相惠蓮+袁建勝

擴大學校的辦學自主權(quán)圍繞著人、財、事三權(quán)展開，但放權(quán)放到什么程度，卻一直令各方糾結(jié)

2017年的12月，在20多天里，貴州省貞豐縣龍場鎮(zhèn)中心小學校長徐榮慶參加了20多場會議。他說，自己的工作有點兒特殊。

徐榮慶管理著一個有1500多個學生的中心小學，同時還作為縣教育局事實上的派出機構(gòu)，兼管這個鎮(zhèn)上包括中學、小學和幼兒園在內(nèi)的30多個“辦學點”。師資調(diào)配、安排任務、各類檢查、上傳下達……對他來說，什么都要管。

徐榮慶在這所學校里待了34年，老師隊伍里不僅有他的學生，還有他的兒子，徐家四代都在這個大山深處的鎮(zhèn)子從事教育工作。徐榮慶認為，好的學校首先要讓孩子學會做人，接著是做事的方法，社交能力和禮儀也很重要。

徐榮慶想更好地貫徹自己的理念，可其他工作太忙了，占用了他絕大部分的時間和精力。徐榮慶的苦惱也是大多數(shù)中小學校長的苦惱，這就引出一個問題——中小學校長該對誰負責？

這本不該是問題。對學生成長、對教育負責，應是校長工作的核心要求，但教育領(lǐng)域長期的行政化風氣，卻讓校長們事實上脫離“主業(yè)”，更多對上級部門負責，被動地成了教育的“局外人”。也因此，擴大學校自主權(quán)成為教育領(lǐng)域一貫呼聲。自主權(quán)圍繞著人、財、事三權(quán)展開，但放權(quán)放到什么程度，卻一直令各方糾結(jié)。

校長們的苦惱

占用徐榮慶時間精力的事情有很多。

比如每年要編好多“書”，什么教學管理制度、關(guān)愛下一代工作、法治教育、禁毒教育，每本上百頁，按照上級的規(guī)范要求，自己裝訂成冊。疾病防控查驗接種證學校要做名冊，禁毒、反邪教等工作教職工們也要參與，留守兒童自然要關(guān)心，現(xiàn)在提倡精準扶貧，老師們每人也被分到兩戶貧困戶，要去幫扶。

要真往教育本職上使點力，就挺難的。想搞特色課程，教具場地之類的硬件好解決，生均教育經(jīng)費可拿來支配，但要給輔導老師發(fā)點補貼就不行了。老師們出去學習培訓，可以動用經(jīng)費，但將專家請到學校里來，又不能動錢了。

徐榮慶曾經(jīng)跟上級反映過，生均經(jīng)費按人頭撥款，用于學校水、電、器材、耗材和小型基建改造項目，省下的錢能不能拿出一定的比例，用于激勵老師們的工作？上級很難支持他這個想法，教育經(jīng)費很敏感，不能“隨意”使用。

圍繞著學校的條條框框太多，就像戴上個緊箍咒，只能依靠能人治校，付出大量精力和時間上下周旋。

與西部相比，盡管在聘任老師、干部任命等方面有更多權(quán)力，東部沿海發(fā)達地區(qū)的校長也有自己的苦惱。

上海一所公辦初中的副校長告訴《財經(jīng)》記者，這幾年很多年輕女老師剛懷孕就請假不來上課，二孩政策放開后這種現(xiàn)象更多。由于沒有辦法突破編制招聘代班老師，學校只能勸說其他老師多承擔教學任務或者返聘退休教師代課，代課費有規(guī)定不能多給，工作辛苦收入少，代課老師干不了要退出，令學校大傷腦筋。

曾任四川省閬中市教育和科學技術(shù)局局長的湯勇，在2017年底的“邁向教育治理現(xiàn)代化系列研討會”上表示，一方面學校被捆綁上太多與教育不直接相關(guān)的任務，讓校長和老師不堪其擾；另一方面，教學工作本身也管得太多。

