張曉艷+戚悅

[摘要] 目前尚缺乏針對(duì)PPP項(xiàng)目的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)和全流程績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，傳統(tǒng)的項(xiàng)目績(jī)效管理在制度設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等方面無法滿足PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理需求。本文以PPP項(xiàng)目全生命周期管理為思路，從組織機(jī)構(gòu)、指標(biāo)體系及評(píng)價(jià)制度等方面，提出PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)不僅僅要作為政府付費(fèi)對(duì)價(jià)的依據(jù)，更應(yīng)發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)項(xiàng)目的示范引導(dǎo)作用，以績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制保障PPP項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量、規(guī)范運(yùn)營，激勵(lì)政府與社會(huì)資本集約高效合作，提高公共服務(wù)供給水平。

[關(guān)鍵詞] PPP 績(jī)效評(píng)價(jià) 指標(biāo)體系 績(jī)效審計(jì)

[中圖分類號(hào)] F832 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2018）01-0044-04

[作者簡(jiǎn)介] 張曉艷（1983 — ），女，云南祿勸人，審計(jì)署計(jì)算機(jī)技術(shù)中心，副研究員，博士后，研究方向：財(cái)政審計(jì)、財(cái)稅理論與政策；戚悅（1981 — ），河北唐山人，北京市國通資產(chǎn)管理有限責(zé)任公司，高級(jí)業(yè)務(wù)經(jīng)理，副研究員，博士后，研究方向：資產(chǎn)管理、投融資。

PPP模式作為一種融資模式，自2014年9月開始在國內(nèi)大規(guī)模推廣以來，越來越多的地方政府在市政、交通、能源等領(lǐng)域利用PPP項(xiàng)目合作模式，更高效地為人民群眾提供更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。在PPP模式由野蠻生長到規(guī)范發(fā)展的過程中，很多地方政府仍需要轉(zhuǎn)變思路，充分發(fā)揮PPP各參與方的優(yōu)勢(shì)，降低各方的試錯(cuò)和糾錯(cuò)成本，實(shí)現(xiàn)各方激勵(lì)相容，系統(tǒng)地對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)管理進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，保證PPP項(xiàng)目真正實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)可控。

一、PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀與問題

近幾年，地方政府為貫徹落實(shí)國家及相關(guān)部委出臺(tái)的PPP實(shí)施意見，細(xì)化了PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法。從各地區(qū)出臺(tái)的“PPP指導(dǎo)意見”文件來看，對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)提出的工作要求比較泛化，沒有形成完整的章節(jié)和系統(tǒng)性的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。很多項(xiàng)目做法還沿用傳統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)體系與思路，績(jī)效管理制度頂層設(shè)計(jì)亟需完善。

（一）“兩類論證”難以支撐PPP績(jī)效評(píng)價(jià)管理

1. 物有所值評(píng)價(jià)的問題。物有所值評(píng)價(jià)（VFM評(píng)價(jià)）是國際公認(rèn)的一種評(píng)估體系。我國缺乏PPP項(xiàng)目基礎(chǔ)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的積累，在這種情況下，開展物有所值評(píng)估只能依靠假設(shè)和敏感性分析，粗略預(yù)判項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性，這使得物有所值客觀評(píng)估在一定程度上淪為主觀調(diào)控的工具。

2. 財(cái)政可承受能力評(píng)價(jià)的問題。按照財(cái)政部要求，本級(jí)財(cái)政安排的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出總額不得超過年度一般公共預(yù)算支出的10%，盡管制度如此安排是出于財(cái)政中長期可持續(xù)發(fā)展的考慮，隨著某些地方政府的當(dāng)年10%限額已經(jīng)用盡，為上馬新增PPP項(xiàng)目，往往以打“擦邊球”的交易結(jié)構(gòu)調(diào)整財(cái)政支出口徑，以通過財(cái)政可承受能力論證測(cè)算。

（二）傳統(tǒng)的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)框架不適用于PPP項(xiàng)目

1. 傳統(tǒng)的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)框架不能滿足PPP模式需要。PPP模式是全生命周期的評(píng)價(jià)過程，尤其是對(duì)于項(xiàng)目的運(yùn)營維護(hù)部分，傳統(tǒng)的項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)框架基本不涉及。二是PPP項(xiàng)目從引進(jìn)、參與主體到實(shí)施機(jī)制，其風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)和復(fù)雜程度都大大高于傳統(tǒng)的公共投資項(xiàng)目。三是在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)缺少任何一個(gè)環(huán)節(jié)的績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)及評(píng)價(jià)，都會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理偏離既定目標(biāo)，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目的最終失敗。

