付文鳳+郭杰+歐名豪+易家林

摘要 測算農村宅基地退出的合理補償標準，對保障農民公平分享土地增值收益，具有重要意義。本文基于機會成本內涵，從農村宅基地退出的機會成本（宅基地直接經濟價值、農村生活方式保持價值及宅基地發(fā)展權價值）與其復墾的新增耕地經濟價值（農業(yè)生產價值）兩方面分析宅基地退出補償標準構成，并分別采用替代法、直接支出法、假設開發(fā)法、收益還原法等進行分項價值核算，并以江蘇省揚州市為例開展實證研究。結果表明：①宅基地退出的機會成本與其復墾耕地的經濟價值差值即為宅基地退出的機會成本損失，據此確定的研究區(qū)宅基地退出補償標準約為352.83元/m2，是現(xiàn)行補償標準的1.63倍；與現(xiàn)行補償標準相比，新的補償標準不僅從住房保障功能、出租與畜禽養(yǎng)殖的經濟收益功能測算宅基地直接經濟價值，還估算了宅基地維持農村生活方式的日常消費節(jié)約價值和未來可能轉為城鎮(zhèn)建設用地的發(fā)展權價值，完善了宅基地退出的農戶補償范圍。②由于基于機會成本的宅基地退出補償標準遠低于研究區(qū)當年國有建設用地供應最低等級建設用地平均基準地價和前一年土地出讓均價，該補償標準具有較高經濟可行性。因此，為推動農村宅基地有序退出，應基于農戶全部利益損失科學建立農村宅基地退出的“成本-收益”指標核算體系，顯化其機會成本；同時，通過明確產權、健全農村土地價格評估體系、探索多元補償形式等完善宅基地退出的市場化補償機制，內化農戶機會成本損失。

關鍵詞 機會成本；農村宅基地；補償標準

中圖分類號 F301.1 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2018）03-0060-07 DOI：10.12062/cpre.20171106

隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進，依靠新增建設用地計劃指標遠不能滿足經濟社會發(fā)展的用地需求[1]。而農村建設用地擴張、閑置及布局散亂問題突出，2008—2013年，全國宅基地面積從1.36億畝增加至1.7億畝[2]；農村居民點用地面積是城鎮(zhèn)用地的四倍多[3]，人均農村居民點用地達259 m2，遠超人均150 m2的國家標準[4]。因此，農村宅基地有序退出是推進農村土地節(jié)約集約利用，增加城鎮(zhèn)建設用地有效供給的重要途徑。目前重慶、四川、江蘇、浙江等地依托“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”試點在農村宅基地退出政策方面開展了積極探索。但農村宅基地退出在保障農民權益方面缺乏有效的政策與制度規(guī)范[5]，尤其是農戶補償缺乏統(tǒng)一標準，部分地區(qū)補償標準偏低[6]，極大損害農民合法權益，這是導致農村宅基地退出進程緩慢、農民上訪等諸多問題的根源。如何確定農村宅基地退出的合理補償標準，保障農民共享土地增值收益，是亟待研究的科學問題。目前農戶補償標準的研究一般采用直接市場法、生態(tài)系統(tǒng)服務價值法、條件價值評估法（CVM）等評估資源的經濟、社會及生態(tài)等綜合價值[7-10]。對宅基地退出補償標準的研究，與此研究思路基本一致，提出按照宅基地的住房保障價值、社會價值、生產要素價值等綜合價值確定補償標準[11]。但社會和生態(tài)價值難以量化、易產生分歧[12]，而CVM評估易受到假想偏差、調查方式偏差等影響[13]，使得以資源綜合價值和非市場價值（外部效益）為基礎確定農戶補償標準比較困難，且結果差異較大[13-14]。而現(xiàn)階段，依據機會成本確定補償標準比較客觀，具有較高的科學性和普遍適用性[15-16]。因此，本文以江蘇省揚州市為實證區(qū)域，基于機會成本內涵探討農村宅基地退出補償標準構成及其測算方法，據此測算宅基地退出合理補償標準，并分析其經濟可行性，為農村宅基地退出補償標準制定提供參考。

1 機會成本視角下農村宅基地退出補償標準構成及其核算

1.1 機會成本視角下農村宅基地退出補償標準構成

維塞爾在《自然價值》[17]中首次提出了“機會成本”的概念。之后，經濟學家薩繆爾森、科斯、曼昆等從不同角度闡述了機會成本內涵[18]。綜合來說，機會成本是指一種具有多種用途的有限資源置于特定用途時所放棄的其他用途最高收益[17-18]，是主體決策時應考慮的關鍵要素之一[12，19-20]。農戶退出宅基地則意味其放棄了該土地繼續(xù)保持宅基地用途的最大價值，考察宅基地退出的機會成本以確定補償標準，是促進農戶成本與收益均衡，調節(jié)和激勵農戶退出宅基地行為的有效途徑。