“一些地區(qū)學校的教學模式、學習進度、學習方法、授課和討論時間，要按照教育主管部門的統(tǒng)一文件來實施，校長安排教師外出培訓，也要請示教育局長簽字同意。教育的主體應是學校，長期以來的‘大一統(tǒng)的行政方式，卻讓校長成了教育的‘局外人?！睖抡f。

放權(quán)嘗試

“我過去80%的精力都用于應付上級檢查，而不是規(guī)劃和管理學校的發(fā)展?！敝貞c市綦江區(qū)文龍小學校長劉德銳說。變化正在發(fā)生。2014年起，綦江區(qū)教育部門對學校松綁，推行“學校自治”。

與過去相比，劉德銳獲得了一定自主聘任老師的權(quán)力，去年他要建設特色學科，直接到師范學院招了一個足球隊隊長?！耙郧笆巧萃?，老師都是由人社等部門統(tǒng)一招考分配?！绷硗猓瑒⒌落J獲得了分配老師績效工資的權(quán)力。過去老師的績效和獎金考核基本只和工齡、職稱掛鉤，無關(guān)積極性和教學質(zhì)量?，F(xiàn)在，出勤、工作質(zhì)量、工作是否敬業(yè)、獲得哪些獎勵都被列入考核范圍，若多次出現(xiàn)體罰、變相推銷教輔、有償補課等行為，老師會在接下來一年被要求待崗學習。

“以前有些老師可能仗著有關(guān)系，認為校長開除不了也處分不了自己，有些事情不想干就不干。”劉德銳說。

過去，學校的建設由建委等主管部門操辦到底，對學校預算中每一筆錢的使用去向規(guī)定得非常詳盡，具體項目由各部門聯(lián)合招投標，隨之出現(xiàn)了整齊劃一的塑膠跑道、圍墻、建筑?，F(xiàn)在預算編制完后，學校有一定的選擇權(quán)，比如給學校的100萬元中有30萬元被要求投入基礎(chǔ)設施建設，學?？梢宰约哼x擇和設計具體項目，文龍小學的特色書法院、根雕藝術(shù)坊等由此而來。

以往令校長們頭疼的會議、檢查也有改變，各類檢查由2015年成立的教育督導責任區(qū)牽頭，一次性到學校解決。

與放權(quán)并行的是校長任期責任制，綦江區(qū)的每位校長被要求做出三年任期規(guī)劃，教委每年進行過程性督導，三年到期后召開論證會，教委組織專家隊伍，要求校長現(xiàn)場述職、答辯，給予評分，并設計了相應的獎懲機制。

綦江區(qū)還取消了“二級教委”——人、財、事都要管的“學區(qū)”，成立了數(shù)個以服務學校、反映社會意見、監(jiān)督整改等為主要職能的學區(qū)自治委員會。學區(qū)自治委員會由當?shù)氐娜舜蟠?、社會名流和家長代表組成，每個自治委員會對應轄區(qū)內(nèi)的多所學校。調(diào)解家校矛盾、綜合治理、籌資給貧困學生發(fā)放獎學金、表彰優(yōu)秀教師等校內(nèi)外工作，都由該委員會處理。

這一機構(gòu)的成員們收集意見，每月入校觀測，將意見反饋給學校，并按年報送給區(qū)教委，督促學校整改。

主導改革的綦江區(qū)教委主任劉成當過八年校長，他很清楚學校管理的問題所在。劉成介紹，未來還將采取校長職級制，若在政府考核中榮獲“一級校長”，可拿到35萬元年薪，排名末尾者僅能拿5萬元，而目前校長的平均收入為10萬元。endprint

除重慶市綦江區(qū)，近年來不少地區(qū)都在探索“學校自主權(quán)”改革，如2013年江蘇鎮(zhèn)江推行的校長“組閣制”，校長可直接聘用副校長，落實學校崗位聘任制、落實教師流動決定權(quán)和績效考核分配權(quán)等。2016年貴州省都勻市取消了校長行政級別，推行職級制，賦予校長在人、財和校務管理上一定的自主權(quán)。2017年2月，青島在全國率先推出地方性法規(guī)《青島市中小學管理辦法》，確認校長的“權(quán)力清單”、責權(quán)范圍和學校的基礎(chǔ)“自治”體制。

