文／項(xiàng) 皓

隨著參與式預(yù)算在全球范圍的拓展，人們開始關(guān)注其在各地區(qū)的探索經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)的參與式預(yù)算注重提供社會(huì)服務(wù)及促進(jìn)民主參與，目前紐約市的參與式預(yù)算是北美引入?yún)⑴c式預(yù)算項(xiàng)目十年來規(guī)模最大的實(shí)踐。截至2017年，紐約市參與式預(yù)算已完成六輪，2017-2018年度的參與式預(yù)算也正緊張地進(jìn)行提案中。作為一項(xiàng)政府創(chuàng)新，參與式預(yù)算項(xiàng)目惠及民生，并且為擴(kuò)大民主參與提供了契機(jī)和平臺(tái)，紐約市參與式預(yù)算的做法和經(jīng)驗(yàn)有諸多特色。

一 賦權(quán)與參與的概念

參與式預(yù)算作為參與式民主的一種具體表現(xiàn)形式，在各類社會(huì)情境中能發(fā)展出不同的適應(yīng)方法，為了將參與式預(yù)算和其他形式的公民參與做一區(qū)分，學(xué)界給其有多種定義，但一般來說，參與式預(yù)算指的是一套決策制定的機(jī)制，在這一機(jī)制下，普通公民能夠通過公開的協(xié)商來參與決定公共資源的配置問題。[1]與一般一次性的公眾活動(dòng)不同，參與式預(yù)算強(qiáng)調(diào)協(xié)商必須是公開、反復(fù)的，同時(shí)公民必須被賦予一定的政府公共資金的決策權(quán)。因而，參與式預(yù)算能夠使公民直接參與到政府決策中，賦予公民在分配資源、確定社會(huì)政策優(yōu)先性和監(jiān)督公共支出方面的機(jī)會(huì)。[2]

由于社會(huì)環(huán)境的差異，各國(guó)的參與式預(yù)算往往是結(jié)合一個(gè)地區(qū)自身特點(diǎn)來開展，沒有單一的模式。紐約市參與式預(yù)算的核心價(jià)值是賦權(quán)和參與，在公眾提案、討論、投票公共建設(shè)項(xiàng)目的過程中激發(fā)民主的動(dòng)能，而這一做法的直接結(jié)果是給那些處于政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位邊緣的群體——低收入者、移民和青年人等提供一個(gè)直接參與政治的渠道，也通過項(xiàng)目資金的投入推動(dòng)了一些基礎(chǔ)設(shè)施缺乏的行政區(qū)域內(nèi)的公共建設(shè)。

在政治實(shí)踐中，“賦權(quán)”一般有兩層含義，一是指賦予權(quán)力（Empowerment），另一種是指賦予權(quán)利（Entitlement）。這里的“賦權(quán)”主要強(qiáng)調(diào)的是前者，即紐約市民通過參與式預(yù)算分享政府資金的決策權(quán)；“參與”指的是大眾的政治參與，即包括大多數(shù)人的政治性參與，常被認(rèn)為可以增強(qiáng)社會(huì)資本，是民主的基石。有學(xué)者通過對(duì)社區(qū)治理改革模式的考察提出賦權(quán)參與的概念，認(rèn)為當(dāng)公民參與是被賦權(quán)的，賦權(quán)參與過程形成的決策決定官員和其部門的行動(dòng)，能夠?qū)嵸|(zhì)性地影響決策、實(shí)質(zhì)性地參與到地方治理中來。[3]在參與式預(yù)算中，通過賦權(quán)參與，被授予權(quán)力的主體根據(jù)本地區(qū)特色與需求選擇相應(yīng)項(xiàng)目，社區(qū)活力和民眾參與的積極性被充分調(diào)動(dòng)，這一過程也保障了公民平等參與公共事務(wù)決策的政治權(quán)利。參與式預(yù)算不僅能促進(jìn)決策機(jī)制的現(xiàn)代化和民主化，紐約市參與式預(yù)算還將其增進(jìn)社會(huì)公正的作用挖掘出來，給予傳統(tǒng)上被排斥在決策過程外的社會(huì)群體以話語權(quán)和決策權(quán)。

