徐 東，唐國(guó)強(qiáng)，晏 飛，江兆龍

(中國(guó)石油天然氣股份有限公司規(guī)劃總院，北京 100083)

長(zhǎng)期以來(lái)，尤其是改革開放后，我國(guó)油氣行業(yè)取得了顯著的成績(jī)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。近年來(lái)，隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和世界能源供需格局的發(fā)展演變，在兼顧生態(tài)和環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)上，開放油氣勘查開采，加快實(shí)施現(xiàn)有區(qū)塊流轉(zhuǎn)、退出機(jī)制建立為主要內(nèi)容的油氣礦業(yè)權(quán)改革的步伐悄然提速[1]。2014年，我國(guó)提出推動(dòng)以能源供給、能源體制為代表的能源革命，要求建立統(tǒng)一開放和競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，強(qiáng)化資源配置中市場(chǎng)因素的決定性作用。2017年以來(lái)，我國(guó)針對(duì)礦業(yè)權(quán)管理先后出臺(tái)了《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》等一系列政策意見，進(jìn)一步明確了油氣礦業(yè)權(quán)的改革方向。面對(duì)本輪油氣體制改革，國(guó)有大型石油企業(yè)應(yīng)根據(jù)自身情況提前分析研判、做好準(zhǔn)備，以積極主動(dòng)的態(tài)度和務(wù)實(shí)可行的措施不折不扣地落實(shí)改革精神，從而更好地釋放改革紅利、提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，在推動(dòng)行業(yè)改革持續(xù)深化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[2]。

1 我國(guó)油氣勘探開發(fā)現(xiàn)狀

1.1 油氣資源管理體制

目前，我國(guó)油氣資源勘查開發(fā)的管理體制已經(jīng)確立，具體包括全國(guó)人大委員會(huì)立法和國(guó)務(wù)院相關(guān)部委執(zhí)法兩個(gè)層次。國(guó)家能源委員會(huì)統(tǒng)籌涉及油氣資源開發(fā)領(lǐng)域的主要部委進(jìn)行油氣資源管理，國(guó)土資源部承擔(dān)主要管理職能，資源管理側(cè)重于礦權(quán)管理(圖1)。

1.2 現(xiàn)行政策法規(guī)

目前我國(guó)已頒布的針對(duì)石油天然氣勘探開發(fā)管理的法律法規(guī)主要包括礦產(chǎn)資源法、礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則、礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法、礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法、探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法、對(duì)外合作開采陸上石油資源條例、對(duì)外合作開采海洋石油資源條例以及煤層氣、頁(yè)巖氣的產(chǎn)業(yè)政策和相關(guān)通知等。

圖1 我國(guó)油氣資源管理體制一覽

根據(jù)礦產(chǎn)資源法等相關(guān)規(guī)定，石油天然氣是國(guó)家特定礦種，統(tǒng)一由國(guó)家主管部門管理，也即實(shí)行國(guó)家一級(jí)管理[3]。目前，國(guó)內(nèi)從事常規(guī)油氣勘探開發(fā)必須獲取勘查開采許可證，而其前置條件是申請(qǐng)企業(yè)需要有國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立石油公司或同意其進(jìn)行油氣勘查的批文。但是，對(duì)于煤層氣、頁(yè)巖氣等非常規(guī)油氣資源勘探開發(fā)，無(wú)準(zhǔn)入門檻限制，企業(yè)具備相應(yīng)投資能力、良好的財(cái)務(wù)狀況、健全的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度、相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員以及相應(yīng)資質(zhì)即可。此外，中石油、中石化有陸上油氣勘探開發(fā)對(duì)外合作專營(yíng)權(quán)，中海油有海洋油氣勘探開發(fā)對(duì)外合作專營(yíng)權(quán)，以上三家單位和中聯(lián)煤層氣有限責(zé)任公司、河南煤層氣公司具有煤層氣對(duì)外合作專營(yíng)權(quán)。

1.3 市場(chǎng)主體及市場(chǎng)結(jié)構(gòu)

目前國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的有資格從事國(guó)內(nèi)油氣資源勘探開發(fā)的公司有中石油、中石化、中海油和延長(zhǎng)石油四家。同時(shí)，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意特殊歷史背景下建立的上海石油天然氣總公司、齊齊哈爾油田開發(fā)建設(shè)總公司和廣西壯族自治區(qū)田東油礦可以在原批準(zhǔn)范圍內(nèi)從事油氣開采直至資源枯竭[4]。

國(guó)內(nèi)油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域，基本由中石油、中石化、中海油及延長(zhǎng)石油四家大型石油公司壟斷。據(jù)國(guó)土資源部數(shù)據(jù)，截至2016年底，我國(guó)共有石油天然氣(含煤層氣、頁(yè)巖氣)勘查許可證978個(gè)，面積353.99萬(wàn)km2；共有石油天然氣(含煤層氣、頁(yè)巖氣)開采許可證745個(gè)，面積15.42萬(wàn)km2[5]。截至2016年底，三大石油公司的探礦權(quán)登記面積占全國(guó)的96.4%，延長(zhǎng)石油占2.1%；三大石油公司的采礦權(quán)登記面積占全國(guó)的99.2%，延長(zhǎng)石油占0.3%。具體詳見圖2和圖3。