該放多少權(quán)？

對于學校自治的討論由來已久，遠可溯至1985年的中央教育體制改革文件；近的有2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》?！安贿^，宏觀政策鼓勵政府放權(quán)，激發(fā)基層學校的積極性，落到實處的是雷聲大、雨點小。”浙江大學教育學院教授吳華說。

在吳華看來，政府對下放事權(quán)更有積極性，與之相關(guān)的人權(quán)和財權(quán)則非常謹慎，放權(quán)不放心。但是，“三權(quán)”聯(lián)系密切相互制約，又出于部門利益等現(xiàn)實掣肘，造成一種大家都不滿意又難以改變的“糾結(jié)狀態(tài)”。

華東師范大學教育學部教授范國睿在2017年公布了一份調(diào)查結(jié)果，該調(diào)查面向上海、北京、江蘇、廣東等省市的教育行政部門分管領(lǐng)導、直接領(lǐng)導、干部和中小學校長，回收有效調(diào)查問卷1890份。調(diào)查顯示，管理部門和中小學校長對自主權(quán)有認知差異：88.3%的中小學校長認為是“教育管理部門不肯下放辦學自主權(quán)”，但認為“學校缺乏自主辦學的意識、能力和責任”的教育局長和教育局干部分別是70.6%和86.6%。

是管理部門不放心、不肯放權(quán)，還是校長們做不到、沒能力“自主”？不同的認知差異，導致改革落地的遲緩。

對此，劉成有切身體會。他主政的教委將教師績效分配權(quán)給校長時，有的校長不敢接?！皠偡艡?quán)時，有校長怕得罪人，來問能不能把這項權(quán)力收回去?！?/p>

這是一條邏輯的兩面，一方面，長久的行政管理會讓校長產(chǎn)生依賴性，短期內(nèi)獨立創(chuàng)新能力不夠的現(xiàn)象確實存在；另一方面，放權(quán)給校長“過多”，在行政體系內(nèi)如何進行有效監(jiān)督又是一個問題。

華南師范大學公共管理學院副院長胡中鋒認為，“人事權(quán)和財政權(quán)沒那么容易放，現(xiàn)在學校的人事制度和財政制度是多方參與、多方監(jiān)督，程序公開、逢進必考，過程盡管繁瑣，但管理規(guī)范。如果將權(quán)力放到學校，如果缺乏有效監(jiān)督，肯定出問題，反而是害了校長。”

在吳華看來，體系內(nèi)監(jiān)督的有效性都是有限的，擴大范圍，比如通過媒體和公眾實現(xiàn)監(jiān)督才是有效途徑。

權(quán)力收、放、執(zhí)行、考核和監(jiān)督，如果都遵循傳統(tǒng)的行政邏輯和系統(tǒng)，“學校自主權(quán)”所產(chǎn)生的實際意義就會大打折扣，如果從保障和激發(fā)教育專業(yè)思維和創(chuàng)新的校長“第四種權(quán)力”觀照改革的方向，則會有不同的結(jié)論。國家教育咨詢委員會委員、21世紀教育研究院院長楊東平表示，過去的做法和問題就是教育管理部門一竿子插到底，是教育局辦學，現(xiàn)在應該轉(zhuǎn)向教育家辦學。

在楊東平看來，盡管有些地區(qū)和學校在探索“學校自治”的可能性，但仍是行政系統(tǒng)的一環(huán)，政府只是讓校長在副校長、老師的選擇、課程安排上有一定自主性，學校自治應是各方民主參與的過程，核心問題在于管理和決策層面，這體現(xiàn)在校長、教師、學生、家長和社會參與決策的系統(tǒng)化和民主化。