2. 傳統(tǒng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)沒有考慮各方利益訴求。社會(huì)資本急于獲得短期中間收益，快速離場(chǎng)；地方政府偏好于使用轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼資金或者使用者付費(fèi)，盤活本級(jí)國有資產(chǎn)或者政府性存量債務(wù)，減輕本級(jí)財(cái)政支付壓力；銀行等融資主體追求資金高周轉(zhuǎn)率，仍然以規(guī)模化利差收益為主，項(xiàng)目融資的動(dòng)力不足。

（三）尚未建立體現(xiàn)行業(yè)特點(diǎn)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

各行各業(yè)都有自身的發(fā)展規(guī)律，存在著歷史沿革形成的行業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，影響著PPP項(xiàng)目合作方式與效果。因此，評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目績(jī)效時(shí)，要設(shè)定符合行業(yè)發(fā)展規(guī)律的評(píng)價(jià)指標(biāo)，體現(xiàn)行業(yè)發(fā)展特定目標(biāo)，忽略行業(yè)特點(diǎn)的任何指標(biāo)體系，將影響整個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，不能完全反映PPP項(xiàng)目的績(jī)效。

（四）亟需擴(kuò)建獨(dú)立的、專業(yè)的PPP績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)

從PPP項(xiàng)目實(shí)際評(píng)價(jià)來看，績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)主要以財(cái)政、發(fā)改委部門下設(shè)的PPP中心或評(píng)審委員會(huì)為主，第三方非標(biāo)準(zhǔn)化、非流程化的服務(wù)供給不能滿足市場(chǎng)需要。缺少獨(dú)立性強(qiáng)、專業(yè)素質(zhì)高的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)和服務(wù)，必將阻礙PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作合規(guī)、高效推進(jìn)。

二、建立PPP項(xiàng)目

績(jī)效評(píng)價(jià)體系的思路與關(guān)鍵點(diǎn)

順利開展PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，需要充分理解PPP平等合作的內(nèi)涵，重構(gòu)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系，明確PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的原則與關(guān)鍵點(diǎn)，建立PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

（一）建立全生命周期的項(xiàng)目評(píng)價(jià)績(jī)效機(jī)制

PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)周期機(jī)制設(shè)計(jì)應(yīng)設(shè)定為項(xiàng)目全生命周期，重點(diǎn)考察項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)價(jià)值最大化的實(shí)現(xiàn)程度。PPP績(jī)效評(píng)價(jià)重心應(yīng)從項(xiàng)目建設(shè)安裝、交付使用等傳統(tǒng)階段的績(jī)效評(píng)價(jià)，轉(zhuǎn)向項(xiàng)目決策審批（項(xiàng)目遴選的合規(guī)性）和項(xiàng)目運(yùn)營績(jī)效監(jiān)督（包括項(xiàng)目質(zhì)量、運(yùn)營價(jià)格、服務(wù)水平），從項(xiàng)目投資成本、建設(shè)管理水平、全生命周期成本、效益指標(biāo)等幾個(gè)維度重點(diǎn)評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目實(shí)施效果。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定要考慮“橫向分層、縱向切塊”

橫向分層就是要區(qū)分整體評(píng)價(jià)和單體項(xiàng)目評(píng)價(jià)。針對(duì)連片開發(fā)的PPP項(xiàng)目，亟需建立政府、公眾共同參與的綜合性績(jī)效評(píng)價(jià)體系，以全生命周期績(jī)效觀統(tǒng)領(lǐng)，對(duì)項(xiàng)目整體和子項(xiàng)目在評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)定上“求同存異”：一方面是都要建立事前目標(biāo)績(jī)效評(píng)價(jià)、事中執(zhí)行監(jiān)督績(jī)效跟蹤、事后綜合結(jié)果績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；另一方面指標(biāo)體系要適度區(qū)分整體評(píng)價(jià)的完整性、綜合性與單體項(xiàng)目評(píng)價(jià)的個(gè)體差異性、績(jī)效性。

縱向切塊就是要對(duì)不同行業(yè)進(jìn)行區(qū)分。要充分利用行業(yè)產(chǎn)品（服務(wù)）質(zhì)量自評(píng)素材，在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)選取時(shí)，為每個(gè)PPP項(xiàng)目預(yù)留出行業(yè)特性權(quán)重，委托有資質(zhì)、影響力的行業(yè)科研院所，輔助建立行業(yè)特性評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并配合完成相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作。由此保障PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是多層次的、可執(zhí)行的，強(qiáng)化PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系的專業(yè)適應(yīng)性。endprint

