占比還在保持增加。大量鋼材產(chǎn)品流入“一帶一路”國家，填充了這些國家對于鋼鐵的需求，從而對鋼鐵產(chǎn)能的“走出去”形成擠出效應(yīng)。

三、政策建議

（一）制定鋼鐵行業(yè)中長期“去產(chǎn)能”目標(biāo)任務(wù)

發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，當(dāng)一個國家或地區(qū)基本完成工業(yè)化和城市化進(jìn)程之后，全社會對于鋼鐵的需求量會出現(xiàn)回落，而且鋼鐵的下游應(yīng)用領(lǐng)域?qū)⒂山ㄖ娩撧D(zhuǎn)向汽車、輪船、機械用鋼，鋼鐵產(chǎn)能規(guī)模和結(jié)構(gòu)都要相應(yīng)進(jìn)行較大程度調(diào)整。從我國具體情況來看，一方面，我國將在2020年基本實現(xiàn)工業(yè)化，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也進(jìn)入穩(wěn)步發(fā)展和質(zhì)量提升階段，全社會用鋼量難以再出現(xiàn)大幅增長。另一方面，我國鋼材產(chǎn)品中大部分都是相對低端的建筑用鋼，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)低端化情況嚴(yán)重。未來10—15年左右時間，鋼鐵行業(yè)仍面臨較為嚴(yán)峻的“去產(chǎn)能”以及產(chǎn)能結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)。因此，建議制定鋼鐵行業(yè)中長期“去產(chǎn)能”目標(biāo)任務(wù)，形成清晰的政策導(dǎo)向，引導(dǎo)社會投資。同時，在“去產(chǎn)能”工作的實施過程中，應(yīng)避免對于企業(yè)運行的直接干預(yù)，建議建立“去產(chǎn)能”的“綠色標(biāo)尺”，將企業(yè)能效、水效、質(zhì)量等指標(biāo)加權(quán)評價以界定落后標(biāo)準(zhǔn)，并按照市場規(guī)律來化解過剩產(chǎn)能，優(yōu)化調(diào)整企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈，實現(xiàn)全行業(yè)合理的產(chǎn)業(yè)布局和集中度。

（二）提升資源環(huán)境成本，以經(jīng)濟杠桿控制出口規(guī)模

我國已進(jìn)入“上中等收入”國家的行列，環(huán)境污染問題成為人民群眾最為關(guān)切的事情之一；我國又是人口大國，資源是發(fā)展過程中始終需要認(rèn)真考慮的重大問題。廉價資源和廉價環(huán)境確實在過去支撐了經(jīng)濟社會的騰飛，但這種“拼資源、拼環(huán)境”發(fā)展模式的弊端和產(chǎn)生的負(fù)面作用已越來越不能被接受。當(dāng)前鋼鐵之所以能夠大量出口，主要依靠的仍舊是資源和環(huán)境上的成本優(yōu)勢；鋼鐵工業(yè)之所以轉(zhuǎn)型升級的進(jìn)程不如預(yù)期，根本原因也是資源和環(huán)境的成本約束力不足。因此，未來應(yīng)持續(xù)推進(jìn)我國資源環(huán)境領(lǐng)域的系統(tǒng)配套改革，以資源環(huán)境成本內(nèi)部化為導(dǎo)向，進(jìn)一步推進(jìn)資源稅、環(huán)境稅費、用能權(quán)/碳排放權(quán)交易制度等重點改革措施，提高資源環(huán)境成本、改變鋼鐵生產(chǎn)的成本收益函數(shù)，從而引導(dǎo)企業(yè)減少出口、助推鋼鐵行業(yè)走向綠色發(fā)展。

（三）抬高鋼材出口門檻，嚴(yán)格控制低附加值產(chǎn)品出口

日本、德國等鋼鐵工業(yè)強國的經(jīng)驗表明，鋼鐵出口可以成為創(chuàng)造價值的重要手段。這些國家的企業(yè)依靠其在創(chuàng)新、技術(shù)、設(shè)備、管理等方面的巨大優(yōu)勢，生產(chǎn)出技術(shù)含量較高的特種鋼材，瞄準(zhǔn)海外高端市場需求開展出口貿(mào)易，既能獲得議價權(quán)和競爭優(yōu)勢，也能創(chuàng)造出超額利潤。我國鋼鐵大量出口模式之所以難以為繼，深層次原因還是在于出口產(chǎn)品的技術(shù)含量不足、附加價值過低，“干苦力、賺小錢”得不償失。因此未來對于鋼鐵出口政策調(diào)整的核心目標(biāo)應(yīng)為優(yōu)化出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、嚴(yán)格控制低附加值產(chǎn)品出口規(guī)模。建議重新調(diào)整鋼鐵產(chǎn)品出口的稅收體系。除極少數(shù)高精尖產(chǎn)品以外，絕大部分鋼鐵出口都應(yīng)征收出口關(guān)稅。尤其對生鐵、鋼坯、鋼筋等低附加值產(chǎn)品，應(yīng)將出口關(guān)稅稅率提高到20%甚至更高。除此之外，還應(yīng)禁止廢鋼資源出口，并注重廢鋼回收體系建設(shè)，為“短流程”發(fā)展騰出空間，進(jìn)而倒逼用能結(jié)構(gòu)和工藝路線同步升級。

（四）調(diào)整對外開放策略，開展“一帶一路”高水平產(chǎn)能合作

目前我國已建成全球產(chǎn)業(yè)鏈最完整的鋼鐵工業(yè)體系，培養(yǎng)了一批全球一流的鋼鐵企業(yè)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模、技術(shù)水平和國際競爭力大幅提升?！笆谌艘贼~不如授人以漁”，在“一帶一路”框架下推動鋼鐵國際產(chǎn)能合作，是治理國內(nèi)產(chǎn)能過剩、優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性舉措，也是改變我國國際分工定位、開拓對外合作方式的重要出路。未來，應(yīng)充分利用我國在技術(shù)、裝備、管理、人才和資金等方面積累的優(yōu)勢，結(jié)合“一帶一路”國家資源稟賦、市場需求等特點，大力開展高水平國際產(chǎn)能合作。建議以哈薩克斯坦、越南、沙特等鐵礦石資源豐富、產(chǎn)業(yè)配套能力較強、市場需求潛力大的國家為重點，結(jié)合國內(nèi)鋼鐵行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，以成套設(shè)備出口、投資、收購、承包工程等方式，建設(shè)煉鐵、煉鋼、鋼材等鋼鐵生產(chǎn)基地，帶動鋼鐵裝備對外輸出。

（作者單位：國家發(fā)展改革委能源所）