鑒于我國農村農戶住宅條件差異明顯，且現(xiàn)階段房產估價理論與方法相對成熟，本文僅以宅基地為對象研究補償標準，不考慮其地上建筑物及附著物。一般來說，農村宅基地退出成本包括直接投入成本和間接投入的機會成本。直接投入成本指實現(xiàn)宅基地退出直接投入的人力、物力及財力，包括房屋拆遷、土地復墾及安置區(qū)建設等直接支出，由各級政府承擔。機會成本指宅基地退出而放棄的該地塊作為宅基地的最大價值，由農戶承擔。宅基地退出后復墾成耕地，則附著于宅基地上的各項權益永久喪失，權利人將失去對該權益的直接持有和發(fā)展，而且農戶原有農村生活方式被打破，日常消費將增加。因此，宅基地退出的機會成本由宅基地直接經濟價值、農村生活方式保持價值及宅基地發(fā)展權價值構成。而退出的宅基地復墾為耕地，用于農業(yè)生產，原使用者有優(yōu)先承包經營權，即新增耕地的農業(yè)生產收益一般歸原農戶所有。農村宅基地退出機會成本與宅基地復墾的新增耕地經濟價值差值為農戶退出宅基地的機會成本損失，據此可確定農村宅基地退出的合理補償標準（見圖1）。

根據上述原理，可得農村宅基地退出補償標準核算公式：

式中，Sc為單位宅基地退出補償標準，Co為單位宅基地退出機會成本，Vf為單位耕地經濟價值；Ve為單位宅基地直接經濟價值，Vl為單位宅基地農村生活方式保持價值，Vd為單位宅基地發(fā)展權價值，Va為單位耕地農業(yè)經濟價值。

1.2 農村宅基地退出補償標準核算

1.2.1 宅基地退出機會成本測算

（1）宅基地直接經濟價值。宅基地是農民依法無償取得的用于建造住宅及輔助用房的可以無期限使用的集體建設用地，宅基地使用權是農戶對其宅基地享有占有、使用、收益和有限處分的權利[11，21]。宅基地作為國家為保護農民基本生活居住權利而分配的居住用地，住房保障價值是其直接經濟價值的重要組成之一；同時，評估宅基地直接經濟價值，還應考慮宅基地作為用益物權的經濟收益價值。本文主要從農民出租宅基地（房屋）及農民在宅基地上畜禽養(yǎng)殖兩方面考量宅基地經濟收益價值[11，22]，公式如下：endprint

式中，Ve為單位宅基地直接經濟價值，Ve1為單位宅基地住房保障價值，Ve2為單位宅基地出租收益價值，Ve3為單位宅基地畜禽養(yǎng)殖收益價值，Rp為研究區(qū)居民家庭居住房屋租賃比例。

宅基地的住房保障功能與城鎮(zhèn)最低住房保障政策相當，是提供一種基本的居住保障權，采用替代法，參照國家城鎮(zhèn)居民住房保障政策來測算宅基地住房保障價值[11]，根據城鎮(zhèn)低收入家庭住房購買補貼進行估算。

公式為：

式中，Ve1為單位宅基地住房保障價值，Cs為研究區(qū)戶均購房補貼，Hn為研究區(qū)農村總戶數，St為研究區(qū)宅基地總面積。

出租宅基地及其房屋可獲得長期穩(wěn)定的租金收益，根據收益還原法評估宅基地出租收益價值，公式為：

式中，Ve2為單位宅基地出租收益價值，R為單位宅基地及房屋年平均租金，r為土地還原利率。

農戶普遍依托宅基地從事小型分散式畜禽養(yǎng)殖，宅基地退出后使之失去養(yǎng)殖經營基地，收入降低[22]。通過考察當地畜牧業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，根據收益還原法評估宅基地畜禽養(yǎng)殖收益價值，公式為：

式中，Ve3為單位宅基地畜禽養(yǎng)殖收益價值，If為研究區(qū)畜牧業(yè)年產值，Cf為研究區(qū)畜牧業(yè)年中間消耗，ps為研究區(qū)規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖比例，St為研究區(qū)宅基地總面積，r為土地還原利率。

