蔡 曉 宇

(南京師范大學 教育科學學院，南京 210097)

在剛剛結束的兩會上，全國人大代表、湖北省人大常委會副主任周洪宇再次提議建立特殊公務員制度——教育公務員制度。關于建立教育公務員制度，周洪宇已經(jīng)提議12年。今年兩會上，這一建議再次引起人們的關注，贊成者頗多，反對者也不少。筆者認為在義務教育階段建立教育公務員制度，是解決當前教育問題、促進教育發(fā)展的有效方法。

一、在義務教育階段建立教育公務員制度的必要性

(一)當前義務教育階段教師法律身份不明確

教師的法律身份是指對教師與其他教育主體關系的法律上的規(guī)定，法律身份不僅規(guī)定教師的工資待遇、人事管理、任用調度和各項權利義務，而且還決定了教師的適用法律、所享有的權利和權益。因此，明確教師法律身份具有重要意義。在我國未實行教師聘用制度之前，教師作為國家工作人員，具有“干部”身份，與教育行政機關和學校之間是縱向的行政法律關系。1993年《中華人民共和國教師法》頒布，該法第三條規(guī)定“教師是履行教育教學職責的專業(yè)人員?！盵1]該規(guī)定只強調了教師職業(yè)的專業(yè)性特點，但對教師的明確法律身份規(guī)定缺失，其法律主體地位未能得以真正確立[2]。 該法第十七條規(guī)定“學校和其他教育機構應當逐步實行教師聘任制。教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權利、義務和責任”，這種合同制的聘任關系，沒有將教師納入國家編制關系內，也就是將教師排出了公務員系統(tǒng)。但是在實際的義務教育階段，教師承擔公共職責，為國家教書育人，傳授法定知識和國家意識形態(tài)，教師的工資待遇也由國家財政承擔。義務教育階段公立學校教師實際工作的公務員性質與法律規(guī)定的非公務身份相矛盾，他們仍是法律身份不明確的群體。這一尷尬處境造成目前中小學教師的職業(yè)認同度低，很多優(yōu)秀的大學畢業(yè)生不愿投身于中小學教育，中西部地區(qū)和一些偏遠山區(qū)更是缺少教師。只有明確義務教育階段教師的法律身份才能夠留住好教師、吸引優(yōu)秀人才投身教育事業(yè)，才能促進教育的持續(xù)健康發(fā)展。

(二)義務教育階段師資配置失衡

義務教育是我國社會和經(jīng)濟發(fā)展的基礎保證，是國家為國民提供的最低程度的基本素質教育，而師資是義務教育的保障和根本。現(xiàn)階段義務教育在全國雖然已經(jīng)基本普及，但是各地義務教育發(fā)展質量是不均衡的，很大程度的原因在于各地區(qū)教師在數(shù)量分布和結構配置上存在較大差異。有研究者發(fā)現(xiàn)：東部地區(qū)教師相對充足，教師學歷和職稱均高于全國平均水平。而中西部地區(qū)教師嚴重缺乏，西部地區(qū)教師學歷和職稱均低于全國平均水平[3]。全國范圍內師資配置失衡嚴重制約了我國義務教育的均衡發(fā)展。而義務教育階段師資配置失衡的原因除了各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差異外，在很大程度上是因為教師的公務員身份缺失。由于義務教育階段的教師不屬于公務員，所以同工不同酬，同樣的學歷、教齡卻拿著相差數(shù)千元的工資，這樣的情況在每所學校中都很常見。沒有相同的工資待遇，中西部地區(qū)和一些農(nóng)村地區(qū)的學校如何能夠引得進、留得住優(yōu)秀師資？目前我國義務教育階段的公辦學校雖然已經(jīng)實行聘任管理制度，但在實際操作過程中缺乏有力的執(zhí)行和監(jiān)督，很難真正促進教師流動，優(yōu)質師資仍然被少數(shù)學校占有，大部分學校仍然面對缺少優(yōu)質師資的困境，義務教育階段師資配置失衡沒有得到解決。只有建立教育公務員制度，將教師編制納入公務員體系，才能協(xié)調和促進教師流動，均衡教師資源。

(三)義務階段教師經(jīng)濟待遇差，社會地位不高，職業(yè)吸引力不足

尊師重教一直以來都是我國的一項傳統(tǒng)美德，教師本身應該是一種受人尊敬的職業(yè)。我國義務教育階段中小學教師的工資待遇等經(jīng)費由國家財政負擔，對于工資標準也有相應的規(guī)定，如2006年頒布的《中華人民共和國義務教育法》規(guī)定“各級人民政府保障教師工資福利和社會保險待遇，改善教師工作和生活條件。教師的平均工資水平應當不低于當?shù)毓珓諉T的平均工資水平?！盵4]但實際執(zhí)行情況并不理想，有研究者發(fā)現(xiàn)，2006年，全國普通小學和普通中學(初中和高中)教職工年平均工資為17729元和20979元，分別比國家機關職工平均工資收入低5198元和1948元[5]。2017年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于深化教育體制機制改革的意見》(以下稱為《意見》)，《意見》指出“完善中小學教師績效工資制度，改進績效考核辦法，使績效工資充分體現(xiàn)教師的工作量和實際業(yè)績，確保教師平均工資水平不低于或高于當?shù)毓珓諉T平均工資水平?！薄兑庖姟返囊?guī)定不是剛性的，缺少相應的懲罰和問責機制，具體實施情況如何還有待考察。