二 紐約市參與式預(yù)算的運(yùn)作流程

（一）從巴西到“大蘋果”的實(shí)踐

參與式預(yù)算起源于巴西，美國(guó)最先引入?yún)⑴c式預(yù)算試驗(yàn)的城市是芝加哥，此前參與式預(yù)算已波及到加拿大地區(qū)。相對(duì)于巴西的社會(huì)背景，美國(guó)和加拿大作為成熟的民主國(guó)家，經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)，也擁有更加正式的公眾參與場(chǎng)所和多元的文化背景。盡管美國(guó)民主模式被某些人當(dāng)作是世界民主的一個(gè)標(biāo)桿，但美式民主也遭遇一系列問題，比如最近幾年，民眾對(duì)美國(guó)政府的信任暴跌，在一些信任評(píng)估指標(biāo)上民意值甚至低至20%以下。[4]一般來說，當(dāng)人們對(duì)特定政府官員失望時(shí)，會(huì)通過選舉機(jī)制實(shí)現(xiàn)更換，但若下一任仍未能符合要求，就需要一套民主創(chuàng)新機(jī)制來彌補(bǔ)選舉機(jī)制的不足。2006年美國(guó)的一項(xiàng)全國(guó)性調(diào)查顯示，有超過80%的美國(guó)投票者表達(dá)了他們對(duì)參與政治會(huì)議協(xié)商的熱情他們希望借此討論解決公共事務(wù)問題，[5]其中熱情最高的是那些青年人、少數(shù)族裔和低收入人群。由此，美國(guó)各地紛紛產(chǎn)生了各種擴(kuò)大參與的形式，比如21世紀(jì)城鎮(zhèn)會(huì)議、俄勒岡居民創(chuàng)新評(píng)論以及協(xié)商民意調(diào)查和公民陪審團(tuán)等。

紐約市共有51個(gè)選區(qū)，其參與式預(yù)算的開展按照選區(qū)劃分，每個(gè)選區(qū)選舉產(chǎn)生一位市議員，無論在面積大小還是人口數(shù)量，各選區(qū)劃分都較一致。就目前的數(shù)字來看，每個(gè)選區(qū)大約有160710名常住民，他們是紐約市參與式預(yù)算的參與者和受益者。紐約市參與式預(yù)算資金不需要經(jīng)議會(huì)審批，按照規(guī)定，紐約市選舉出來的每位市議員都擁有一筆自由支配的資金目前每名議員每人每年擁有500萬美元的預(yù)算決定權(quán)，這500萬分為基建資金和勞務(wù)類資金議員本人自行決定是否拿出這部分資金，資金是使用去向也由議員自行決定，政府不得干預(yù)目前紐約市參與式預(yù)算在運(yùn)作中沒有使用政府部門層級(jí)的預(yù)算，而是由議會(huì)的成員拿出個(gè)人預(yù)算中屬于基建資金中的一部分，交給選區(qū)內(nèi)居民決定如何使用。

紐約市參與式預(yù)算是由眾多社會(huì)組織參與并提倡的，其中引領(lǐng)紐約市參與式預(yù)算的是兩個(gè)非營(yíng)利組織“參與式預(yù)算項(xiàng)目”（PBP）和“社區(qū)之聲”（CVH）。CVH扮演了社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者的角色，PBP則提供技術(shù)支持。具體來說，PBP的主要工作就是將其在芝加哥設(shè)計(jì)的參與式預(yù)算模式引入紐約市；而CVH作為一個(gè)致力于提高低收入人群對(duì)政府政策影響力的組織，發(fā)揮其在社區(qū)層面的組織影響力，將紐約市參與式預(yù)算項(xiàng)目迅速在低收入社區(qū)擴(kuò)展開來。紐約市第一輪做法始于2011年，由PBP和CVH聯(lián)系當(dāng)時(shí)的四位議員（三名民主黨人士和一名共和黨人士）拿出他們一部分可支配資金（至少100萬美元）用于參與式預(yù)算的過程。議員的行為選擇基于以下考慮：他們每人手中擁有的500萬美元預(yù)算決定權(quán)已經(jīng)受到公眾和政府越來越嚴(yán)格的監(jiān)督和限制，且這四位議員選區(qū)內(nèi)少數(shù)族群和低收入人群所占比例較高，亟待解決公共建設(shè)問題。2015-2016年紐約市參與式預(yù)算進(jìn)行的時(shí)候，已有28位市議員決定拿出總計(jì)至少2800萬美元的資金，讓公眾提案并決定這部分資金使用項(xiàng)目，這些資金可用于學(xué)校、公園、圖書館、公租房和其他社區(qū)公共空間的建設(shè)。