（2）農村生活方式保持價值。退出宅基地的農戶搬遷到城鎮(zhèn)或中心村集中居住，改變了傳統(tǒng)土灶做飯、河（井）水洗衣等生活方式，繳納物業(yè)費的情況也較為普遍，生活成本上升明顯[23]。采用直接支出法[24]，通過實地調研了解農戶宅基地退出前后的家庭日常水、電、煤氣、物業(yè)費等消費情況，比較宅基地退出前后農戶生活成本變化，測算農村生活方式保持價值。

同時，考慮日常消費正常增速影響，根據歷年農村家庭人均水電燃料等消費支出數據的正常漲幅進行第一次修正。還考慮到部分農戶愿意轉變農村生活方式，接受和適應日常消費上升，擬調查研究區(qū)受消費支出增長負面影響的農戶比例，進行第二次修正。公式如下：

式中，VI為單位宅基地農村生活方式保持價值，CI1、CI2分別為研究區(qū)農戶宅基地退出前后戶均日常水、電、煤氣等消費成本，r為土地還原利率，P為研究區(qū)農村戶均人口，s為研究區(qū)人均宅基地面積，R0為宅基地退出前5年農村居民日常消費支出年均增速，P1為研究區(qū)受消費支出增長負面影響的受訪農戶數量，Pt為研究區(qū)受訪農戶總量。

（3）宅基地發(fā)展權價值。宅基地退出后復墾成耕地僅用于農業(yè)生產，農戶不僅損失了宅基地使用權，也放棄了其未來轉為城鎮(zhèn)建設用地的發(fā)展權?；诩僭O開發(fā)法，借鑒國外土地發(fā)展權定價模型[25]，結合國內土地發(fā)展權研究經驗[26-28]，根據宅基地發(fā)展權轉移過程，確定其公式：

式中，Vd為單位宅基地發(fā)展權價值，Vs為單位城鎮(zhèn)建設用地出讓價值；Ce為單位土地征地成本，Cd為單位土地開發(fā)成本，Cr為宅基地復墾成本，Ci為資金的時間成本，即利息，土地開發(fā)周期一般設為一年[28]。同時，參考已有研究[29]，設定農民可得宅基地發(fā)展權價值的比例為90%。

1.2.2 新增耕地經濟價值測算

宅基地復墾成耕地用于農業(yè)生產。耕地產出農產品的經濟價值采用收益還原法進行測算，公式為：

式中，Va表示單位耕地農業(yè)經濟價值，a表示耕地年純收益（為耕地年總收益減去總成本），r表示土地還原利率，n表示土地使用年限。鑒于現(xiàn)階段農村土地承包關系長久不變，并且正常耕作下其生產能力是永久性的，則n為近似無窮大，公式簡化為：

2 揚州市農村宅基地退出補償標準核算

2.1 研究區(qū)域和數據來源

2.1.1 研究區(qū)域

揚州市位于江蘇省中部。1996—2014年揚州市建設用地面積凈增38 065.5 hm2，耕地減少36 288.6 hm2。揚州市人均宅基地面積約為220 m2/人，引導和推進農村宅基地退出，有助于保護有限的耕地資源、緩解用地矛盾。本研究調研區(qū)域為劉集鎮(zhèn)，2010—2015年劉集鎮(zhèn)共拆遷退出2 400余戶宅基地，凈增耕地214 hm2，是揚州市推行農村宅基地退出的典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，本研究可為制定合理的農村宅基地退出補償標準提供參考。

2.1.2 數據來源及處理

資料收集及農戶調查：2015年7—8月進行外業(yè)調研，資料收集包括研究區(qū)掛鉤規(guī)劃、拆遷補償文件等；考慮規(guī)模、安置時間等因素，選定劉集鎮(zhèn)黃營、百壽等8個行政村開展農戶調研，最終選取有效問卷223份，調研內容包括農戶退出宅基地前后的日常消費、收入變化等。

社會經濟數據：人口、資源、社會、經濟數據來源于《揚州統(tǒng)計年鑒（2012—2016）》《2016年全國農產品成本收益資料匯編》等資料。

土地還原率確定：通過安全利率加風險調整值法確定土地還原率。安全利率取2015年我國一年期平均存款利率2.125%，風險調整值用我國銀行的一年期貸款利率扣除銀行經營成本率和經營利潤率的余額[12]。2015年一年期平均貸款利率為 4.975%，商業(yè)銀行平均資本利潤率為14.98%，經營利潤率是2.125% 的14.98%為0.32%。不計其他影響，余下差額就是資本經營風險，為2.53%。因此，2015年土地還原利率r為4.655%。