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是政府對(duì)價(jià)、付費(fèi)調(diào)整的重要依據(jù)

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可作為政府對(duì)價(jià)的基礎(chǔ)。注重將政府采購、建設(shè)補(bǔ)助、運(yùn)營補(bǔ)貼等政府付費(fèi)總額與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤，納入公共預(yù)算績(jī)效管理，建立全面的按效付費(fèi)制度，確保社會(huì)資本最大化地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。此外，還應(yīng)充分披露績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果。

績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可作為付費(fèi)調(diào)整的依據(jù)。應(yīng)采用“工程可用性服務(wù)費(fèi)+績(jī)效考核服務(wù)費(fèi)”，即項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營成本對(duì)應(yīng)“可用性服務(wù)費(fèi)”，項(xiàng)目運(yùn)營預(yù)期利潤對(duì)應(yīng)“績(jī)效考核服務(wù)費(fèi)”。這就需要?jiǎng)?chuàng)新傳統(tǒng)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方法，采用“可用性績(jī)效評(píng)價(jià)+服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)”的PPP項(xiàng)目服務(wù)費(fèi)績(jī)效評(píng)價(jià)方式。如果項(xiàng)目公司在集成優(yōu)化配置資源的基礎(chǔ)上獲得超額利潤，還應(yīng)設(shè)置突破性指標(biāo)（加分項(xiàng)），依據(jù)績(jī)效考核結(jié)果與政府分成超額利潤，激勵(lì)社會(huì)資本集約化經(jīng)營、提高生產(chǎn)效率。

（四）PPP績(jī)效評(píng)價(jià)要落腳于合作方式的引導(dǎo)性、示范性

在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)注重流程環(huán)節(jié)的反饋調(diào)整，重點(diǎn)考察績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用情況，通過設(shè)置一定的指標(biāo)權(quán)重，規(guī)范項(xiàng)目朝著有利于長期可持續(xù)合作的方向發(fā)展，促進(jìn)PPP模式合規(guī)、高效發(fā)展。

另一方面，通過制衡指標(biāo)體系評(píng)價(jià)的PPP項(xiàng)目，往往具有較好的示范效應(yīng)。在整個(gè)PPP項(xiàng)目合同體系下，績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制是建立在充分考慮各方利益訴求基礎(chǔ)上的（因?yàn)樵O(shè)定了激勵(lì)相容的指標(biāo)），只要績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果較好的項(xiàng)目，必定是各方都秉承契約精神，具備良好合作效果，這類項(xiàng)目應(yīng)該成為PPP模式科學(xué)發(fā)展范本，進(jìn)一步發(fā)揮對(duì)其他PPP項(xiàng)目合作示范引導(dǎo)作用，確保后續(xù)新建PPP項(xiàng)目順利落地。

三、建立PPP模式績(jī)效評(píng)價(jià)的

政策建議與制度保障

（一）以法規(guī)條例形式，明確固化PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)頂層設(shè)計(jì)

在PPP立法進(jìn)程中，應(yīng)健全完善PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的法律或條例，優(yōu)化PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理。通過法律法規(guī)以及國務(wù)院條例等形式，規(guī)定績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)遵循的基本原則、重要流程以及工作方法，進(jìn)一步明確各參與主體的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，法定授權(quán)專業(yè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)承擔(dān)PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)，完善績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的管理制度建設(shè)。

1. 明確PPP績(jī)效評(píng)價(jià)目的。PPP模式下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目不僅反映經(jīng)濟(jì)效益水平或效益提升，更是社會(huì)效益的整體改進(jìn)，因此績(jī)效評(píng)價(jià)目的是保障效益在社會(huì)成員之間的分配盡可能兼顧效率與公平，防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)可用性部分在全生命周期的考核，激勵(lì)項(xiàng)目公司（SPV）在運(yùn)營期內(nèi)高質(zhì)量地對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營維護(hù)，保障PPP項(xiàng)目順利實(shí)施。

2. 完善PPP項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)主體。由于目前使用者付費(fèi)完全能夠覆蓋成本的PPP項(xiàng)目較少，政府出于經(jīng)濟(jì)性或者示范性考慮，都有財(cái)政資金注入項(xiàng)目公司，并且為項(xiàng)目提供的建設(shè)、運(yùn)營服務(wù)支付財(cái)政資金，所以在PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)以政府財(cái)政部門為主導(dǎo)，組織相關(guān)部門和第三方力量分工協(xié)作，客觀、有效、有代表性地開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

