許亞麗

摘要：自由裁量權(quán)在行政處罰中不但能夠提升政府工作效能，同時(shí)還有助于政府職能部門的實(shí)現(xiàn)。效率是行政的生命。賦予行政執(zhí)法部門以自由裁量的權(quán)力，能使其審時(shí)度勢地及時(shí)處理問題，維護(hù)社會秩序的健康運(yùn)行。但是任何權(quán)利的行使都應(yīng)當(dāng)具有一定的限制，并且需要通過一定的法律加以約束，否則這種權(quán)利就會成為謀權(quán)工具，甚至出現(xiàn)被濫用的問題。由于利益因素，比如，此項(xiàng)決定對具體工作人員有利害關(guān)系，或由于具體工作人員受賄等因素，可能導(dǎo)致的自由裁量權(quán)的被濫用；因此對行政處罰自由裁量權(quán)的限制研究也就顯得十分有必要。

關(guān)鍵詞：行政處罰；自由裁量；問題；建議

我國某加工制造企業(yè)因?yàn)榕欧盼鬯^多，導(dǎo)致河流嚴(yán)重污染，破壞了生態(tài)環(huán)境，從而被當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門處以三萬元罰款，在環(huán)保部門處理過后，又被當(dāng)?shù)毓ど滩块T以相同理由處以停產(chǎn)停業(yè)的處分，并責(zé)令限期整改的處罰。之后，該加工制造企業(yè)不服處罰，向本級人民政府提出復(fù)議，之后，本級政府作出了維持上述部門處罰的決定。這個(gè)案情，通過學(xué)習(xí)分析，我們了解我國行政處罰法的相關(guān)知識可以發(fā)現(xiàn)，上述部門在對該制造企業(yè)作出處罰時(shí)，顯然是違反我國相關(guān)法律規(guī)定的。

一、行政處罰自由裁量權(quán)理論分析

（一）行政處罰自由裁量權(quán)含義

對于行政處罰自由裁量權(quán)的含義的理解，王英金教授認(rèn)為在法律明確規(guī)定或者是默許的情形下，行政機(jī)關(guān)基于自身行政目的，自主的作出一定行政行為的一種權(quán)利。王明陽則認(rèn)為自由裁量權(quán)時(shí)行政機(jī)關(guān)在行政處罰當(dāng)中，通過有選擇的作出決定，這種決定不僅包含了具體內(nèi)容、執(zhí)行內(nèi)容以及執(zhí)行重點(diǎn)等問題。通過對學(xué)者關(guān)于行政處罰自由裁量權(quán)的研究進(jìn)行分析后，筆者發(fā)現(xiàn)雖然學(xué)者們在相關(guān)研究上各有側(cè)重，但是他們的本質(zhì)卻都是相同的，也就是說行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政處罰過程中，在法律允許的范圍內(nèi)或者是授權(quán)范圍內(nèi)，有選擇的進(jìn)行權(quán)力選擇，并且選擇過程以及實(shí)施結(jié)果等都是符合我國法律的立法目的和立法精神的一種活動。

（二）我國行政處罰自由裁量權(quán)表現(xiàn)

行政自由裁量權(quán)的存在與擴(kuò)大，有利于發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的能動性，對行政機(jī)關(guān)合法合理的處理每個(gè)案件，有很大的積極作用，但其消極的一面也不容忽視，因行政自由裁量本身固有的特征，其存在著使用不當(dāng)甚至被濫用的可能。在工商行政執(zhí)法中，對行政處罰種類的選擇則是行政自由裁量權(quán)中最顯著、最獨(dú)特的一部分，也是行政處罰中最核心的內(nèi)容。

