□ 全國政協(xié)社會和法制委員會駐會副主任 呂忠梅

關(guān)于運用法治手段與法治方式推進生態(tài)文明體制改革，習近平總書記有過多次重要講話。習近平總書記指出：只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態(tài)文明建設提供可靠保障。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》以及《中共中央 國務院 關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設的意見》中都有“用最嚴格制度保護生態(tài)環(huán)境”的要求，體現(xiàn)了習近平生態(tài)文明思想。在中國生態(tài)文明建設的“五大體系”中，建立“以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系”是不可缺少的重要內(nèi)容。

實際上，綠色發(fā)展理念體現(xiàn)了建設生態(tài)文明的本質(zhì)，目的是為了解決中國發(fā)展的可持續(xù)問題。將生態(tài)文明建設納入到經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設的全過程，是為了處理好環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系。環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系錯綜復雜，只有兩者之間達到了協(xié)調(diào)與平衡，國家才能夠?qū)崿F(xiàn)真正意義上的繁榮和強大，而協(xié)調(diào)與平衡環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，需要有合理的法律制度的安排，也更需要有運行順暢的法律機制的保障。

一、如何從法治的角度，深刻理解習近平生態(tài)文明思想

習近平新時代生態(tài)文明思想博大精深，從法治的意義上理解，可歸納為“最嚴的生態(tài)法治觀”。包括了“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”的生態(tài)倫理觀，“綠水青山就是金山銀山”的協(xié)同發(fā)展觀，“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好發(fā)展”的科學政績觀和“生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品、最普惠的民生福祉”的公平正義觀。這種法治觀既表明了中央推進生態(tài)文明建設的堅定決心，也抓住了運用法治思維和法治方式的“牛鼻子”，是運用法治思維和法治方法建設生態(tài)文明的重要的指引。

習近平總書記強調(diào)，要不斷深化和推進生態(tài)文明體制改革，加強頂層設計。構(gòu)建生態(tài)文明制度體系，需要推進一些重大的體制機制改革。生態(tài)文明建設正是通過社會體制的變革，改革和完善社會制度和規(guī)范，從而形成有利于生態(tài)文明建設的體制機制，為生態(tài)文明社會構(gòu)筑強有力的法治保障。其中，有一些需要通過立法將改革措施以法律的形式加以固定，有一些需要通過法律制度創(chuàng)新加以引領(lǐng)，還有一些需要通過法律制度的實施來加以全面落實。

具體而言，法治對于促進生態(tài)文明體制改革的功能表現(xiàn)為三個方面：一是通過立法對體制改革的目標和措施加以引領(lǐng)和固化，保證能夠給自然生態(tài)以必要的人文關(guān)懷和時間空間，使自然生產(chǎn)力逐步得以恢復；二是通過執(zhí)法和司法將體制改革的措施加以落實和糾偏，真正做到從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，統(tǒng)籌考慮生產(chǎn)、生活和資源環(huán)境需求，綜合運用工程、技術(shù)、生態(tài)措施，促進生態(tài)系統(tǒng)步入良性循環(huán)的軌道；三是通過法律的遵守，強化國家意志和全民行動，深化生態(tài)文明體制改革，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制，逐步恢復我國青山綠水、碧海藍天、江河安瀾的自然風貌。

二、如何理解法治思維和法治方式

那么，什么是法治思維？簡單的說，法治思維是將法治的諸種要求運用于認識、分析、處理問題的思維，是一種以法律規(guī)范為基準的邏輯化的理性思考。法治思維包括三個最重要的要素：

規(guī)則思維——強調(diào)憲法至上和法律權(quán)威。它要求我們設計和實施改革制度要遵循法律邏輯規(guī)則、法律論證規(guī)則和法律解釋規(guī)則，將法律作為主導性因素，以排除決策的武斷和任意。

權(quán)利義務思維——強調(diào)權(quán)利保障和權(quán)力制約。它要求我們設計和實施改革制度要統(tǒng)籌考慮各種利益關(guān)系，不可偏廢。只有政府認真對待人權(quán)和公民權(quán)利，人民才會認真對待政府、法律和秩序，良性的官民關(guān)系與和諧社會才能夠建立。

程序思維——強調(diào)形式合理、理性和可實踐。它要求我們設計和實施改革制度必須高度重視程序正義，對過程的正當性予以充分考慮，明確正當?shù)牟襟E、合法的方式，以保證將社會活動納入可控和可預期的場域，盡可能排除恣意因素的干擾。

什么是法治方式？法治方式就是運用法治思維來處理和解決問題的行為方式。法治思維是里，法治方式是表，是法治思維的一種外在的表現(xiàn)。我們常說的“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”，就是對法治方式的通俗表達。法治方式表現(xiàn)為各種規(guī)則，包括優(yōu)先適用規(guī)則、協(xié)調(diào)適用規(guī)則、比例原則和程序制約的規(guī)則等等。

法治方式包括三層的含義：一是要求根據(jù)法律處理具體問題，而不是具體問題具體分析；二是在一般情況下，依據(jù)法治方式處理問題不受道德、宗教、政治等因素的影響；三是強調(diào)法律方法的運用，即使因為實質(zhì)原因需要變通法律，也需要運用價值衡量等法律方法，在充分論證的基礎(chǔ)上根據(jù)社會情勢進行權(quán)衡。