（二）紐約市參與式預(yù)算的流程

具體操作中，參與式預(yù)算就是社區(qū)居民通過一系列公開會(huì)議和投票環(huán)節(jié)來決定年度公共預(yù)算支出。參與式預(yù)算有一套基本的流程，但在各城市推廣過程中會(huì)有不同形式，紐約市參與式預(yù)算過程主要包括：一是通過各類頭腦風(fēng)暴的形式收集居民意見；二是由預(yù)算代表志愿者基于居民的意見形成相應(yīng)提案，由市政府各部門評(píng)估初選方案并反饋修改建議；三是居民討論提案，修正后交由相關(guān)部門再次溝通，政府部門給出預(yù)算估價(jià)后，居民再來投票；四是政府投資并營(yíng)建被選出的項(xiàng)目，政府各部門與居民共同監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施。如表1所示，2015-2016年度參與式預(yù)算從2015年7月開始至2016年5月結(jié)束，全程主要有五大步驟，即選區(qū)委員會(huì)會(huì)議、社區(qū)集會(huì)、預(yù)算代表會(huì)議、項(xiàng)目展示與投票、項(xiàng)目執(zhí)行的監(jiān)督與評(píng)估，其中第五個(gè)階段從項(xiàng)目工程開始持續(xù)到工程結(jié)束。

紐約市參與式預(yù)算重點(diǎn)投入的項(xiàng)目主要是地區(qū)的教育基礎(chǔ)設(shè)施改造、交通和街道維修等，最終得票排名靠前的項(xiàng)目獲得預(yù)算金額分配，有可能最終獲得的項(xiàng)目和預(yù)算超過原先的預(yù)期安排。比如2015年第38選區(qū)共有6000多人參與投票，每人可從12個(gè)選項(xiàng)中選擇5項(xiàng)，投票后最終確定了6項(xiàng)方案，獲得了239萬美元的預(yù)算資助，是紐約市舉辦投票的行政區(qū)中數(shù)額最多的一個(gè)。這一年度第38選區(qū)的投票項(xiàng)目如表2所示，可以看到，投票項(xiàng)目是按照類型進(jìn)行排列的，比如轄區(qū)內(nèi)教育類項(xiàng)目會(huì)惠及區(qū)內(nèi)各個(gè)學(xué)校，這種做法可以合并選區(qū)內(nèi)對(duì)于同一類訴求的提案，保證公平。

（三）紐約市參與式預(yù)算的行動(dòng)者

在紐約市參與式預(yù)算中，起關(guān)鍵作用的行動(dòng)者包括議員、社會(huì)組織、督導(dǎo)委員會(huì)、預(yù)算代表以及投票的居民，整個(gè)流程開放透明，政府與民間通力合作、各司其職，發(fā)揮自己的長(zhǎng)處，因此也贏得良好的評(píng)價(jià)。由于紐約市參與式預(yù)算使用的資金決策權(quán)屬于各區(qū)議員，因此，議員在其中的作用毋容置疑?，F(xiàn)任議長(zhǎng)梅麗薩（Melissa Mark-Veverito）是當(dāng)年第一批進(jìn)行參與式預(yù)算試點(diǎn)項(xiàng)目的四位議員之一，她在推廣紐約市參與式預(yù)算項(xiàng)目中起了關(guān)鍵性作用。議長(zhǎng)辦公室如今全面負(fù)責(zé)紐約市各議員選區(qū)參與式預(yù)算工作的部署與協(xié)調(diào)，議長(zhǎng)辦公室有專職人員負(fù)責(zé)參與式預(yù)算工作，成立“中央辦公室”，規(guī)劃項(xiàng)目的整體流程和規(guī)則。盡管議員可以自主決定要不要在本區(qū)內(nèi)進(jìn)行參與式預(yù)算，但一旦實(shí)施，就意味要下放部分預(yù)算決定權(quán)。紐約市議員任期四年，只可以連任一次，為了爭(zhēng)取大多數(shù)人的選票，議員的政策通常不會(huì)過于偏激。但即使到現(xiàn)在，紐約市仍有十幾位議員對(duì)于參與式預(yù)算持觀望態(tài)度。

