國家安全監(jiān)管總局 裴文田｜文、圖

黨的十九大報(bào)告提出，樹立安全發(fā)展理念，弘揚(yáng)生命至上、安全第一的思想，完善安全生產(chǎn)責(zé)任制，堅(jiān)決遏制重特大安全事故。為推進(jìn)非煤礦山安全監(jiān)管工作指明了方向。十九大報(bào)告將“堅(jiān)持全面依法治國”作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的14條基本方略之一，指出堅(jiān)持全面依法治國是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，堅(jiān)持全面依法治國必須堅(jiān)持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會(huì)?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》在“改革安全監(jiān)管監(jiān)察體制”中明確指出，要完善監(jiān)督管理體制，改革重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域安全監(jiān)管監(jiān)察體制，要將安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門作為政府工作部門和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化行政執(zhí)法職能。在“大力推進(jìn)依法治理”中明確指出，要健全法律法規(guī)體系；完善標(biāo)準(zhǔn)體系；嚴(yán)格安全準(zhǔn)入制度；規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法行為；完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。這些論述為強(qiáng)化非煤礦山安全監(jiān)管工作提供了途徑和方法。

形勢(shì)和問題

非煤礦山安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)

近5年來，在國家安全監(jiān)管總局黨組的正確領(lǐng)導(dǎo)下，非煤礦山領(lǐng)域認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于安全生產(chǎn)重要指示精神，牢牢把握防范和遏制重特大事故發(fā)生這個(gè)目標(biāo)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，底線思維，大力推進(jìn)非煤礦山專項(xiàng)治理，非煤礦山安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。主要表現(xiàn)為“三個(gè)持續(xù)下降，兩個(gè)基本杜絕”?！叭齻€(gè)持續(xù)下降”，即事故起數(shù)和死亡人數(shù)大幅度下降；較大事故逐步下降；重特大事故呈現(xiàn)下降趨勢(shì)?！皟蓚€(gè)基本杜絕”，即金屬非金屬礦山自2008年9月份以來，沒有發(fā)生特別重大事故；海洋石油近10年來杜絕了較大及以上事故。

非煤礦山當(dāng)前存在的主要問題

綜合分析非煤礦山的總體狀況和監(jiān)管隊(duì)伍狀況，非煤礦山安全工作存在的主要矛盾和問題可以概括為“五個(gè)并存”。

一是歷史遺留問題與發(fā)展帶來的新問題并存。部分地區(qū)礦山互連互通、越層越界、亂采亂挖的問題依然嚴(yán)重。部分礦山企業(yè)無視法律法規(guī)，未批先建、不按設(shè)計(jì)施工、不經(jīng)驗(yàn)收擅自投產(chǎn)，圖實(shí)嚴(yán)重不符等問題依然突出，極易引發(fā)重大事故。與此同時(shí)，越來越多的礦山進(jìn)入深部開采，超大規(guī)模、超深礦井不斷增多，加之新工藝、新裝備的應(yīng)用，均帶來了新的安全風(fēng)險(xiǎn)；頁巖氣、可燃冰等新的能源礦種開發(fā)和石油天然氣開發(fā)主體的變化也帶來了新的安全挑戰(zhàn)。

二是安全生產(chǎn)需要的高硬件保障與現(xiàn)實(shí)企業(yè)保障水平低下問題并存。多數(shù)小型礦山機(jī)械化水平低，設(shè)備、設(shè)施、工藝簡(jiǎn)陋，甚至部分企業(yè)仍在使用非阻燃電纜和非阻燃風(fēng)筒等落后的材料。

三是面臨著安全生產(chǎn)需要人的高素質(zhì)、高意識(shí)與現(xiàn)實(shí)人員素質(zhì)低下的問題并存。目前非煤礦山，尤其是小型礦山，一線從業(yè)人員中大部分為初中以下文化程度，很難滿足安全生產(chǎn)工作的需要。