一方面，工資福利待遇低使得教師職業(yè)的吸引力不足，優(yōu)秀人才不愿投身教育事業(yè)，也使得教師隊伍的整體素質難以得到提升。另一方面，我國“學而優(yōu)則仕”的傳統(tǒng)也促使了很多優(yōu)秀畢業(yè)生選擇進入仕途，公務員有著較高的工資待遇和社會地位，成為優(yōu)秀學生的職業(yè)首選。只有將義務教育階段教師納入公務員制度，才能真正提高教師職業(yè)的經(jīng)濟地位和社會地位，增強教師職業(yè)的吸引力。

(四)義務教育的公共屬性

教育是人民的事業(yè)，義務教育階段教師職業(yè)的公共性特征由義務教育本身的公共性賦予。義務教育學校由國家設置、公共財政維持，向社會免費提供義務教育服務，國家承擔為民眾提供義務教育的責任。同時義務教育也是為國家服務的，《中華人民共和國義務教育法》第三條指出：“義務教育必須貫徹國家的教育方針，努力提高教育質量，使兒童、少年在品德、智力、體質等方面全面發(fā)展，為提高全民族的素質，培養(yǎng)有理想、有道德、有文化、有紀律的社會主義建設人才奠定基礎?！币虼肆x務教育是由國家提供的、每個適齡兒童必須接受的公共性教育，這也決定了義務教育階段教師職業(yè)的公共屬性。

二、國外關于教師法律地位的規(guī)定和啟示

世界各國對于公立中小學教師法律地位的規(guī)定大概有三種類型：第一種是公務員或者教育公務員，這一類國家有德國、法國、日本等大陸法系國家；第二種是公務雇傭，這一類有英國、美國、澳大利亞等英美法系國家；第三種將教師視為雇員，由校長聘任，政府支付工資，這一類國家以新西蘭為代表[6]。下面簡單介紹一下日本和法國的教育公務員制度。

(一)日本教育公務員制度

1949年日本頒布的《教育公務員特例法》將從公立幼兒園到大學的園長、校長、教師、教育委員會的教育長都歸于教育公務員，教育公務員制度由此建立，該法保證了教育公務員的工資福利待遇要優(yōu)于普通公務員，因此也吸引了大批優(yōu)秀人才投身教育事業(yè)，師資力量的強大促進日本教育的迅速發(fā)展，為日本社會各方面培養(yǎng)優(yōu)秀人才，使得日本得以用驚人的速度從二戰(zhàn)戰(zhàn)敗的廢墟中恢復。蔡永紅等人在對日本的教育公務員制度的研究中總結了該制度的四個特點：第一，教育公務員制度使得日本教師崗類崗級設置標準清楚，發(fā)展通道豐富，強調崗位管理；第二，該制度保障選任教師基于學校需求，選拔程序嚴格，任用考試考察素質全面；第三，該制度保證了教師崗位晉級渠道多樣，晉級考核多元，能夠激勵教師；第四，該制度規(guī)定了教職員定期輪崗，促進教師流動和教育均衡發(fā)展[7]77。

(二)法國教育公務員制度

法國的公務員包括國家公務員、省公務員和市鎮(zhèn)公務員三級，教育公務員屬于國家公務員。法國為了實現(xiàn)義務教育免費、義務、世俗的三大基本原則，自1811年起陸續(xù)頒布法律，最終將義務教育階段教師全部納入國家公務員系列，其工資一律由國家支付。教師工資的等級和標準的制定與劃分、晉級的辦法、教師個人的工作量以及工作和休假的時間都是由國民教育部統(tǒng)一規(guī)定、管理，地方政府和學校沒有權利擅自修改。國家從根本上保障了義務教育階段教師的權利和地位。

(三)日法的教育公務員制度對我國的啟示

1.提高教師的經(jīng)濟待遇，增強教師社會地位，增強教師崗位吸引力

日本和法國的教育公務員制度都在法律層面保障了義務階段教師的工資待遇，教育公務員作為一種特殊的公務員，其工資和福利待遇都優(yōu)于一般公務員，由國家財政作為教師工資來源，保障了教師收入的穩(wěn)定。提高教師的工資待遇能夠促進教師社會地位的提高，增強教師的職業(yè)吸引力，也能夠緩解當前義務教育階段教師做兼職的亂象，讓教師能夠安心工作，提高教育教學質量。