為中央辦公室提供咨詢意見的是督導(dǎo)委員會(huì)，其組成人員涵蓋了中央辦公室、公民社會(huì)組織代表、社區(qū)代表和一些議員。督導(dǎo)委員會(huì)有透明、平等與包容三大原則，確保紐約市參與式預(yù)算能保障那些政治選舉權(quán)受限群體的權(quán)益。2012年的數(shù)據(jù)顯示，有40多家社會(huì)組織報(bào)名要加入督導(dǎo)委員會(huì)，具體衡量這些組織在參與式預(yù)算實(shí)施中的作用較為困難，但這足以顯示出民間組織的活力與參與熱情。

表1 2015-2016年度紐約市參與式預(yù)算進(jìn)度表

預(yù)算代表基本都是社區(qū)的活躍分子，他們承擔(dān)了宣傳動(dòng)員、收集意見及與政府各部門溝通、形成正式提案等重要任務(wù)。在實(shí)地考察中，筆者看到預(yù)算代表多為關(guān)心社區(qū)發(fā)展的工薪階層，他們也積極投入到其他公共事務(wù)活動(dòng)中，比如有一些是主持學(xué)校家長(zhǎng)會(huì)的居民，他們?cè)谏鐓^(qū)動(dòng)員方面經(jīng)驗(yàn)豐富，因此成為各區(qū)議員辦公室推行參與式預(yù)算的得力助手。投票的民眾是參與式預(yù)算的受益者也是民主參與的主體，有學(xué)者區(qū)分民眾參與有結(jié)果導(dǎo)向型和過程導(dǎo)向型兩種：結(jié)果導(dǎo)向型的民眾可能是看中某一提案對(duì)自身利益的好處，因此希望中標(biāo)；過程導(dǎo)向型的參與者則享受自己在決策中的作用，因此除了投票，也更容易投入到報(bào)名預(yù)算代表和其他活動(dòng)中。[6]

三 重塑民主的新形式

紐約市參與式預(yù)算的做法佐證了這樣一種認(rèn)知：即通過制度平臺(tái)賦權(quán)給民眾一定的決策參與權(quán)，公民理性足以支撐其為本地區(qū)的公共利益做出更好的選擇。與全球遍地開花的參與式預(yù)算做法相比，紐約市參與式預(yù)算的某些特點(diǎn)值得更多關(guān)注。

（一）為少數(shù)群體賦權(quán)

有學(xué)者認(rèn)為，紐約市推行參與式預(yù)算內(nèi)在有一個(gè)清晰的脈絡(luò)，即為窮人與弱者賦權(quán)。[7紐約市參與式預(yù)算覆蓋面之廣，與參與式預(yù)算早期選舉出社區(qū)代表投票的做法有明顯的差異紐約市政府目前大力推廣“紐約市民卡”的使用據(jù)悉，這張卡覆蓋對(duì)象非常龐雜，無論老幼還是移民群體，只要能夠證明在紐約市居住（甚至無家可歸的人只要能證明在紐約生活）都能申請(qǐng)辦理這張有政府信用的ID卡，憑借這張卡人們可以進(jìn)出博物館、動(dòng)物園、音樂廳、植物園等公共文化娛樂設(shè)施。在參與式預(yù)算項(xiàng)目中，市民憑此卡就可以選擇居住地并投票。紐約是一個(gè)國(guó)際化大都市，有大量人群因?yàn)楦鞣N原因不能參與政治選舉投票，參與式預(yù)算則將這部分民眾吸引進(jìn)來，盡可能多地為邊緣群體提供公共實(shí)施等服務(wù)。在2014-2015年度紐約市第四輪參與式預(yù)算的分析報(bào)告中，我們看到參與式預(yù)算投票中的23%是在政治選舉中受限的人群，其中12%是未滿18周歲的少年，10%不是美國(guó)公民。投票人數(shù)中57%是有色人種，44%投票人年收入在5萬美元以下，這些都體現(xiàn)出紐約市參與式預(yù)算參與者的多元化。[8]正是由于紐約市參與式預(yù)算覆蓋面廣，為弱勢(shì)群體參與政治打開新的窗口，成為政治選舉的一大補(bǔ)充。從推廣的結(jié)果來看，在為自身吸引選票、積累政治資本等方面，經(jīng)由政治選舉上臺(tái)的市議員們也有更大動(dòng)力在自己的選區(qū)推行參與式預(yù)算。