2.2 揚州市宅基地退出機會成本測算

2.2.1 宅基地直接經濟價值確定

根據揚州市《2015年度市區(qū)經濟適用住房保障實施細則》，對于符合購房貨幣補貼保障條件的家庭，揚州市戶均購房補貼約為17萬元/戶。2015年揚州城鎮(zhèn)戶均人口3.03人，農村戶均人口3.25人，農村總戶數101.18萬戶，農村總人口327.95萬人，人均宅基地面積約220 m2，根據式（3），可得單位宅基地住房保障價值約為238.40元/m2。endprint

據統(tǒng)計，2015年揚州市農村地區(qū)出租房屋財產性收入為53.65元/人·a，r為4.655%，根據式（4），單位宅基地的經濟收益價值約為5.24元/m2。并且，統(tǒng)計顯示揚州居民家庭居住房屋以自建或自購住房為主，房屋租賃比例僅為3.40%，可見，揚州市宅基地及其房屋租賃市場并不發(fā)達。此外，2015年揚州市畜牧業(yè)產值約768 871萬元，中間消耗約為460 914萬元，當地規(guī)模化養(yǎng)殖比例約為86.94%[30]，則根據式（5），宅基地畜禽養(yǎng)殖收益價值約為11.98元/m2。

運用式（2），可得宅基地直接經濟價值約為242.45元/m2。

2.2.2 農村生活方式保持價值確定

農戶調查結果顯示90%的農戶日常支出費用明顯提高。農戶家庭消費約增加330元/戶·月，則年增加3 960元/戶；目前揚州市農村家庭人均日常消費支出年均增速約為8.9%，同時，調查顯示67.71%的受訪農戶表示日常消費支出上升對家庭經濟和生活造成較大負面影響，運用式（6），可得單位宅基地農村生活方式保持價值約為73.39元/m2。

2.2.3 宅基地發(fā)展權價值確定

根據阿朗索競租理論[29]，地租地價從市中心向郊外逐漸下降，遠離市中心的一般是工業(yè)用地和其他用地。工業(yè)用地等級越低，距離市中心越遠，價格也越低。因此，以最低等級工業(yè)用地基準地價代替遠郊宅基地轉為城鎮(zhèn)建設用地出讓的價值較為可行。

目前，揚州市最低等級工業(yè)用地基準地價為260元/m2，“六通一平”的土地開發(fā)成本約為120元/ m2，土地補償費31.5萬元/hm2，安置補助費2.3萬元/人，青苗補償2.25萬元/hm2，揚州市農民人均耕地0.09 hm2，建設用地復墾費用9萬元/hm2。宅基地復墾成本及征地成本以整個開發(fā)期（1年）為計息期，土地開發(fā)成本按均勻投入計息，即半個開發(fā)期，利率取2015年1年期平均貸款利率4.975%。則通過式（7），可得單位宅基地發(fā)展權價值約為65.35元/m2，農民可得的單位宅基地發(fā)展權價值約為58.81元/ m2。

2.3 揚州市新增耕地經濟價值測算

由于缺乏揚州市主要農作物成本與收益統(tǒng)計資料，本文參照《2016年全國農產品成本收益資料匯編》中2015年江蘇省主要農作物成本收益數據，計算揚州市單位面積耕地農業(yè)生產純收益。鑒于耕地承包經營權歸農民所有，農業(yè)生產成本暫不考慮土地流轉租金、自營地折租等。

選取稻谷（秈稻、粳稻）、小麥、大豆、棉花、花生及蔬菜等主要農作物，測算單位面積耕地平均年純收益時以揚州市2015年實際播種面積賦予權重，計算得出2015年揚州市耕地農業(yè)生產純收益為10 157.75元/hm2（表1）。根據式（9），單位耕地經濟價值約為21.82元/m2。

2.4 揚州市宅基地退出補償標準確定

綜上所述，2015年揚州市宅基地直接經濟價值為242.45元/m2，農村生活方式保持價值為73.39元/m2，農民可得的宅基地發(fā)展權價值為58.81元/m2，新增耕地經濟價值為21.82元/m2。根據式（1）可得，2015年揚州市農村宅基地退出補償標準應為352.83元/m2。

3 揚州市農村宅基地退出補償標準分析

3.1 基于機會成本的宅基地退出補償標準與現(xiàn)行補償標準比較

本文研究區(qū)域目前僅對宅基地上房屋按建筑面積補償：樓房280元/m2，平房200元/m2，附屬用房100元/m2，拆遷面積比例約為0.41∶0.43∶0.16，通過加權計算可得研究區(qū)宅基地退出補償標準約為216.80元/m2。