2.加強教師崗位管理，設立晉升考試制度，保證教師晉級渠道的暢通

目前我國義務教育階段的中小學實行的是職稱管理的辦法，晉升職稱雖然有一定考核，但是往往與教齡、論文、學歷相關，忽視教師的實際教學效果，優(yōu)秀的年輕教師很難評上高一級職稱，這很大程度上挫傷了年輕教師的工作熱情。同時，職稱晉升并不增加崗位職責，只是一種身份和資歷的象征，更多的體現(xiàn)為工資的變化。很多教師疲于職稱評定，在長年累月的職稱評定中失去積極性。日本教育公務員制度實行的是崗位管理，每個崗位設置不同的級別并設有相應的職責要求，能夠激發(fā)教師爭取高一級崗位的熱情，保持教師隊伍活力。在崗位晉升考核中，日本通過明確各級崗位的考核標準，由教育行政部門統(tǒng)一安排晉級考試，考試內容包括筆試、面試、工作業(yè)績評定等多種形式，保證晉級過程的公平和公開。鑒于此，我國應當加強教師崗位管理，設立教師晉升考核標準，明確崗位職責，激發(fā)教師熱情，同時保障教師崗位晉升的暢通。

3.實行教職人員定期輪崗制，促進義務教育均衡發(fā)展

以普通教師的輪崗制度為例，日本的輪崗制度主要有兩方面的目的：一是因地制宜配置人才，確保理想的教師結構，補充和支援島嶼、偏僻地區(qū)、特殊教育學校的教師；二是培養(yǎng)教師，開發(fā)教師潛能，將區(qū)、市、村鎮(zhèn)級學校全部納入調動范圍，豐富教師閱歷。[7]79我國義務教育發(fā)展程度在東中西部地區(qū)和城鄉(xiāng)之間存在明顯差距，實行教育人員的定期輪崗制度，不僅可以緩解各地區(qū)師資力量不均問題，而且能夠鍛煉教師的適應能力，促進教師的成長。

三、建立教育公務員制度應該注意的問題

1. 注重教育公務員的特殊性

教育公務員不同于一般公務員，它是沒有具體行政級別的。由于教師職業(yè)的特殊性，教師的工作對象是活生生的人，教師在工作中會面臨各種突發(fā)情況需要及時作出反應。同時教師作為傳道授業(yè)解惑者，在進行教學的過程中可以根據(jù)學生實際情況選擇合適的教學方法和教學內容。所以，即使建立教育公務員制度，教師的教育自由和專業(yè)自主性也是必須得到尊重和保障的。

2. 教師在享受權利待遇的同時，也要履行義務

建立教育公務員制度意味著義務教育階段教師享有公務員身份，所以凡是公務員享有的權利待遇教師都有權享有，甚至高于所在地區(qū)公務員平均待遇。但是，權利和義務是相對應的，成為公務員的教師也會承擔更多的義務，比如定期的輪崗。教師定期輪崗是實現(xiàn)義務教育優(yōu)質均衡發(fā)展的一項重要舉措，這一措施能改變過去教師招聘中校招校聘校用的局面，名校中的教師在教學方式、教學理念和教學水平上都會有一定提升，在輪崗的過程中，這些優(yōu)秀的教師可以將自己的有效經(jīng)驗帶到相對薄弱的學校中，為薄弱學校注入新鮮活力；同時薄弱學校教師獲得進入名校學習的機會，可以開拓眼界，提升自身教學水平。長此以往有利于義務教育均衡發(fā)展和教育公平的實現(xiàn)。

3. 完善教師錄用制度和監(jiān)督制度

在義務教育階段建立教育公務員制度，教師的經(jīng)濟地位和社會地位都獲得提高，會吸引大量人員想進入公辦學校，勢必對民辦中小學師資的供給造成沖擊，同時在公辦中小學內部如果不加強監(jiān)督，也可能會滋生腐敗問題。所以，在教育公務員制度建立之后，必須加強對公辦中小學教師的錄用、管理和監(jiān)督工作。在招聘錄用時，教育行政部門要設立錄用標準，并且引導教師做好職業(yè)規(guī)劃，做好公辦學校和民辦學校的教師分流工作。在對公辦學校教師的管理和監(jiān)督上，一方面要保障教師的教育自主權，同時要建立完善的考核評價制度和競爭激勵制度，打破教師“鐵飯碗”，淘汰不合格教師，引進優(yōu)秀人才。同時對那些缺乏責任感、行為不端、道德失范的教師需要重點監(jiān)督教育，情節(jié)嚴重的需要取消其教師資格。

總之，在義務教育階段建立教育公務員制度不僅可以促進教育的均衡發(fā)展，實現(xiàn)教育公平，而且可以進一步提高教師的經(jīng)濟地位和社會地位，激發(fā)教師工作熱情，增強教師崗位吸引力，引進優(yōu)秀人才投入教育事業(yè)，促進教育大發(fā)展，為實現(xiàn)中華民族偉大復興培養(yǎng)更多優(yōu)秀的建設者和接班人。