由于市議員在決定本區(qū)內(nèi)參與式預(yù)算具體做法方面有很大的自由裁量權(quán)，因此在各選區(qū)涌現(xiàn)出很多創(chuàng)新，來解決居住地很多居民切實(shí)關(guān)心的問題。如紐約第38區(qū)布魯克林市議員齊萬家（Carlos Menchaca）的選區(qū)，由于該區(qū)聚居了很多華裔和西班牙裔，因此參與式預(yù)算宣傳和投票的手冊(cè)都印刷了中文和西班牙語版本；為了方便居民投票，該區(qū)還特地將投票地點(diǎn)設(shè)在華人活動(dòng)處，如CPC華人策劃協(xié)會(huì)等。而在紐約第34區(qū)布魯克林市議員安東里奧·雷洛索（Antonio Reynos）的選區(qū)中，為了提高投票率，在學(xué)校、大型超市門口還設(shè)立了許多流動(dòng)投票箱。各個(gè)市議員辦公室將居民提案項(xiàng)目分為教育類、公園和休閑場(chǎng)所類、交通類、街道類、環(huán)境類等，盡管名稱各有不同，但都體現(xiàn)出按居民的需求綜合意見的宗旨，盡最大可能滿足居民生活最關(guān)切的問題。

（二）公民社會(huì)與成熟的民主治理機(jī)制

地方政府創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)的成功除了與項(xiàng)目制度設(shè)計(jì)有關(guān)，也與公民的參與程度有關(guān)。紐約市公民社會(huì)組織在參與式預(yù)算中扮演的角色十分重要。社區(qū)服務(wù)類組織和非政府組織利用其在社區(qū)聯(lián)絡(luò)方面和公益性質(zhì)的優(yōu)勢(shì)為參與式預(yù)算提供了技術(shù)支持，他們彼此分工明確，互相支持，使得紐約市參與式預(yù)算的參與規(guī)模和覆蓋范圍逐步擴(kuò)大開來。在督導(dǎo)委員會(huì)中，有幾百家社會(huì)組織簽署參與了參與式預(yù)算，他們承擔(dān)的任務(wù)職責(zé)不盡相同，這里主要介紹其中四家社會(huì)組織以及他們?cè)谄渲衅鸬降淖饔谩?/p>

前文提到的“參與式預(yù)算項(xiàng)目”可以看作是紐約市參與式預(yù)算的總規(guī)劃師，該組織成立的宗旨就是幫助民眾參與決定社會(huì)公共資金的流動(dòng)走向。迄今為止，該組織已在北美十多個(gè)城市動(dòng)員了440多個(gè)社區(qū)項(xiàng)目來決定總計(jì)約9800萬美元的資金使用。他們工作重心主要集中在三個(gè)方面：為政府及相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)參與式預(yù)算的流程；建立參與式預(yù)算工作坊，培訓(xùn)相關(guān)人員，并就過程中的具體做法不斷結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行創(chuàng)新；發(fā)揮紐帶作用，讓更多社會(huì)力量加入到該項(xiàng)目中?！吧鐓^(qū)之聲”是紐約州本地的一個(gè)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者組織，致力于保障婦女、有色人種和低收入人群的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)平等地位，該組織通過溝通政府和社區(qū)的方式在創(chuàng)造就業(yè)、提供公租房方面取得了很多積極成果?！吧鐓^(qū)之聲”介入?yún)⑴c式預(yù)算的目的之一是解決收入不平等問題，希望借助預(yù)算項(xiàng)目促進(jìn)低收入社區(qū)的公共建設(shè)和社區(qū)服務(wù)?！肮踩粘獭保≒ublic Agenda）是一家側(cè)重于研究類的非政府組織機(jī)構(gòu)，其定位是通過提供分析報(bào)告、技術(shù)支持來幫助社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者和居民解決實(shí)際問題。該組織目前在參與式預(yù)算中主要扮演評(píng)估者角色，他們直接與紐約市城市公正中心建立聯(lián)系，利用歷年收集的數(shù)據(jù)和資料對(duì)紐約市參與式預(yù)算的過程及結(jié)果做即時(shí)的統(tǒng)計(jì)和評(píng)估，給出相應(yīng)的政策建議并發(fā)布報(bào)告內(nèi)容。該組織同時(shí)也跟蹤調(diào)查芝加哥、坎布里奇、瓦列霍和洛杉磯長(zhǎng)灘等地的參與式預(yù)算做法，熟悉北美各地參與式預(yù)算的進(jìn)展?！懊裰?.1”是通過為政府創(chuàng)新提供科技支撐的社會(huì)組織，其在信息化網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。“民主2.1”是由劍橋大學(xué)和布魯金斯學(xué)會(huì)的一群數(shù)學(xué)家和政治科學(xué)家在2014年成立的一個(gè)以提高社區(qū)選民話語權(quán)為目的的社會(huì)組織，發(fā)起人最初是通過創(chuàng)制D21投票法（即結(jié)合“plusvotes”and“minus-votes”的混合選擇投票制）來幫助社區(qū)和選民更快速、準(zhǔn)確達(dá)成一致選擇結(jié)果。在紐約市參與式預(yù)算中，他們通過設(shè)計(jì)電子投票App等形式幫助市民參與到注冊(cè)、提案和投票過程中來。