基于機會成本的宅基地退出補償標準352.83元/m2明顯高于現(xiàn)行補償標準，約為其1.63倍?，F(xiàn)行宅基地退出補償標準以農戶被拆遷房屋價值為主要依據；而基于機會成本的宅基地退出補償綜合考慮了農戶對其宅基地使用和收益的多項權利價值。不僅從住房保障功能、出租與畜禽養(yǎng)殖的經濟收益功能等方面測算宅基地直接經濟價值，還估算了宅基地維持農村生活方式的日常消費節(jié)約價值和未來可能轉為城鎮(zhèn)建設用地的發(fā)展權價值；基于機會成本的宅基地退出補償標準能合理界定農戶退出宅基地的利益損失，有效維護農戶合法權益，符合十八屆三中全會提出的“保障農民公平分享土地增值收益”“合理提高個人收益”等政策價值導向。

3.2 基于機會成本的宅基地退出補償標準與基準地價比較

根據機會成本確定補償標準，能更好維護農民合法權益，但如果補償標準高于其潛在經濟收益，則不具有現(xiàn)實操作性。因此，將新的補償標準與現(xiàn)行建設用地基準地價進行比較，判斷其經濟可行性。

根據2015年揚州市國有建設用地供應計劃，商業(yè)服務業(yè)用地、工礦倉儲用地、住宅用地、交通運輸及公共管理與公共服務用地供應面積分別為85 hm2、365 hm2、269.01 hm2、166.67 hm2及60 hm2。考慮揚州市現(xiàn)行征地主要集中于邗江區(qū)楊壽鎮(zhèn)、廣陵區(qū)頭橋鎮(zhèn)等地價較低的城市郊區(qū)，基準地價取揚州市商業(yè)、住宅、工業(yè)用地的最低等級基準地價分別為1 750元/ m2、1 400元/m2、260元/m2，通過各類用地供應面積比例加權計算得到揚州市商業(yè)、住宅、工業(yè)3類用地供應平均基準地價為862.66元/m2；即使考慮到交通運輸及公共管理與公共服務用地供應影響（設這兩類用地供應價格為0），揚州市最低等級建設用地平均基準地價也達到655元/m2；此外，根據《揚州市2014年度國土資源公報》，2014年全市土地出讓平均價格達1 695元/m2，均遠高于基于機會成本的宅基地退出補償標準。因此，基于機會成本的宅基地退出補償標準具有較高的經濟可行性。

4 結論與政策建議

4.1 結論

（1）確定農村宅基地退出的合理補償標準，對保障農民共享土地增值收益，規(guī)范與激勵農戶宅基地退出行為具有重要意義。宅基地退出的機會成本由農戶自身承擔，由宅基地直接經濟價值、農村生活方式保持價值及宅基地發(fā)展權價值構成；應根據農村宅基地退出機會成本與其復墾耕地的經濟價值差值測算宅基地退出機會成本損失，據此確定宅基地退出的合理補償標準。endprint

（2）基于機會成本測算的揚州宅基地退出補償標準約為352.83元/m2，是現(xiàn)行補償標準的1.63倍。該補償標準不僅從住房保障功能、出租與畜禽養(yǎng)殖的經濟收益功能等方面測算宅基地直接經濟價值，還估算了宅基地維持農村生活方式的日常消費節(jié)約價值和未來可能轉為城鎮(zhèn)建設用地的發(fā)展權價值，完善了宅基地退出的補償標準價值構成和農戶補償范圍；同時，基于機會成本的宅基地退出補償標準遠低于研究區(qū)當年國有建設用地供應最低等級建設用地平均基準地價和前一年土地出讓平均價格，該補償標準具有較高的經濟可行性。

4.2 政策建議

（1）科學建立農村宅基地退出“成本-收益”價值核算體系，顯化農戶機會成本。由于機會成本并非實際“支出”，而是潛在利益減少，現(xiàn)行補償政策中往往缺乏對機會成本的考量，補償標準不合理導致農戶成本與收益難以均衡，成為制約宅基地退出有序推進的關鍵。因此，應關注農村宅基地退出過程中農戶利益損失，科學建立農村宅基地退出的“成本-收益”核算體系，顯化機會成本，為合理確定農戶補償標準提供定量依據。

（2）構建農村宅基地退出的市場化補償機制，內化農戶機會成本損失。完善的市場化補償機制是實現(xiàn)農戶權益保護的重要保障。首先，有效配置資源依賴于明確的產權安排，應明晰農村土地產權主體并完善產權權能，顯化宅基地潛在收益和資產價值。其次，應健全農村土地價格評估體系，重視提高宅基地退出的農戶補償標準，從貨幣補償、工作安置、社保提高等方面探索多元的補償形式，通過完善宅基地退出的市場化補償機制，內化農戶機會成本損失。

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