四是企業(yè)主體責(zé)任不落實(shí)而監(jiān)管責(zé)任又難以完全到位問題并存。部分企業(yè)心存僥幸，重效益、輕安全，從業(yè)人員習(xí)慣性違規(guī)違章問題普遍存在。安全監(jiān)管不到位主要表現(xiàn)在監(jiān)管責(zé)任不夠到位，安全執(zhí)法不夠到位，監(jiān)管保障不夠到位。尤其市縣安全執(zhí)法失之于寬、失之于軟和重檢查輕執(zhí)法問題較為普遍。

五是各類風(fēng)險(xiǎn)隱患隨時(shí)誘發(fā)事故與社會(huì)對(duì)保護(hù)生命健康強(qiáng)烈現(xiàn)實(shí)需求矛盾并存。當(dāng)前礦業(yè)領(lǐng)域仍處于工業(yè)化中級(jí)向高級(jí)邁進(jìn)的階段，處在事故多發(fā)期，重大事故隨時(shí)可能發(fā)生，誘發(fā)特大事故的潛在風(fēng)險(xiǎn)仍然存在。同時(shí)，十八大以來，隨著人民對(duì)美好生活需要日益廣泛，對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境的要求日益增長，對(duì)生命安全健康需求越來越高，二者之間矛盾越來越突出。

某非煤礦山現(xiàn)場(chǎng)

總體思路

第一，要以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》、全面依法治國方略和國家安全監(jiān)管總局黨組新的工作要求，牢固樹立安全發(fā)展理念，弘揚(yáng)生命至上、安全第一的思想。

第二，要抓住“貫徹新發(fā)展理念，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系”為促進(jìn)非煤礦山高質(zhì)量、高效率發(fā)展奠定可靠安全基石的重大機(jī)遇，緊緊圍繞到2020年實(shí)現(xiàn)非煤礦山安全生產(chǎn)形勢(shì)根本好轉(zhuǎn)這個(gè)目標(biāo)，牢牢扭住防范重特大事故發(fā)生這個(gè)牛鼻子，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，實(shí)施標(biāo)本兼治，既突出抓住非煤礦山“多、小、差”這個(gè)主要矛盾，立足于防大風(fēng)險(xiǎn)、治大隱患，又抓住矛盾的主要方面，深刻把握非煤礦山仍處于法制強(qiáng)制監(jiān)督期的階段特點(diǎn)，樹立執(zhí)法者意識(shí)，加強(qiáng)非煤礦山法治建設(shè)，完善責(zé)任體系，堅(jiān)持依法治理，依法行政，構(gòu)建非煤礦山安全監(jiān)管長效機(jī)制，不斷提高安全監(jiān)管科學(xué)化水平。

主要工作目標(biāo)

一是推進(jìn)事故總量和較大事故繼續(xù)下降，重特大事故零控制。二是精準(zhǔn)實(shí)施非煤礦山專項(xiàng)治理，到2020年完成關(guān)閉6 000座以上礦山任務(wù)，非煤礦山規(guī)?；C(jī)械化水平明顯提高。三是基層安全監(jiān)管科學(xué)化水平明顯提高，風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)監(jiān)管落到實(shí)處。四是安全監(jiān)管法治化水平明顯提高，“五項(xiàng)執(zhí)法”得到全面加強(qiáng)。五是“雙重機(jī)制”和安全標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)落地生根，礦山企業(yè)安全保障能力不斷增強(qiáng)。

主要工作措施

牢固樹立安全發(fā)展理念 把握事故發(fā)生階段規(guī)律

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：要牢固樹立安全發(fā)展理念，正確處理安全和發(fā)展關(guān)系，堅(jiān)持發(fā)展決不能以犧牲安全為代價(jià)這條不可逾越的紅線。這為解決非煤礦山安全生產(chǎn)現(xiàn)實(shí)矛盾提供了重要的行為準(zhǔn)則。

一是牢固樹立安全發(fā)展理念，用發(fā)展的觀點(diǎn)解決發(fā)展中存在的安全生產(chǎn)問題。既要堅(jiān)決克服事故不可避免論，無所作為，被動(dòng)應(yīng)對(duì)；又要防止速勝論，被非煤礦山當(dāng)前安全生產(chǎn)形勢(shì)所迷惑，使工作陷入事故—重視—穩(wěn)定—忽視—再事故的怪圈。