（三）公民參與有助于更好的民主

關(guān)于公眾參與，學(xué)界一般持兩種觀點(diǎn)：一是泛公眾參與，是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng)；二是狹義的公眾參與，即制度化的公眾參與應(yīng)當(dāng)是指公共權(quán)力在進(jìn)行立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時(shí)，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過開放的途徑從公眾或利益相關(guān)者獲取信息、聽取意見，并通過反饋互動(dòng)對(duì)公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。在紐約市參與式預(yù)算中，無論是預(yù)算代表還是普通公民都具有較強(qiáng)的服務(wù)意識(shí)，社區(qū)充滿活力。這主要是因?yàn)閰⑴c式預(yù)算本身帶著預(yù)算資金而來，以公共財(cái)政為保證，有針對(duì)性地采取有力的措施引導(dǎo)公眾有序參與，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)的雙贏。紐約市參與式預(yù)算已經(jīng)進(jìn)行了七年，民眾的參與熱情有增無減，可歸功于其做法的三點(diǎn)特色：一是參與式預(yù)算以小區(qū)為依托，強(qiáng)化了社區(qū)的自組織功能，政府在其中僅以咨詢者角色出現(xiàn)，公眾可以自由表達(dá)意見、平等協(xié)商、發(fā)揮群智；二是紐約市參與式預(yù)算與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)組織建立了伙伴型關(guān)系。紐約市政府在參與制度設(shè)計(jì)中充分考慮了社會(huì)組織的需求，引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)揚(yáng)志愿精神，積極參與到設(shè)計(jì)、評(píng)估、支持參與式預(yù)算的全過程中；三是紐約市參與式預(yù)算充分確保了政府回應(yīng)的及時(shí)有效。政府掌握了大量的公共資源和渠道，在工程預(yù)算方面既是專家，也肩負(fù)動(dòng)員的巨大優(yōu)勢(shì)。紐約市政府以議員辦公室為依托，建立了政府對(duì)公眾信息的責(zé)任反饋機(jī)制，確保政府及時(shí)、合理和有效地回應(yīng)民眾需求。

從普特南到桑德爾，都把公民結(jié)社等社會(huì)參與看成是公民美德和社會(huì)資本的重要組成部分。參與式預(yù)算從地方層面將人們一個(gè)個(gè)連接起來，用投票選擇預(yù)算項(xiàng)目的方式培育社會(huì)資本，促進(jìn)公眾參與。實(shí)際上這鼓勵(lì)公民跳出既有的政治規(guī)則，直接和經(jīng)由選舉上臺(tái)的議員商討公共事務(wù)，有助于激發(fā)公民創(chuàng)造力。而公民創(chuàng)新和公民美德與民主之間的關(guān)聯(lián)十分緊密，如有研究曾列出清單，包括公民美德可以激發(fā)公民對(duì)正義和共同利益的關(guān)心；更愿意寬容異見人士；更能信任政府決策；能夠鼓勵(lì)公民積極參與、協(xié)商和傾聽；引導(dǎo)公民更自覺地遵紀(jì)守法和尊重他人的權(quán)利。[9]參與式預(yù)算的參與層次也是多元的：有人僅僅參與投票，有人加入公民社會(huì)組織參與程序設(shè)計(jì)，也有人志愿作為預(yù)算代表；投票環(huán)節(jié)是面向大眾的，而預(yù)算代表又是專業(yè)性較強(qiáng)的工作，這事實(shí)上將協(xié)商的兩個(gè)面向——有效性和包容性結(jié)合在了一起，因而紐約市參與式預(yù)算的成效明顯，既解決了短期服務(wù)工程類問題，也深化了民主參與的過程。