在我國關(guān)于行政處罰自由裁量權(quán)的相關(guān)規(guī)定主要有七種：第一種是警告，也即一種要式行政行為，這種行為需要對行政相對人作出一定的警示，在告知使需要作出書面的處罰決定書，但是并不能對行為人達(dá)到制裁的目的，整體來看，此種違法制裁適用于一種較輕的違法行為之中。第二種是罰款，罰款是對違法行為人處以增加金錢給付義務(wù)的一種行為，從而達(dá)到懲罰犯罪的目的，這種罰款針對的往往是行為人的合法財(cái)物，一般而言具體的罰款數(shù)額有法律做出明確規(guī)定，需要在一定的幅度內(nèi)對違法行為人進(jìn)行制裁，否則將會是一種不合理的處罰方式，甚至于會出現(xiàn)違法情形。第三種是沒收違法所得，也即是說將行為人從事非法活動所獲得的非法財(cái)物和違法財(cái)物所得等進(jìn)行沒收，并且將其作案工具等違法物品進(jìn)行收繳的一種行為。第四種是責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，這種處罰是一種限制行為人從事生產(chǎn)經(jīng)營的活動，這種活動是對行為人生產(chǎn)活動的一種限制而非剝奪行為。在限制命令消除以后，行為人仍然能夠通過一定行為進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，并不能對其以后的經(jīng)營產(chǎn)生影響。第五種是暫扣或者吊銷許可證執(zhí)照，這里的暫扣也僅僅是對行為人能力做出的限制，但是吊銷卻是另外一種資格的剝奪行為，吊銷和暫扣這兩者的區(qū)別是在于時(shí)間長短，吊銷是行為人從事某種經(jīng)營活動的永久性喪失問題，出現(xiàn)吊銷情況以后，行為人就不能再繼續(xù)從事此種生產(chǎn)經(jīng)營活動。而暫扣僅僅是規(guī)定行為人在某一個(gè)特定階段中，其生產(chǎn)經(jīng)營資格證被機(jī)關(guān)暫時(shí)扣押。第六種是行政拘留，這種處罰方式一般是暫時(shí)的對行為人作出扣押，并且對其自由作出一定的限制，這種處罰也是行政處罰的一種最高處罰方式。第七種是法律法規(guī)規(guī)定的其他類型的處罰，在我國行政處罰法中規(guī)定了只有法律和行政法規(guī)才能設(shè)定新的行政處罰種類。在眾多的行政處罰種類中如何進(jìn)行選擇并準(zhǔn)確適用，直接牽涉到行政處罰案件的合法性與合理性，也是每一個(gè)執(zhí)法人員必須面對和解決的問題。

二、行政處罰自由裁量權(quán)問題及原因

（一）裁量權(quán)過大

現(xiàn)階段我國行政處罰自由裁量權(quán)運(yùn)用過程中，存在有裁量權(quán)過大的問題，因?yàn)槠洳昧繖?quán)的過大，驚顫會出現(xiàn)相同情節(jié)或者是相同責(zé)任，但是卻出現(xiàn)有不同處罰的情況，這種情況導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在面對類似案件或者相同個(gè)案的時(shí)候，往往會作出不同的行政處罰問題?；蛘呤莻€(gè)案的情況不同，卻出現(xiàn)有相同行政處罰的問題。這些行政處罰案件中的自由裁量權(quán)具體運(yùn)用，容易產(chǎn)生不同的處理結(jié)果，從而導(dǎo)致行政案件處罰公平性喪失。這樣的話對于社會的穩(wěn)定是極其不利的，更容易引起人民群眾的不信任，產(chǎn)生抵觸心理，不配合執(zhí)法，從而導(dǎo)致社會動蕩從而能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定。同時(shí)也會滋生腐敗，影響黨政的形象。在目前的實(shí)踐中，我們要正確的認(rèn)識行政處罰權(quán)，做到“罰當(dāng)其罪”和“法無明文規(guī)定不為罪”存在這樣的現(xiàn)象是由于對于這些執(zhí)法人員缺乏相應(yīng)的制度制約。因此，自由裁量權(quán)的濫用，在客觀上也是不可避免的。正因?yàn)樽杂刹昧繖?quán)可能會被濫用，所以對自由裁量權(quán)必須進(jìn)行控制。

（二）處罰目的不當(dāng)

在具體運(yùn)用行政處罰自由裁量權(quán)的情形下，政府工作人員往往具有更多可操作性，這就導(dǎo)致了在某些情形下，本該嚴(yán)格按照行政程序行使的情況，出現(xiàn)了增加員工個(gè)人意志的情形。這對于我國行政機(jī)關(guān)的廉潔自律問題是一個(gè)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。另外，在行政處罰過程之中，根本目的是讓行政違法行為人認(rèn)識到自身行為的錯(cuò)誤性，因此行政處罰不是最根本目的，只是一種杜絕違法的手段。在進(jìn)行行政處罰時(shí)同樣應(yīng)當(dāng)將處罰和教育相結(jié)合起來，行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政處罰過程中同時(shí)應(yīng)當(dāng)告知行政處罰的理由，避免理由含糊不清牽強(qiáng)情況。現(xiàn)階段我國行政處罰自由裁量權(quán)的運(yùn)用中，往往是單純的處罰，但是這對政府工作的開展是十分不利的。相對人對此種情形下，往往會出現(xiàn)去法院尋求公道或者上訪問題，這不僅不利于原本行政糾紛的解決，同時(shí)還有可能產(chǎn)生新的行政糾紛，對我國法律資源造成嚴(yán)重浪費(fèi)。endprint