目前民營(yíng)資本可以在國(guó)內(nèi)參與油氣田工程技術(shù)服務(wù)，但并不能直接進(jìn)行勘查開采。其他企業(yè)可通過(guò)股權(quán)收購(gòu)或外資公司身份等方式進(jìn)入國(guó)內(nèi)對(duì)外合作油氣勘探開發(fā)領(lǐng)域。

1.4 油氣資源稅費(fèi)

建國(guó)后直至改革開放初期，我國(guó)實(shí)行礦產(chǎn)資源無(wú)償使用制度。自1984年開始，我國(guó)先后經(jīng)歷“第一代資源稅制度”、“稅費(fèi)并存制度”、“稅費(fèi)并存制度調(diào)整”三個(gè)階段?，F(xiàn)行礦產(chǎn)資源有償使用制度是從20世紀(jì)90年代開始實(shí)施的，具體包括一稅(資源稅)、二款(探礦權(quán)價(jià)款和采礦權(quán)價(jià)款)、三費(fèi)(礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、探礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)使用費(fèi))以及石油特別收益金[6]，詳見表1。

圖2 2016年油氣探礦權(quán)登記面積構(gòu)成

(資料來(lái)源：文獻(xiàn)[5])

此外，探礦權(quán)人在勘查工作期間必須依規(guī)投入一定數(shù)量以上的資金進(jìn)行勘查工作。目前常規(guī)油氣最低勘查投入為第一個(gè)勘探年度0.2萬(wàn)元/km2，第二個(gè)勘查年度0.5萬(wàn)元/km2，從第三個(gè)勘查年度起1萬(wàn)元/km2。頁(yè)巖氣最低勘查投入為每個(gè)勘查年度3萬(wàn)元/km2。

圖3 2016年油氣采礦權(quán)登記面積構(gòu)成

(資料來(lái)源：文獻(xiàn)[5])

表1 我國(guó)礦產(chǎn)資源有償使用制度情況

序號(hào)項(xiàng)目名稱經(jīng)濟(jì)性質(zhì)國(guó)外對(duì)應(yīng)關(guān)系主要內(nèi)容1資源稅級(jí)差地租,稀缺租權(quán)利金,紅利或附加權(quán)益根據(jù)財(cái)稅〔2014〕73號(hào)規(guī)定,適用稅率由5%提高到6%,從價(jià)2探礦權(quán)價(jià)款級(jí)差地租,勘查投入加溢價(jià)紅利,早期探礦權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格繳納經(jīng)評(píng)估確認(rèn)的國(guó)家出資勘查形成的探礦權(quán)價(jià)款3采礦權(quán)價(jià)款級(jí)差地租,扣除資源補(bǔ)償費(fèi)及資源稅后的部分礦山剩余利潤(rùn)紅利,附加權(quán)益的部分剩余繳納經(jīng)評(píng)估確認(rèn)的國(guó)家出資勘查形成的采礦權(quán)價(jià)款4礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)級(jí)差地租,稀缺租權(quán)利金原油、天然氣費(fèi)率降為零5探礦權(quán)使用費(fèi)稀缺租,勘查區(qū)塊范圍內(nèi)的用地租金權(quán)利金,礦業(yè)權(quán)出讓金或礦地租金第一勘查年度至第三勘查年度,每平方千米每年繳納100元/(km2·a);第四勘查年度起,增加100元,最多不超過(guò)500元/(km2·a)6采礦權(quán)使用費(fèi)稀缺租,礦山開發(fā)用地租金權(quán)利金,礦業(yè)權(quán)出讓金或礦地租金按照礦區(qū)范圍面積逐年繳納,標(biāo)準(zhǔn)為1000元/(km2·a)7石油特別收益金級(jí)差地租資源租金稅根據(jù)財(cái)稅〔2014〕115號(hào)規(guī)定,起征點(diǎn)提高至65美元/桶,按5級(jí)超額累進(jìn)從價(jià)征收

2 近期油氣礦業(yè)權(quán)改革相關(guān)進(jìn)展

2017年以來(lái)，我國(guó)先后出臺(tái)《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》、《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》、《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》、《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》等政策法規(guī)，對(duì)國(guó)內(nèi)油氣礦業(yè)權(quán)管理提出了明確的改革意見。

2017年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2017〕29號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“指導(dǎo)意見”)，要點(diǎn)包括：完善礦產(chǎn)資源有償使用制度，建立礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度；在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)取消探礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)價(jià)款，征收礦業(yè)權(quán)出讓收益；擴(kuò)大礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓范圍，限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓，除協(xié)議出讓等特殊情形外對(duì)所有礦業(yè)權(quán)一律以招、拍、掛方式出讓；在礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)將探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)調(diào)整為礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)，建立累進(jìn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制[7]。

2017年4月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》(國(guó)發(fā)〔2017〕29號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“權(quán)益金方案”)，要點(diǎn)包括：反映國(guó)家投資收益的礦業(yè)權(quán)價(jià)款調(diào)整為體現(xiàn)國(guó)家所有者權(quán)益的出讓收益，招、拍、掛出讓的競(jìng)得人報(bào)價(jià)金額為礦業(yè)權(quán)出讓收益，協(xié)議出讓的為評(píng)估價(jià)值和市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)高值，出讓收益中央與地方比例由2∶8調(diào)整為4∶6；依據(jù)面積按年定額征收的礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)調(diào)整為礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，由按礦業(yè)權(quán)登記機(jī)關(guān)分級(jí)收取調(diào)整為中央與地方按2∶8分享；取消國(guó)有地勘單位探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款轉(zhuǎn)增國(guó)家資本金政策[8]。