如果我們運用法治思維和法治方式來觀察正在進行的生態(tài)文明體制改革，可以發(fā)現(xiàn)，實踐中諸多問題產(chǎn)生的原因，是因為改革方案的設計缺乏法治思維，改革的推進較少運用法治方式。僅以生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革為例加以說明，這一改革目前尚無法律依據(jù)，有許多法律理論與實踐問題亟待解決，主要有三個方面的問題。一是改革方案比較原則，一些問題沒有明確界定，比如生態(tài)環(huán)境損害賠償是什么性質(zhì)的責任？國家自然資源所有權(quán)人權(quán)力與行政管理權(quán)是什么關(guān)系？這項制度的法律屬性是什么？等等。二是司法實踐陷入困境，一些問題需要從理論上厘清，比如，生態(tài)損害賠償訴訟與私益訴訟、公益訴訟的關(guān)系是什么？生態(tài)損害賠償訴訟應該適用什么樣的程序規(guī)則？不同糾紛解決機制之間應如何銜接？等等。三是制度之間相互脫節(jié)或掣肘，比如生態(tài)環(huán)境損害賠償制度與問責制是什么關(guān)系？檢察機關(guān)如何參與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革？相關(guān)改革舉措應如何協(xié)調(diào)？這些問題急需從法學理論上予以回答。

在法律人的思維中，環(huán)境損害賠償是涉及多種不同性質(zhì)的法律、多種法律手段的綜合性制度，并不是提出一個新概念那么簡單。簡單地說，在立法方面，它既涉及到民法上的物權(quán)、合同、侵權(quán)責任，也涉及行政法上的許可、強制、處罰、復議，還涉及刑法上的環(huán)境資源犯罪，可能還涉及自然資源法上的自然資源管理、環(huán)境法上的環(huán)境污染和生態(tài)破壞控制等等。在執(zhí)法方面，它涉及到機構(gòu)改革后的法律重新授權(quán)問題，自然資源管理與生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制的權(quán)力邊界問題，行政磋商程序及訴訟的銜接程序問題等等。在司法方面，它涉及私益訴訟、公益訴訟、生態(tài)損害賠償訴訟與現(xiàn)行訴訟法和訴訟的銜接問題，民事責任、行政責任、刑事責任的關(guān)系與現(xiàn)行法律責任制度的銜接問題，行政機制與訴訟機制的銜接問題等等。在守法方面，它涉及對公民權(quán)利的尊重，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的平衡，各項改革措施之間的協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性，改革紅利的可獲得程度等等。

因此，人們通常會說，環(huán)境法從來不是一塊純粹的法律蛋糕，而是一個法律與科技，與不同性質(zhì)的法律規(guī)范匯聚的夾心蛋糕，它需要我們充分考慮生態(tài)文明法治建設與傳統(tǒng)法律在主體、價值目標、時空關(guān)系以及影響因素等方面的差異性，厘清各種關(guān)系，才能做出好的頂層設計。

三、運用法治思維和法治方式促進生態(tài)文明體制改革

按照習近平總書記的要求，改革必須要做到于法有據(jù)。筆者以為，生態(tài)文明體制改革的于法有據(jù)，需要法律人和改革實施者共同完成。法律人的任務，首先是要從法理上說清楚為什么要對現(xiàn)行法律制度進行變革，其次是把抽象的法理變成具體可操作的法律制度。改革者的任務，第一是要運用法治思維制定改革方案，第二是要運用法治方式推進改革實踐。

在完成這個任務的過程中，至關(guān)重要的是如何把生態(tài)文明建設的政治話語轉(zhuǎn)化成為法律話語，把政治正確變成制度可實施，這需要我們推進生態(tài)文明制度建設從事理走向法理，運用法律的價值取向、研究方法、概念體系和規(guī)范體系，建立生態(tài)文明體制改革的法律邏輯、法律語言、法律思維、法律制度，為改革提供良法善治的基礎(chǔ)。

這意味著，建設中國特色生態(tài)文明法治道路，需要在立足中國國情、中國的政治發(fā)展道路的基礎(chǔ)上，切實推進從政治立場到法律態(tài)度的轉(zhuǎn)化、從政治邏輯到法律體系的轉(zhuǎn)化，從政治話語到法律制度的轉(zhuǎn)化、從政策語言到法律概念的轉(zhuǎn)化。只有完成這樣的轉(zhuǎn)化，用法治思維和法治方式推進生態(tài)文明體制改革，才不會變成一句空洞的口號。

中國生態(tài)文明體制改革，需要深刻領(lǐng)會和貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，不斷提升改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。運用法治思維和法治方式促進生態(tài)文明體制改革。

當前，迫切需要解決如下問題：一是從單向推動轉(zhuǎn)向整體推進，打破部門利益藩籬；二是從強調(diào)部門分工轉(zhuǎn)向部門協(xié)同，建立權(quán)力協(xié)調(diào)、協(xié)同的監(jiān)管體制；三是實現(xiàn)從對抗式執(zhí)法轉(zhuǎn)向多元主體參與，完善社會動員機制、公眾參與機制。只有在生態(tài)文明體制改革中真正體現(xiàn)法治理性，才能推動全社會共建共治共享，建立多元共治的生態(tài)環(huán)境保護體系，實現(xiàn)建設“美麗中國”“人與自然和諧共生”的社會主義現(xiàn)代化強國目標。