四 美國(guó)參與式預(yù)算的前景

參與式預(yù)算作為參與式民主的具體運(yùn)用通過擴(kuò)展公民參與的規(guī)模和深度來擴(kuò)大民主利益相關(guān)者全程跟蹤預(yù)算決策過程，確保公共預(yù)算更加審慎、參與和透明。從紐約市參與式預(yù)算案例可以看出，盡管這只是一個(gè)決定預(yù)算方向程序上的創(chuàng)新，但其實(shí)質(zhì)性政治目標(biāo)是通過將公共支出的優(yōu)先次序從城市的富裕地區(qū)轉(zhuǎn)向附近的貧困社區(qū)來“反轉(zhuǎn)”公共支出的優(yōu)先次序，而這已經(jīng)取得顯著的實(shí)質(zhì)性成果。[10]參與式預(yù)算不僅和社區(qū)產(chǎn)權(quán)者發(fā)生關(guān)聯(lián)，還囊括了政府和公民社會(huì)的組成部分，將參與式預(yù)算制度化可以保證其在預(yù)算決策層面的重要地位美國(guó)參與式預(yù)算的做法也獲得最高層的認(rèn)可2013年12月，白宮在全國(guó)行動(dòng)計(jì)劃中評(píng)價(jià)參與式預(yù)算是一項(xiàng)很好的實(shí)踐，“美國(guó)將通過社區(qū)導(dǎo)向的參與式預(yù)算來給予人民在確定、討論和選擇地方公共支出項(xiàng)目的權(quán)利，公民作為納稅人，在如何使用社區(qū)的每一分錢上有充分的發(fā)言權(quán)”。[11]

對(duì)于美國(guó)參與式預(yù)算而言，實(shí)際工作中還有幾個(gè)層面可以進(jìn)行深入和突破：一是資金問題，紐約市參與式預(yù)算直接動(dòng)用的是市議員預(yù)算可支配資金，將其轉(zhuǎn)移至公民公開參與的框架下，能提供更多平等的機(jī)會(huì)。除此之外，隨著參與式預(yù)算規(guī)模的擴(kuò)大，還需要有足夠的資金支持整個(gè)流程運(yùn)作。此外，市政府直接掌握的資金以后是否也可以有一部分加入到參與式預(yù)算上，以及參與式預(yù)算能否作為一項(xiàng)治理制度在城市所有選區(qū)統(tǒng)一實(shí)踐等都是其制度化的關(guān)鍵。在紐約市案例中，政府通過將服務(wù)外包給社會(huì)組織來扶持其成長(zhǎng)和發(fā)展，對(duì)于培育社會(huì)資本有積極作用，但是否適用于其他地方有待觀察。二是透明和公開性，包括預(yù)算投票結(jié)果的公正和參與式預(yù)算過程的透明，紐約市參與式預(yù)算建立了一個(gè)開放、自由和數(shù)據(jù)共享的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，基于此，公民可以隨時(shí)了解政府的信息以及項(xiàng)目進(jìn)展情況。這一類公開數(shù)據(jù)庫不單是為了參與式預(yù)算建立，還囊括了市議員所有可支配資金的去向，有助于消除顧慮、建立信任。三是擴(kuò)大政治參與，紐約市參與式預(yù)算在年齡和公民身份限制上的寬松態(tài)度值得借鑒。盡管為期較長(zhǎng)，但整個(gè)過程清晰，各階段目標(biāo)明確，盡可能保障更多民眾更有效地參與到這項(xiàng)公民創(chuàng)新中來。最后是關(guān)于信息技術(shù)的運(yùn)用，白宮的科技政策辦公室就曾特別關(guān)注參與式預(yù)算中的技術(shù)性創(chuàng)新，希望能促使整個(gè)流程更加簡(jiǎn)潔與高效，紐約市參與式預(yù)算項(xiàng)目和“民主2.1”的合作也體現(xiàn)了現(xiàn)代科技在整個(gè)宣傳、動(dòng)員和操作中的巨大輔助效應(yīng)。