2017年5月，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)出臺(tái)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱“若干意見”)，要點(diǎn)包括：完善并有序放開油氣勘查開采體制，提升資源接續(xù)保障能力；實(shí)行勘查區(qū)塊競(jìng)爭(zhēng)出讓制度和更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制；允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場(chǎng)主體參與常規(guī)油氣勘查開采；逐步形成以大型國(guó)有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系[9]。

2017年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱“出讓方案”)，旨在建立更加完善礦業(yè)權(quán)出讓制度，要點(diǎn)包括：除協(xié)議出讓等特殊情形外其他礦業(yè)權(quán)一律以招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，出讓收益可按年度分期繳納；嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓，可協(xié)議出讓范圍由5種情形壓縮為2種；建立累進(jìn)動(dòng)態(tài)的探礦權(quán)占用費(fèi)以及動(dòng)態(tài)調(diào)整的采礦權(quán)占用費(fèi)和最低勘查投入制度；開展兩年試點(diǎn)，修訂法律法規(guī)，計(jì)劃2019年在全國(guó)推廣實(shí)施[10]。

2017年6月，財(cái)政部、國(guó)土資源部出臺(tái)《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱“暫行辦法”)，要點(diǎn)包括：申請(qǐng)?jiān)谙确绞饺〉锰降V權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的如未完成有償處置應(yīng)按剩余資源儲(chǔ)量以協(xié)議出讓方式征收采礦權(quán)出讓收益；對(duì)無(wú)償占有或取得的應(yīng)繳納價(jià)款但尚未繳納的礦業(yè)權(quán)應(yīng)征收出讓收益；礦區(qū)范圍內(nèi)新增資源儲(chǔ)量和新增開采礦種的應(yīng)比照協(xié)議出讓方式征收新增的出讓收益；以出讓金額形式征收的礦業(yè)權(quán)出讓收益低于規(guī)定額度的可一次性征收，高于額度的可分期繳納；國(guó)土資源部對(duì)油氣等重點(diǎn)礦種的礦業(yè)權(quán)出讓收益市場(chǎng)基準(zhǔn)價(jià)、出讓收益基準(zhǔn)率、分期繳納等制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)[11]。

3 油氣礦業(yè)權(quán)改革對(duì)國(guó)有大型石油企業(yè)的影響

國(guó)家油氣體制改革指導(dǎo)思想是打破行業(yè)壟斷、放開競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)、鼓勵(lì)符合條件的市場(chǎng)主體有序進(jìn)入油氣領(lǐng)域、形成多元化公平競(jìng)爭(zhēng)[12]，而資源有償使用制度改革旨在健全完善全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度，提升自然資源保護(hù)和合理利用水平。此次改革勢(shì)必對(duì)國(guó)有大型石油公司的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和未來(lái)發(fā)展產(chǎn)生重大沖擊，其影響主要體現(xiàn)在區(qū)塊獲取、區(qū)塊占用、區(qū)塊退出和其他方面。

3.1 改革對(duì)區(qū)塊獲取的影響

礦業(yè)權(quán)改革對(duì)國(guó)有大型石油企業(yè)區(qū)塊獲取的影響主要表現(xiàn)為區(qū)塊獲取的難度和成本增加兩部分內(nèi)容。

第一，礦業(yè)權(quán)改革對(duì)區(qū)塊獲取難度的影響主要體現(xiàn)在準(zhǔn)入門檻、申請(qǐng)?jiān)谙?、協(xié)議出讓等三個(gè)方面。首先，礦業(yè)權(quán)準(zhǔn)入門檻放寬。根據(jù)之前規(guī)定，由于獲取常規(guī)油氣勘查開采許可證的前置條件是申請(qǐng)企業(yè)必須要有國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立石油公司或同意其勘查的批文，因此國(guó)內(nèi)有資格從事常規(guī)油氣勘探開發(fā)的公司只有四家。“若干意見”明確提出要完善并有序放開油氣勘查開采體制。從新疆試點(diǎn)來(lái)看，準(zhǔn)入條件只有對(duì)凈資產(chǎn)和境內(nèi)主體有要求。隨著準(zhǔn)入門檻的放寬，將有大量符合要求并獲得資質(zhì)的市場(chǎng)主體參與常規(guī)油氣勘查開采。國(guó)有大型石油公司后備資源接續(xù)和生產(chǎn)供應(yīng)能力將面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，區(qū)塊獲取成本明顯加大。其次，申請(qǐng)?jiān)谙热∠８鶕?jù)之前規(guī)定，除協(xié)議出讓等特殊情形外，對(duì)其他礦業(yè)權(quán)出讓根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度實(shí)行分類出讓。此次改革除協(xié)議出讓等特殊情形，礦業(yè)權(quán)一律以招、拍、掛方式出讓，由市場(chǎng)判斷風(fēng)險(xiǎn)，決定礦業(yè)權(quán)出讓收益。申請(qǐng)?jiān)谙纫酪?guī)取消，對(duì)主要以申請(qǐng)?jiān)谙确绞饺〉玫V權(quán)的原國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)有大型石油公司造成極大影響。最后，協(xié)議出讓受到限制。按照之前規(guī)定，協(xié)議出讓的情形包含5種。根據(jù)“出讓方案”，將嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)協(xié)議出讓，范圍壓縮成2種，原則上除國(guó)家確定的特定勘查開采主體、重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目以及不宜單獨(dú)設(shè)置礦權(quán)的零星分散的資源勘查外，其他礦業(yè)權(quán)一律以招、拍、掛方式出讓。根據(jù)改革要求，國(guó)有大型石油公司原來(lái)已經(jīng)設(shè)立礦權(quán)按照協(xié)議出讓方式進(jìn)行勘查開采的情況將受到嚴(yán)格限制，區(qū)塊獲取的難度進(jìn)一步加大。