明確學校和校長的法人地位

2014年，教育部出臺的《義務教育學校管理標準（試行）》指出，拓寬師生、家長和社會民眾參與學校治理的渠道，建立健全學校民主管理制度。然而，既要促進家長們積極配合和參與，又要規(guī)避對教育并不足夠了解以及非專業(yè)性的干涉甚至“綁架”，目前還缺乏制度上的安排。

不只是家長，企業(yè)、專家、社區(qū)、公益機構(gòu)等社會化力量參與到學校，構(gòu)建“和諧關(guān)系”時，校長是否能全權(quán)代表學校，還是教育管理部門出面“對接”，在產(chǎn)生糾紛時，誰可以負起法律責任，沒有定論。

《教育法》規(guī)定了學校的九項原則性權(quán)力，但并沒有明確賦予學校和校長的法人地位，也沒有確認“校長負責制”。在以公辦學校為主體的義務教育階段和高級中學，賦予校長人、財、事以及更廣泛的權(quán)力來處置和管理國有資產(chǎn)和工作人員，是否有法律上的依據(jù)，責權(quán)利是否明確？

從這個角度看，學校自主權(quán)不僅僅是行政體系中的“放與管”的問題，學校如何協(xié)調(diào)與外部的政府、家長、社區(qū)乃至社會的關(guān)系，以何種方式接受政府及社會監(jiān)督，內(nèi)部如何通過職工代表大會等民主制度讓教師參與重大決策、監(jiān)督學校管理和保障自身權(quán)益，實現(xiàn)真正意義上的“自治”，首先要以適當?shù)姆傻匚蛔鳛橹贫然A(chǔ)。

華中師范大學教育學院教授、全國人大代表周洪宇在接受《財經(jīng)》記者采訪時表示，要解決“學校自主權(quán)”的難題，首先要推動《學校法》的立法，明確賦予學校和校長的法律地位。

范國睿也撰文稱，學校依法自主辦學是一個系統(tǒng)工程，需要通過法律、制度和機制的建設，保障和促進每一所學校在具體辦學過程中的自主、自律。依法治校的前提是有法可依，制定《學校法》迫在眉睫。

除了提供以法律地位為基礎(chǔ)的制度環(huán)境，建立專業(yè)的第三方評估機構(gòu)，也是支持與保障學校自主權(quán)在符合教育規(guī)律方向創(chuàng)新運行的重要力量。

過去學校外部的社會化參與，多以家長委員會為基礎(chǔ)來構(gòu)建，吸收來自社會的評價和反饋，現(xiàn)在看來具有一定的局限性。楊東平認為，家長考慮更多的往往是自己孩子在學校內(nèi)的境遇。廣義的社會參與應該吸收專業(yè)力量和有識之士，從國家、地區(qū)、學校各方共同參與咨詢和評議，不僅對學校的工作有適當?shù)脑u價，也能因此撬動更廣泛的社會資源。

上海師范大學教育學院副教授翟靜麗對《財經(jīng)》記者介紹，美國截至2011年，包括紐約、華盛頓、芝加哥在內(nèi)的24個城市學區(qū)，在公辦學校自主權(quán)方面采取“投資組合管理改革”，負責改革的教育行政部門被稱為中心辦公室，負責教育服務供給的整體設計，對學校進行評級，評級高的學校可在經(jīng)費使用、教師聘任、課程設置、教材選擇方面有更多的自主權(quán)，評級低的學校必須接受適當?shù)男姓深A來提升水平，甚至可能被關(guān)閉。

目前大多數(shù)投資組合管理學區(qū)使用州一級的標準化測試作為評價依據(jù)，也有越來越多的學區(qū)致力于建構(gòu)獨立的評價體系，比如紐約市教育局于2008年耗資8億美元，與IBM等公司合作開發(fā)了學業(yè)成就報告和創(chuàng)新系統(tǒng)，用來收集分析和比較整個公立學校系統(tǒng)里學生學業(yè)成績的數(shù)據(jù)。

編輯/朱弢endprint