3. 確立PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)。首先，明確PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)起止點(diǎn)。按照PPP項(xiàng)目流程與全生命周期績(jī)效觀，項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該覆蓋財(cái)政資金的使用過程，建議在PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)際操作中，評(píng)價(jià)應(yīng)從政府撥付財(cái)政資金入股項(xiàng)目公司算起，直到完成PPP項(xiàng)目移交社會(huì)資本鎖定期結(jié)束，只要有財(cái)政資金參與的，全流程都應(yīng)納入到PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)框架下。

其次，建立“年度+中期+終期”為周期的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。在項(xiàng)目建設(shè)期、運(yùn)營期和項(xiàng)目移交環(huán)節(jié)，開展重要節(jié)點(diǎn)“年度+終期”的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，為規(guī)避PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)提供依據(jù)。

最后，在運(yùn)營期內(nèi)還需要細(xì)分時(shí)點(diǎn)，在項(xiàng)目正式運(yùn)營后，需要每隔固定一段時(shí)間（建議2-3年）開展中期PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，多次中期評(píng)價(jià)結(jié)果將充實(shí)PPP項(xiàng)目的調(diào)價(jià)依據(jù)。

4. 完善激勵(lì)相容機(jī)制。針對(duì)工程建設(shè)提前完工、項(xiàng)目公司在經(jīng)營期獲得超額利潤等情況要形成獎(jiǎng)勵(lì)制度。完善獎(jiǎng)勵(lì)制度不僅要明確獎(jiǎng)勵(lì)具體金額，更重要的是建立獎(jiǎng)勵(lì)范圍、獎(jiǎng)勵(lì)頻次、獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤以及啟動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)的觸發(fā)機(jī)制，在保證項(xiàng)目質(zhì)量和服務(wù)水平的前提下，鼓勵(lì)政府、社會(huì)資本與公眾形成激勵(lì)相容的“共贏”局面。

（二）基于PPP項(xiàng)目流程，構(gòu)建適合的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

以PPP項(xiàng)目流程為基礎(chǔ)建立全生命周期績(jī)效評(píng)價(jià)體系，完善績(jī)效指標(biāo)設(shè)計(jì)和相關(guān)流程。在PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)階段，需要首先將PPP項(xiàng)目的特性進(jìn)行梳理，并對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理預(yù)估與分類，設(shè)計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)類型相匹配的績(jī)效評(píng)價(jià)流程，初步設(shè)立關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)；在評(píng)價(jià)實(shí)施階段，評(píng)價(jià)工作重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向收集關(guān)鍵性的評(píng)價(jià)依據(jù)，在評(píng)價(jià)過程中充分考察PPP項(xiàng)目執(zhí)行情況，密切關(guān)注項(xiàng)目主體對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知程度與敏感程度，以及針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)采取的防范措施，完善關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)；在評(píng)價(jià)反饋階段，依據(jù)關(guān)鍵評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)工作，反饋評(píng)價(jià)結(jié)果。

此外，對(duì)于評(píng)價(jià)長周期項(xiàng)目，還應(yīng)建立動(dòng)態(tài)的監(jiān)控和調(diào)節(jié)機(jī)制，使評(píng)價(jià)結(jié)果能夠及時(shí)有效地反饋到項(xiàng)目，進(jìn)一步防范和降低風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)項(xiàng)目順利持續(xù)開展。一般情況下，可參照表1的指標(biāo)體系開展PPP績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

（三）完善配套工作機(jī)制，促進(jìn)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系建立

針對(duì)PPP項(xiàng)目的專業(yè)評(píng)估和績(jī)效評(píng)價(jià)工作，除了財(cái)政部、發(fā)改委等相關(guān)政府部門的主導(dǎo)之外，還應(yīng)形成第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)同配合的工作機(jī)制。首先要建立第三方績(jī)效評(píng)價(jià)專業(yè)機(jī)構(gòu)庫，具體組織實(shí)施PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作；其次是利用已有的財(cái)務(wù)、法律等專業(yè)人員和行業(yè)技術(shù)專家?guī)?，針?duì)各領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目進(jìn)行打分評(píng)價(jià)；再次是優(yōu)先在PPP項(xiàng)目示范項(xiàng)目庫中進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)工作，最終全覆蓋PPP項(xiàng)目庫，以此加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)大數(shù)據(jù)的分析和整理，為實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目量化績(jī)效評(píng)價(jià)奠定基礎(chǔ)。只有形成這種多層次、全方位的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作機(jī)制，才能逐步建立并完善PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

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