第二，礦業(yè)權(quán)改革對(duì)區(qū)塊獲取成本的影響主要體現(xiàn)在對(duì)新設(shè)礦權(quán)和已有礦權(quán)兩個(gè)方面。首先，新設(shè)礦權(quán)成本提高。根據(jù)“權(quán)益金方案”，探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益。根據(jù)“暫行辦法”，礦業(yè)權(quán)出讓收益低于規(guī)定額度可一次性征收，高于規(guī)定額度可分期繳納，首次比例不低于出讓收益的20%。改革規(guī)定的礦業(yè)權(quán)出讓收益對(duì)實(shí)行招、拍、掛方式出讓礦業(yè)權(quán)的企業(yè)負(fù)擔(dān)機(jī)制不變，但對(duì)國(guó)有大型石油公司等主要以其他方式出讓的企業(yè)負(fù)擔(dān)必然有所增加。其次，已有礦權(quán)成本增加。根據(jù)“暫行辦法”，申請(qǐng)?jiān)谙确绞饺〉锰降V權(quán)、無(wú)償占有或取得礦業(yè)權(quán)、新增資源儲(chǔ)量和新增開采礦種都會(huì)不同程度增加區(qū)塊成本，國(guó)有大型石油公司已經(jīng)獲得區(qū)塊的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)壓力明顯提高。

3.2 改革對(duì)區(qū)塊占用的影響

礦業(yè)權(quán)改革對(duì)國(guó)有大型石油企業(yè)區(qū)塊占用的影響主要體現(xiàn)在占用成本和環(huán)境保護(hù)壓力提高等方面。

第一，礦業(yè)權(quán)占用成本提高。20世紀(jì)末以來(lái)，我國(guó)礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一直沒有變化。按照之前規(guī)定，探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)按年定額征收?！爸笇?dǎo)意見”要求將探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)調(diào)整為礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)，建立累進(jìn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制?！俺鲎尫桨浮边M(jìn)一步明確要建立累進(jìn)動(dòng)態(tài)的探礦權(quán)占用費(fèi)以及動(dòng)態(tài)調(diào)整的采礦權(quán)占用費(fèi)和最低勘查投入制度。由于國(guó)有大型石油企業(yè)擁有的探礦權(quán)和采礦權(quán)數(shù)量較多，累進(jìn)動(dòng)態(tài)的探礦權(quán)占用費(fèi)制度預(yù)計(jì)會(huì)帶來(lái)占用成本的大幅提升。因?yàn)榈V業(yè)權(quán)使用費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期未做調(diào)整，雖然動(dòng)態(tài)調(diào)整方法尚不明確，但按照國(guó)家資源有償使用改革的內(nèi)在要求,礦業(yè)權(quán)占用綜合成本上升是大概率事件。

第二，環(huán)境保護(hù)壓力與日俱增?！爸笇?dǎo)意見”要求環(huán)保優(yōu)先、嚴(yán)守生態(tài)紅線，關(guān)注資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展。國(guó)有大型石油企業(yè)很多區(qū)塊與國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)有關(guān)，部分探礦權(quán)已被迫退出。新“環(huán)保法”的實(shí)施以及更加嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)政策和生態(tài)紅線要求，對(duì)國(guó)有大型石油公司提出更高要求，影響突顯，面臨的環(huán)境約束壓力與日俱增。

3.3 系列改革帶來(lái)的其他影響

礦業(yè)權(quán)改革給國(guó)有大型石油公司帶來(lái)的其他影響主要體現(xiàn)在退出機(jī)制、合規(guī)管理、資本金政策、稅收體制、合資自作、改革時(shí)間安排等方面。

第一，區(qū)塊退出機(jī)制更嚴(yán)格。“若干意見”提出要實(shí)行更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制，限期制定和實(shí)施科學(xué)合理的區(qū)塊退出管理辦法。近年來(lái)，國(guó)家嚴(yán)格按勘查投入核減面積，新疆已從2015年開始執(zhí)行，其他地區(qū)從2015年開始給予1次承諾整改機(jī)會(huì)。國(guó)有大型石油公司做出承諾的投入資金數(shù)額巨大，大部分難以兌現(xiàn)，將面臨直接退出的風(fēng)險(xiǎn)，勘探空間將被繼續(xù)擠壓，潛在優(yōu)質(zhì)礦權(quán)核減風(fēng)險(xiǎn)增大，影響公司資源發(fā)展戰(zhàn)略。