二是切實(shí)轉(zhuǎn)變思想觀念，轉(zhuǎn)換工作思路。努力實(shí)現(xiàn)安全監(jiān)管在工作定位上從“當(dāng)行業(yè)管理者，企業(yè)安監(jiān)員”向“安全監(jiān)管執(zhí)法者”的轉(zhuǎn)變；工作思路上從泛泛抓安全向?qū)嵤╋L(fēng)險(xiǎn)分級(jí)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變；工作方式上從直接到企業(yè)查隱患向?qū)嵭袑＜覚z查、政府執(zhí)法的轉(zhuǎn)變；工作方法上從注重事后事故查處向事前防范的轉(zhuǎn)變；工作手段上從傳統(tǒng)的眼看、手摸、憑經(jīng)驗(yàn)等方式向充分運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法智能化的轉(zhuǎn)變。

正確把握改革方向 落實(shí)安全監(jiān)管責(zé)任

一是推進(jìn)非煤礦山安全監(jiān)管體制進(jìn)一步完善。對(duì)海洋石油監(jiān)管體制建議可以分兩步走，第一步在現(xiàn)有運(yùn)行體制下，結(jié)合放管服改革，取消海油安全生產(chǎn)許可證制度，強(qiáng)化第三方發(fā)證檢驗(yàn)制度，發(fā)揮第三方的監(jiān)督作用，彌補(bǔ)監(jiān)管力量不足和改變海油企業(yè)自己給自己許可的局面；第二步結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革，強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)配置，配齊政府監(jiān)管力量。

二是推動(dòng)各地進(jìn)一步完善非煤礦山安全監(jiān)管責(zé)任清單。努力做到部門之間的職能“劃干分凈”，確保每座礦山監(jiān)管主體清晰，責(zé)任明確。

三是進(jìn)一步修訂完善非煤礦山風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)監(jiān)管工作指導(dǎo)意見，細(xì)化安全風(fēng)險(xiǎn)網(wǎng)格化管理制度和安全風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)監(jiān)管制度。

四是繼續(xù)加大對(duì)省級(jí)非煤礦山安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作成效的督導(dǎo)、考評(píng)，不斷完善非煤礦山安全監(jiān)管工作季度報(bào)告、半年通報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)把工作著力點(diǎn)放在促進(jìn)基層落實(shí)國家安全監(jiān)管總局部署、強(qiáng)化執(zhí)法工作上去。

五是結(jié)合落實(shí)國家安全監(jiān)管總局企業(yè)安全管理職責(zé)相關(guān)工作要求，編制《金屬非金屬礦山黨政領(lǐng)導(dǎo)、管理部門安全管理責(zé)任清單范本》，指導(dǎo)和督促礦山企業(yè)探索建立全員安全生產(chǎn)責(zé)任制。

把握現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)帶來的機(jī)遇推進(jìn)礦山結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化

黨的十九大提出建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，為優(yōu)化礦山結(jié)構(gòu)、提高礦山開發(fā)質(zhì)量提供了寶貴機(jī)遇。

一是提高礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)配置準(zhǔn)入門檻。積極配合國土部門推進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)權(quán)市場(chǎng)化配置，運(yùn)用市場(chǎng)手段合理確定礦業(yè)權(quán)成本，促進(jìn)開發(fā)主體為了最大限度利用資源而必須以科學(xué)的規(guī)模、先進(jìn)的手段進(jìn)行開發(fā)，從而提升安全生產(chǎn)保障條件。

二是提高規(guī)模準(zhǔn)入。在全國已經(jīng)制定的137項(xiàng)最低開采規(guī)模的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高礦山開發(fā)規(guī)模準(zhǔn)入條件，推動(dòng)各地根據(jù)礦產(chǎn)資源分布，擴(kuò)大實(shí)施最小規(guī)模開發(fā)條件限制的礦種種類和規(guī)模水平，切實(shí)解決低水平小礦山前關(guān)后開，重復(fù)開發(fā)建設(shè)的頑癥。