三、行政處罰自由裁量權(quán)規(guī)制的建議

（一）轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念、增強(qiáng)法律意識

由于存在權(quán)力濫用的問題和處罰不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，因此必須對行政處罰自由裁量權(quán)給予合理限制，以保證法制的統(tǒng)一和量罰的平衡。限制方法有多種，最重要的是建立強(qiáng)有力的約束機(jī)制，以權(quán)力約束權(quán)力，以制度規(guī)范制度對于行政處罰自由裁量權(quán)而言，執(zhí)法者的作用相對于法律本身，其體現(xiàn)出來的作用更強(qiáng)大。不管是何種有效的制度，其自開始制定的時(shí)候都是一紙空文狀態(tài)，只有實(shí)施才能夠得到落實(shí)。正如俗語所說，打鐵還需自身硬，對于行政處罰自由裁量權(quán)的控制問題，不但需要從外部尋找解決途徑，同時(shí)還需要從執(zhí)法人員自身入手。執(zhí)法者在我國法律工作第一線，其直接與行政相對人解除，我國歷來講究人情世故，在我國這種人情社會背景之下，行政機(jī)關(guān)人員應(yīng)當(dāng)真正做到不偏不倚，秉公執(zhí)法。拋開外部因素不談，單純從行政處罰執(zhí)法者自身出發(fā)，執(zhí)法人員如果沒有過硬的法律素養(yǎng)和較為強(qiáng)烈的法律意識，自由裁量權(quán)問題往往成為執(zhí)法人員的作惡工具。執(zhí)法人員執(zhí)法活動關(guān)系到國家法律權(quán)威，這不是單位之法也不是個(gè)人之法。行政機(jī)關(guān)工作人員在具體的工作履行過程中，不但是為罰而罰，同時(shí)還需要維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，并且做到真正履行政府職能，對當(dāng)事人進(jìn)行教育。將教育作為主要目的，懲戒作為次要目的，從而最大限度的體現(xiàn)我國法律的維護(hù)社會公正的目的，同時(shí)行政處罰執(zhí)行者的這種思想轉(zhuǎn)變，也符合我國行政處罰法的立法根本目的所在。

（二）完善行政機(jī)關(guān)的自我規(guī)制

我國自由裁量權(quán)本身具有極強(qiáng)的靈活性，可以在法律允許的范圍內(nèi)作出相關(guān)的處罰。另外在執(zhí)法過程之中，我國行政機(jī)關(guān)工作人員往往會遇到各種不可預(yù)見的因素。因此在某些方面而言，自由裁量權(quán)的運(yùn)用本身就是一個(gè)很難把握的問題。將個(gè)人因素排除在外，那些不可預(yù)見的外在因素同樣也是行政處罰執(zhí)行工作人員所不愿面臨的問題之一，因?yàn)槟骋粌蓚€(gè)問題的介入，就能夠使得行政執(zhí)法人員在具體問題解決的時(shí)候出現(xiàn)不同的處理方式，最終導(dǎo)致不同的法律后果。就行政執(zhí)法人員而言，這種處理是符合法律規(guī)定的，但是就行政相對人而言，這種處理卻并不是能夠接受的，最終會出現(xiàn)這些人產(chǎn)生抵觸法律的心理。這對我國法律的公信力和權(quán)威也是一種損害。筆者認(rèn)為針對此種情形，可以適當(dāng)?shù)囊胂惹鞍咐笇?dǎo)，在行政執(zhí)法人員進(jìn)行具體操作的時(shí)候，可以將之前案例作為參照，這樣一來，即使出現(xiàn)新鮮因素的介入，行政執(zhí)法人員也能夠有具體的案例可以作為引導(dǎo)，從而保障在法律規(guī)定范圍內(nèi)和清理范圍內(nèi)，通過自由裁量的方式對我國行政處罰案件進(jìn)行處理。

在我國行政處罰自由裁量權(quán)時(shí)法律賦予的一項(xiàng)行政機(jī)關(guān)能夠自主選擇的權(quán)利。其在政府職能轉(zhuǎn)變、社會管理完善以及政府部門順利運(yùn)作中都發(fā)揮了重要作用。在我國行政執(zhí)法的靈活上發(fā)揮了不可替代的關(guān)鍵作用。但是因?yàn)楦鞣N內(nèi)在原因和外在原因的存在，致使我國行政處罰自由裁量權(quán)在具體運(yùn)用中出現(xiàn)各種問題。我國主張法治，行政處罰自由裁量權(quán)不應(yīng)當(dāng)被濫用，因此考慮如何對我國行政處罰自由裁量權(quán)限制就是一個(gè)重要問題。本文從行政處罰自由裁量權(quán)的含義以及我國相關(guān)現(xiàn)狀入手，分析了在行政處罰自由裁量中存在的問題，并且對其產(chǎn)生問題的原因做出了分析，最后針對前述我國行政處罰自由裁量權(quán)問題，提出完善建議。但是因?yàn)闀r(shí)間有限加之筆者水平所限，本文不足之處在所難免，懇請老師批評指正。

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（作者單位：貴州大學(xué)）endprint