第二，礦權(quán)合規(guī)管理要求更高。由于國(guó)家近年來(lái)持續(xù)加強(qiáng)年檢，采礦權(quán)內(nèi)探井費(fèi)用、礦權(quán)內(nèi)開發(fā)前期評(píng)價(jià)井費(fèi)用、非實(shí)物費(fèi)用占比超50%區(qū)塊的投入等勘查投入已不被國(guó)土資源部認(rèn)可，國(guó)有大型石油公司以前靠“調(diào)濟(jì)”保護(hù)礦權(quán)的做法難以為繼，現(xiàn)場(chǎng)督察、受懲核減風(fēng)險(xiǎn)很大。

第三，資本金政策調(diào)整。“權(quán)益金方案”要求取消國(guó)有地勘單位礦業(yè)權(quán)價(jià)款轉(zhuǎn)增國(guó)家資本金政策，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。對(duì)于國(guó)有大型石油公司來(lái)說(shuō)，原來(lái)通過(guò)礦業(yè)權(quán)價(jià)款轉(zhuǎn)增國(guó)家資本金途徑實(shí)現(xiàn)的可用資金將不復(fù)存在，勘查開采投入相對(duì)提高。

第四，稅收體制影響?！皺?quán)益金方案”要求將礦業(yè)權(quán)出讓收益、礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)納入一般公共預(yù)算管理，并調(diào)整了中央與地方分享比例。總體而言，此次權(quán)益金制度改革將會(huì)使中央財(cái)政增收、地方財(cái)政減收。由于改革會(huì)減少油氣資源給地方帶來(lái)的財(cái)政收入，企地關(guān)系或更難協(xié)調(diào)處理，國(guó)有大型石油公司的油氣勘查開采活動(dòng)可能會(huì)受到較大程度的影響，協(xié)調(diào)成本必定上升[13]。

第五，合資合作面臨極大不確定性。國(guó)家提出鼓勵(lì)多種所有制資本通過(guò)混合所有制和股權(quán)合作等多種方式投資國(guó)內(nèi)油氣勘探開發(fā)項(xiàng)目，將帶來(lái)不同產(chǎn)權(quán)性質(zhì)下的差異化經(jīng)營(yíng)管理模式，國(guó)有大型石油公司當(dāng)前體制機(jī)制的適應(yīng)性有待觀察，油氣礦權(quán)和區(qū)塊管理的理念、內(nèi)容和方式將會(huì)發(fā)生較大的變化，可能隨時(shí)要面對(duì)股東變動(dòng)導(dǎo)致的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理等一系列調(diào)整。

第六，改革時(shí)間緊迫。“出讓方案”選取六省試點(diǎn)，計(jì)劃2019年在全國(guó)推廣實(shí)施。由于改革時(shí)間緊張，部分公司在試點(diǎn)省份還有大量礦權(quán)，改革試點(diǎn)對(duì)國(guó)有大型石油公司影響較大，不但會(huì)影響公司的礦權(quán)結(jié)構(gòu)，還會(huì)影響國(guó)家后續(xù)法律法規(guī)的修訂。

最后，油氣上游領(lǐng)域的改革開放，形成多元主體公平競(jìng)爭(zhēng)的局面，肯定有利于油氣資源的勘探開發(fā)效率。但是兩個(gè)潛在的危機(jī)也客觀存在，需要進(jìn)一步關(guān)注和防范：一是按照油氣體制深化改革若干意見，能源安全保障還是改革的主要基點(diǎn)，由于油氣礦權(quán)改革造成國(guó)有石油公司區(qū)塊數(shù)量減少，進(jìn)而影響新增儲(chǔ)量和近期產(chǎn)量的效果需要評(píng)估、分析和積極應(yīng)對(duì)；二是參差不齊的多元化投資主體進(jìn)入上游領(lǐng)域后，不同的利益訴求、技術(shù)缺陷和不合理的開發(fā)方式對(duì)地下層系造成的紊亂和傷害，需要評(píng)估和應(yīng)對(duì)。

4 落實(shí)和踐行改革的相關(guān)建議

本輪油氣礦業(yè)權(quán)改革可以有效增強(qiáng)國(guó)內(nèi)油氣資源保障能力，更好地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，提升自然資源保護(hù)和合理利用水平，從整體上提高油氣行業(yè)乃至國(guó)民經(jīng)濟(jì)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力[14-15]。為了更好地落實(shí)和踐行油氣礦業(yè)權(quán)改革精神，實(shí)現(xiàn)油氣企業(yè)自身的可持續(xù)發(fā)展，本文認(rèn)為國(guó)有大型石油企業(yè)可以從以下三個(gè)方面做好工作。

4.1 積極配合國(guó)家完成改革工作

首先，國(guó)有大型石油企業(yè)應(yīng)該主動(dòng)配合行業(yè)法律法規(guī)體系建設(shè)。國(guó)有大型石油企業(yè)應(yīng)充分發(fā)揮在行業(yè)內(nèi)的主導(dǎo)作用，組織相關(guān)部門加強(qiáng)研究，為我國(guó)油氣領(lǐng)域法律法規(guī)體系和管理制度建設(shè)出謀劃策，履行央企的責(zé)任，響應(yīng)改革要求，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。