三是強(qiáng)力淘汰落后礦山企業(yè)。從安全生產(chǎn)基本條件出發(fā)，本著“淘汰關(guān)閉一批，優(yōu)化整合一批，改造提升一批”的原則，倒逼各地壓減礦山數(shù)量，提高礦山規(guī)?；健?/p>

四是加強(qiáng)新業(yè)態(tài)安全監(jiān)管工作。加強(qiáng)對(duì)超大規(guī)模超深井，頁巖氣、油頁巖開采以及深海石油天然氣開采等方面的安全監(jiān)管。

堅(jiān)持底線思維 聚焦防范重大事故

黨的十九大報(bào)告明確提出要堅(jiān)決遏制重特大事故發(fā)生。一是緊緊抓住嚴(yán)厲打擊非法、違法開采建設(shè)行為不放。二是持續(xù)抓好“頭頂庫”、采空區(qū)專項(xiàng)治理工作。三是突出強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)地區(qū)的專項(xiàng)治理。

堅(jiān)持依法行政 提高安全監(jiān)管法治化水平

習(xí)近平總書記指出，必須強(qiáng)化依法治理，用法治思維和法治手段解決安全生產(chǎn)問題。

首先，不斷完善非煤礦山法制體系。一是完善非煤礦山法律體系。配合做好《礦山安全生產(chǎn)法》的修訂工作，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，建立和完善于法有據(jù)的礦山安全準(zhǔn)入、責(zé)任落實(shí)、基本條件、有效監(jiān)管等制度體系，強(qiáng)化對(duì)違法違規(guī)行為的處罰力度，明確對(duì)企業(yè)具體違法情節(jié)處罰細(xì)則，特別是增加在責(zé)令對(duì)企業(yè)限期整改的同時(shí)，并處罰款的條款，以克服當(dāng)前執(zhí)法實(shí)踐中對(duì)企業(yè)處罰都每次都只能責(zé)令限期整改的弊端，增強(qiáng)法律的威懾力。二是完善非煤礦山標(biāo)準(zhǔn)體系。以非煤礦山十三五標(biāo)準(zhǔn)體系規(guī)劃為指導(dǎo)，全面修訂《金屬非金屬礦山安全規(guī)程》《尾礦庫安全規(guī)程》，按年度計(jì)劃完成標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作，到2020年形成以《金屬非金屬礦山安全規(guī)程》《尾礦庫安全規(guī)程》《石油天然氣開發(fā)安全規(guī)程》《海洋石油開發(fā)作業(yè)安全規(guī)程》為母標(biāo)準(zhǔn)，其他技術(shù)管理標(biāo)準(zhǔn)配套的符合我國礦山特點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)體系。

其次，推動(dòng)各地細(xì)化《關(guān)于全面加強(qiáng)非煤礦山“五項(xiàng)執(zhí)法”工作的指導(dǎo)意見》，提高可操作性。一是夯實(shí)安全監(jiān)管執(zhí)法基礎(chǔ)。下發(fā)地下、露天、尾礦庫安全檢查表，組織修訂完善陸上石油、海上石油現(xiàn)場(chǎng)檢查表；對(duì)《非煤礦山重大隱患判定標(biāo)準(zhǔn)》實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)估，提高重大隱患標(biāo)準(zhǔn)的精準(zhǔn)度和可操作性；制定規(guī)范選礦廠、頁巖氣開采監(jiān)管和嚴(yán)格限制尾礦庫加高擴(kuò)容的規(guī)范性文件，為推動(dòng)基層監(jiān)管部門現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和執(zhí)法信息化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。二是有效構(gòu)筑企業(yè)、社會(huì)、政府協(xié)調(diào)配合的監(jiān)管機(jī)制。以突出強(qiáng)化企業(yè)隱患排查治理主體責(zé)任為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，牢牢抓住企業(yè)實(shí)際控制人和主要負(fù)責(zé)人這個(gè)少數(shù)關(guān)鍵，切實(shí)形成企業(yè)自覺查，專家深度查，政府復(fù)查并強(qiáng)制執(zhí)法的運(yùn)行機(jī)制，改變專家、政府包辦式、保姆式的檢查模式。三是強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的執(zhí)法。突出抓住易引發(fā)較大以上事故的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，以嚴(yán)執(zhí)法促整改、促提升。四是嚴(yán)格掛牌督辦和信用管理等措施。五是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法公開。推動(dòng)各級(jí)執(zhí)法人員樹立“下達(dá)執(zhí)法文書只是執(zhí)法工作起點(diǎn)、整改落實(shí)才是執(zhí)法到位”的意識(shí)，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法文書落實(shí)情況的執(zhí)法檢查，確保執(zhí)法閉環(huán)到位。六是加強(qiáng)非煤礦山監(jiān)管執(zhí)法信息化建設(shè)。按照一礦一檔原則，完善全國非煤礦山安全電子檔案。