長(zhǎng)期以來的民主理論認(rèn)為，公民是民主的先鋒軍，有效發(fā)揮民眾的智慧、責(zé)任、權(quán)威甚至正直品行等，能夠解決代議制代表和官僚機(jī)構(gòu)在合法性公正及有效性方面的缺陷。參與式預(yù)算的實(shí)際參與模式避開了以往那些有利于社會(huì)優(yōu)勢(shì)群體參與的模式。在實(shí)踐中可以看到：那些收入偏低、沒有政治選舉權(quán)的人們更愿意參與，因?yàn)閰⑴c式預(yù)算有助于解決貧困群體和少數(shù)族裔更加關(guān)心的公共問題，如公共衛(wèi)生、城市基礎(chǔ)設(shè)施、住房等。同時(shí)，借助一個(gè)良好的公民社會(huì)，參與式預(yù)算能促成參與式治理的長(zhǎng)效前景。美國(guó)參與式預(yù)算的直接決策既吸引了公眾，也讓政府變得更加開放；既支持了現(xiàn)行的政治制度，同時(shí)也擴(kuò)大和深化了民主的范圍。

參與式預(yù)算作為眾多政治參與機(jī)制中最典型的模式之一，被認(rèn)為“對(duì)于公民社會(huì)組織、政治‘平民’賦權(quán)以及社會(huì)治理質(zhì)量的提升方面具有巨大的潛力”。[12]近年來，以重塑國(guó)家—社會(huì)關(guān)系為核心，中國(guó)的地方政府也在積極推進(jìn)以地方治理變遷為主要內(nèi)容的創(chuàng)新實(shí)踐。紐約市參與式預(yù)算的做法有其特殊的社會(huì)背景和政治目的，但其對(duì)于公民平等權(quán)利的尊重以及廣泛調(diào)動(dòng)公民積極參與的特色值得我們借鑒與參考。

注釋：

[1]Russon Gilman， Hollie，“Transformative Deliberations： Participatory Budgeting in the United States”，Journal of Public Deliberation， vol.8，Issue. 2，(2012)，Article 11.

[2]陳家剛：《參與式預(yù)算的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)》，《中國(guó)改革》2007年第9期。

[3]Archon Fung & Erik Olin Wright， “Deepening Democracy： Innovations in Empowered Participatory Governance”，Politics & Society， vol.29，（March 2001），pp.5-41.

[4]Pew Research Center， “Distrust， Discontent，Anger and Partisan Rancor”，Washington， DC： Pew Research Center， April 18， 2010， http：people-press.org/report/606/trust-in-government.

[5]Michael A. Neblo et al.， “Who Wants to Deliberate——And Why？”，American Political Science Review，vol.104， no.3(2010)，pp.566-583.

[6]Hollie Russon Gilman，“Transformative Deliberations： Participatory Budgeting in the United States”，Journal of Public Deliberation， vol.8，Issue.2， (2012)，Article 11.

[7]徐斯儉、吳建忠：《為窮人賦權(quán)：帶著臺(tái)灣問題意識(shí)，直擊紐約市“參與式預(yù)算”》，2016年4月21日，https：//theinitium.com/article/20160421-taiwan-participatory-budgeting/，2017年10月3日。

[8]數(shù)據(jù)詳見：A Research and Evaluation Report on Participatory Budgeting in New York City(Cycle 4)， Community Development Project at the Urban Justice Center.

[9]Mark E.Warren，Democracy and Association，Princeton University Press， 2001， p.73.

[10]馮雅康：《復(fù)雜治理中的多樣化參與》，《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2015年第8期。

[11]參見http：//www.whitehouse.gov/blog/2013/12/06/united-states-releases-itssecond-open-government-national-action-plan.

[12]劉東舒：《讓居民參與預(yù)算制定：中國(guó)政治參與改革的新路徑？》，2014年9月2日，http：//cnpolitics.org/2014/09/participatory-policymaking/，2017年10月3日。