其次，國(guó)有大型石油企業(yè)需要積極參與油氣礦權(quán)改革后續(xù)實(shí)施方案的設(shè)計(jì)。從尊重油氣地質(zhì)規(guī)律、提高油氣安全供應(yīng)保障能力、保護(hù)投資者利益等角度出發(fā)，國(guó)有大型石油企業(yè)應(yīng)在后續(xù)油氣礦業(yè)權(quán)改革中做出更大的貢獻(xiàn)，在招、拍、掛細(xì)則、出讓收益標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)外合作規(guī)定、礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、最低勘查投入制度、礦業(yè)權(quán)考核辦法、區(qū)塊退減機(jī)制、登記管理制度、行業(yè)監(jiān)管等諸多方面提出切實(shí)可行的建議。

再次，國(guó)有大型石油企業(yè)可以提出稅收體制改革建議。本輪改革調(diào)整了礦業(yè)權(quán)出讓收益和礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)的中央與地方分享比例，整體上會(huì)減少油氣資源給地方的財(cái)政收入，企地關(guān)系或更難處理。國(guó)有大型石油企業(yè)可以積極推動(dòng)改革石油上游稅制，提出調(diào)整中央和地方的利益分配機(jī)制[16]。同時(shí)，根據(jù)油藏類型、開采工藝和成本差別等提出不同的稅收優(yōu)惠政策[17]，建議國(guó)家鼓勵(lì)難動(dòng)用難采區(qū)塊勘探開發(fā)，例如提出完善資源稅優(yōu)惠政策的細(xì)則、石油特別收益金差別化征收辦法、油氣資源綜合利用先進(jìn)技術(shù)稅費(fèi)鼓勵(lì)政策等。

4.2 建立并完善適應(yīng)油氣礦業(yè)權(quán)改革和內(nèi)部油氣資源優(yōu)化利用的管理辦法

國(guó)有大型石油企業(yè)應(yīng)該對(duì)公司油氣礦業(yè)權(quán)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，綜合平衡內(nèi)部勘探開發(fā)資源調(diào)配，分級(jí)分類制定油氣資源利用方法，有效提高企業(yè)投入產(chǎn)出比和整體經(jīng)濟(jì)效益。

首先，重點(diǎn)保障區(qū)塊實(shí)行追加專項(xiàng)投入為核心的保障機(jī)制。國(guó)有大型石油企業(yè)的主力盆地可以為儲(chǔ)量發(fā)現(xiàn)和業(yè)務(wù)發(fā)展提供強(qiáng)有力的油氣礦權(quán)資源保障，建議加大主力盆地面臨核減風(fēng)險(xiǎn)區(qū)塊的保障力度，追加專項(xiàng)投入，保持核心礦權(quán)的優(yōu)勢(shì)地位，力爭(zhēng)保住大盆地中承諾到期仍將無(wú)法滿足投入的區(qū)塊。

其次，戰(zhàn)略保護(hù)區(qū)塊采用風(fēng)險(xiǎn)勘探機(jī)制為核心的統(tǒng)籌管理。建議國(guó)有大型石油企業(yè)把無(wú)投入、投入不足難保區(qū)塊、其他公司退出區(qū)塊、新區(qū)塊、“陣地戰(zhàn)”中可能降級(jí)的區(qū)塊納入?yún)^(qū)塊動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)與獲取范圍，及時(shí)進(jìn)行勘探評(píng)價(jià)和區(qū)塊綜合優(yōu)選，為區(qū)塊流轉(zhuǎn)、交易和退出提供依據(jù)。對(duì)于戰(zhàn)略保護(hù)區(qū)塊，由風(fēng)險(xiǎn)勘探公司等專業(yè)化獨(dú)立機(jī)構(gòu)運(yùn)作，實(shí)施全過(guò)程管理，保障最低投入，考核區(qū)塊突破或發(fā)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)礦權(quán)的存量?jī)?yōu)化和進(jìn)退平衡。

再次，內(nèi)部流轉(zhuǎn)區(qū)塊實(shí)行內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)流轉(zhuǎn)為核心的礦權(quán)管理。建議國(guó)有大型石油企業(yè)在內(nèi)部探礦權(quán)的分配過(guò)程引入競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)勘探取得一定發(fā)現(xiàn)的區(qū)塊、油田公司主動(dòng)要求介入的區(qū)塊等內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)流轉(zhuǎn)，建立內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)流轉(zhuǎn)平臺(tái)和決策支持服務(wù)系統(tǒng)，建議設(shè)立礦權(quán)內(nèi)部流轉(zhuǎn)工作小組，健全內(nèi)部流轉(zhuǎn)制度，實(shí)現(xiàn)資源、資金、技術(shù)、人才的優(yōu)化配置，提高勘探效率，盤活礦權(quán)資源。