堅(jiān)持預(yù)防為主 落實(shí)“雙重預(yù)防機(jī)制”建設(shè)

習(xí)近平總書記指出，要構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管控和隱患排查治理“雙重預(yù)防機(jī)制”，著力構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

一是推動(dòng)各地進(jìn)一步細(xì)化“雙重預(yù)防機(jī)制”構(gòu)建基本流程，使礦山真正從樹立風(fēng)險(xiǎn)管控理念和思路，逐步構(gòu)建起風(fēng)險(xiǎn)源辨識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、科學(xué)分類、過程控制、持續(xù)改進(jìn)、全員參與的系統(tǒng)管控體系。二是落實(shí)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范非煤礦山安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作的通知》精神，推進(jìn)非煤礦山標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)與“雙重機(jī)制”建設(shè)有機(jī)融合，不斷提升企業(yè)安全基礎(chǔ)管理水平。三是大力推進(jìn)警示教育和培訓(xùn)工作。

強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè) 為非煤礦山監(jiān)管提供堅(jiān)強(qiáng)保障

打鐵必須自身硬，非煤礦山監(jiān)管任務(wù)的落實(shí)，關(guān)鍵在于打造一支政治合格、業(yè)務(wù)精通、能打硬仗、善抓落實(shí)的隊(duì)伍。一是牢牢把握“三條線”，即“筑牢紅線，抓住主線，守住生命線”?！爸渭t線”就是思想上堅(jiān)持以人民為中心，把保護(hù)礦工生命安全作為最神圣的使命，把安全作為礦山生存的基礎(chǔ)，作為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的前提和保障。要從礦山準(zhǔn)入、建設(shè)、生產(chǎn)、閉礦處置的全維度、全方位、全過程來思考監(jiān)管問題。“抓住主線”就是切實(shí)樹立執(zhí)法者的意識(shí)，樹立法治觀念，強(qiáng)化法治思維，把程序和內(nèi)容合法作為底線，做到遇事找法、辦事依法、解決問題靠法。通過嚴(yán)格執(zhí)法和嚴(yán)肅事故查處樹立起安全監(jiān)管權(quán)威，推動(dòng)礦山企業(yè)落實(shí)安全主體責(zé)任?！笆刈∩€”就是搞好廉潔自律，處理好與監(jiān)管對(duì)象的親、清關(guān)系，切實(shí)維護(hù)安監(jiān)隊(duì)伍形象。二是強(qiáng)化對(duì)礦山監(jiān)管工作的情感認(rèn)同。要把保護(hù)礦工的生命當(dāng)作保護(hù)親人的生命一樣來對(duì)待，充滿感情、充滿真情、充滿激情抓工作，提高工作主動(dòng)性和創(chuàng)造性。要學(xué)會(huì)換位思考，用礦主的思維方式與他們溝通，用礦工的思維把握他們的訴求。這既是安全監(jiān)管者人民立場(chǎng)的根本體現(xiàn)，也是堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法，嚴(yán)懲威脅礦工生命的違法違規(guī)行為的思想基礎(chǔ)和力量之源。三是要強(qiáng)化對(duì)非煤礦山法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和非煤礦山安全生產(chǎn)基礎(chǔ)知識(shí)的學(xué)習(xí)，切實(shí)提升業(yè)務(wù)素質(zhì)。四是堅(jiān)持敢擔(dān)當(dāng)、嚴(yán)作風(fēng)、求實(shí)效。