最后，合作或交易區(qū)塊采取礦權(quán)儲(chǔ)量交易為核心的工作機(jī)制。由于礦權(quán)占用成本和退出風(fēng)險(xiǎn)不斷提高，國(guó)有大型石油企業(yè)需要進(jìn)一步適時(shí)推進(jìn)部分區(qū)塊的對(duì)外合作和作價(jià)交易，解決礦權(quán)保護(hù)投入不足問(wèn)題，確保儲(chǔ)量資產(chǎn)的保值增值，實(shí)現(xiàn)公司礦權(quán)和儲(chǔ)量資源價(jià)值最大化。建議國(guó)有大型石油企業(yè)盡快搭建公司礦權(quán)交易或合作平臺(tái)，建議成立儲(chǔ)量交易工作小組，制定儲(chǔ)量資產(chǎn)評(píng)估規(guī)范，健全第三方評(píng)估機(jī)制，遴選可合作或交易區(qū)塊，適時(shí)開展儲(chǔ)量交易。對(duì)于部分新區(qū)風(fēng)險(xiǎn)勘探、非常規(guī)項(xiàng)目以及難以滿足最低投入的Ⅲ類、Ⅳ類區(qū)塊，應(yīng)加快開展對(duì)外合作，延長(zhǎng)礦權(quán)時(shí)間，降低風(fēng)險(xiǎn)和投入。對(duì)于長(zhǎng)期未動(dòng)用、難動(dòng)用儲(chǔ)量，積極開展企業(yè)內(nèi)部?jī)r(jià)值評(píng)估和第三方獨(dú)立評(píng)估，確定儲(chǔ)量?jī)r(jià)值，適時(shí)開展儲(chǔ)量公開交易，減少礦權(quán)負(fù)擔(dān)，挖掘儲(chǔ)量?jī)r(jià)值。

4.3 有效落實(shí)體制機(jī)制等配套保障措施

國(guó)有大型石油企業(yè)可以從礦權(quán)管理體制、投資管理辦法、配套建設(shè)等方面積極落實(shí)體制機(jī)制保障措施。

第一，成立礦權(quán)管理領(lǐng)導(dǎo)小組。根據(jù)“出讓方案”相關(guān)要求，礦業(yè)權(quán)改革以新疆等六省為試點(diǎn)，通過(guò)試點(diǎn)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和修改法律法規(guī)，2019年在全國(guó)推廣。國(guó)有大型石油公司在試點(diǎn)地區(qū)擁有大量礦權(quán)，對(duì)改革試點(diǎn)效果影響較大，在改革時(shí)間要求比較緊的情況下，建議國(guó)有大型石油公司成立內(nèi)部油氣礦權(quán)管理改革領(lǐng)導(dǎo)小組，專門負(fù)責(zé)配合和協(xié)調(diào)國(guó)家相關(guān)部門開展試點(diǎn)，積極參與相關(guān)法律法規(guī)修訂、統(tǒng)籌進(jìn)度安排和做好輿論宣傳引導(dǎo)工作，并對(duì)公司改革試點(diǎn)地區(qū)以及后續(xù)礦權(quán)管理提出針對(duì)性改革應(yīng)對(duì)方案。同時(shí)持續(xù)關(guān)注、跟蹤國(guó)家油氣礦權(quán)改革進(jìn)程，持續(xù)化深入開展針對(duì)性研究，不斷提出自身改革應(yīng)對(duì)方案和建議。

第二，組建專業(yè)化的風(fēng)險(xiǎn)勘探公司。建議國(guó)有大型石油公司以風(fēng)險(xiǎn)勘探、區(qū)塊評(píng)價(jià)、礦權(quán)管理、新能源、投資計(jì)劃、儲(chǔ)量評(píng)估等專業(yè)人才為基礎(chǔ)，組建風(fēng)險(xiǎn)勘探的專業(yè)化隊(duì)伍，專門負(fù)責(zé)動(dòng)態(tài)跟蹤評(píng)價(jià)、獲取新區(qū)塊、組織實(shí)施戰(zhàn)略保護(hù)區(qū)塊的風(fēng)險(xiǎn)勘探、探礦權(quán)管理、組織內(nèi)部礦權(quán)流轉(zhuǎn)等，提高公司風(fēng)險(xiǎn)勘探和礦權(quán)管理水平。

第三，完善勘探投資管理辦法。建議國(guó)有大型石油公司進(jìn)一步完善工作量部署和考核辦法，考慮一次性核定油田公司勘探開發(fā)總投資。適當(dāng)擴(kuò)大油田公司的勘探自主權(quán)，明確油田公司自主支配投資的權(quán)利和責(zé)任。鼓勵(lì)與其他多元競(jìng)爭(zhēng)主體一樣，跨區(qū)域勘探，制定尋找后備或儲(chǔ)備領(lǐng)域的獎(jiǎng)勵(lì)辦法，激勵(lì)剩余資金在內(nèi)部流轉(zhuǎn)區(qū)塊內(nèi)獲取潛在優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目區(qū)塊。同時(shí)針對(duì)改革要求和自身公司的礦權(quán)成本，制定具體的考核實(shí)施意見，把責(zé)任和壓力層層分解和傳遞，共同把油氣礦區(qū)改革和管理工作做好。

第四，持續(xù)加強(qiáng)油氣礦權(quán)管理。建議國(guó)有大型石油公司進(jìn)一步加強(qiáng)礦權(quán)管理，強(qiáng)化勘探部署、區(qū)塊整合和礦權(quán)保護(hù)；推廣預(yù)探與礦保一體化模式，降低Ⅰ類、Ⅱ類礦權(quán)區(qū)塊退出風(fēng)險(xiǎn)；優(yōu)化探礦權(quán)證數(shù)量，實(shí)現(xiàn)方便管理和滿足投入的目的；結(jié)合預(yù)探和油藏評(píng)價(jià)部署方案，落實(shí)投入不足或存在風(fēng)險(xiǎn)的勘查項(xiàng)目的礦保預(yù)警方案，提前優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，盡可能增加保礦區(qū)的投入。

第五，加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部評(píng)估人員和地質(zhì)資料信息平臺(tái)等配套建設(shè)。建議加強(qiáng)企業(yè)儲(chǔ)量評(píng)估和礦業(yè)權(quán)評(píng)估的機(jī)構(gòu)建設(shè)和專業(yè)人才儲(chǔ)備，對(duì)符合儲(chǔ)量評(píng)估師條件的專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行認(rèn)證，學(xué)習(xí)與國(guó)際接軌的評(píng)估體制及技術(shù)準(zhǔn)則體系，形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)內(nèi)部評(píng)估中介隊(duì)伍。同時(shí)，加強(qiáng)勘查投入管理，及時(shí)匯交地質(zhì)資料，建立企業(yè)信息庫(kù)，為內(nèi)部查詢油氣地質(zhì)資料和資源信息提供支持。

改革是大勢(shì)所趨，改革是新發(fā)展的動(dòng)力源泉。國(guó)有大型石油企業(yè)不僅要自覺推進(jìn)國(guó)家油氣體制深化改革，更要基于國(guó)家改革方案考慮企業(yè)自身的改革和發(fā)展，積極順應(yīng)油氣體制改革，并有效參與到改革進(jìn)程中去，才能更好地履行習(xí)近平總書記要求國(guó)有企業(yè)充當(dāng)“一個(gè)依靠力量、五個(gè)重要力量”的使命，共同把油氣體制改革這篇文章書寫好、書寫成功、書寫精彩。

[1] 郭海濤,趙玉婷.2017年中國(guó)能源政策調(diào)整方向及重點(diǎn)研判[J].國(guó)際石油經(jīng)濟(jì),2017(2):9-15.

[2] 劉應(yīng)紅,徐東,唐國(guó)強(qiáng).油氣市場(chǎng)準(zhǔn)入改革對(duì)國(guó)有大型石油石化企業(yè)的影響——對(duì)《深化石油天然氣體制改革的若干意見》的解讀[J].天然氣工業(yè),2017(7):115-120.

[3] 許書平,孔寧,車如風(fēng).我國(guó)礦業(yè)權(quán)分級(jí)審批制度研究[J].中國(guó)礦業(yè),2016，25(5):33-36.

[4] 潘繼平,張應(yīng)紅,我國(guó)油氣資源管理改革探討[J].國(guó)際石油經(jīng)濟(jì),2007(2):17-21.

[5] 國(guó)土資源部.2016年全國(guó)石油天然氣資源勘查開采情況通報(bào)[EB/OL].(2017-07-10).http:∥www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201707/t20170710_1524826.htm.

[6] 林泉貞,張琪.關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源有償使用制度改革的思考[J].中國(guó)礦業(yè),2014，23(1):24-27.

[7] 國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見[EB/OL].(2017-01-16).http:∥www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/16/content_5160287.htm.

[8] 國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知[EB/OL].(2017-04-20).http:∥www.gov.cn/zhengce/content/2017-04/20/content_5187619.htm.

[9] 中共中央，國(guó)務(wù)院.中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》[EB/OL].http:∥politics.people.com.cn/n1/2017/0521/c1001-29289522.html,2017-05-21.

[10] 國(guó)土資源部.中辦國(guó)辦印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓制度改革方案》 全面推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)性出讓 調(diào)整礦業(yè)權(quán)審批權(quán)限[EB/OL].(2017-06-16).http:∥www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201706/t20170616_1510541.htm.

[11] 國(guó)土資源部，財(cái)政部 國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》的通知[EB/OL].(2017-07-04).http:∥www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201707/t20170704_1523875.htm.

[12] 馮保國(guó).關(guān)于推進(jìn)石油石化行業(yè)供給側(cè)改革的思考[J].國(guó)際石油經(jīng)濟(jì),2016(10):1-7.

[13] 高新偉,陳禮勇.油氣礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)化改革對(duì)策研究——基于利益相關(guān)者的博弈分析[J].中外能源,2017(2):6-12.

[14] 劉朝全,姜學(xué)峰.2016年國(guó)內(nèi)外油氣行業(yè)發(fā)展概述及2017年展望[J].國(guó)際石油經(jīng)濟(jì),2017(1):22-31.

[15] 江河,陳建榮.市場(chǎng)化改革持續(xù)推進(jìn)——2016年中國(guó)油氣政策綜述[J].國(guó)際石油經(jīng)濟(jì),2017(2):45-52.

[16] “油氣體制改革研究”課題組.油氣體制改革的思路與建議[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理,2015(9):22-26.

[17] 黃冬梅.礦業(yè)企業(yè)視角下的我國(guó)礦業(yè)權(quán)管理制度改革建議[J].國(guó)土資源情報(bào),2017(3):46-51.