內(nèi)蒙古生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)會(huì)調(diào)研組

摘? 要：改革開放以來，鑲黃旗作為國家和內(nèi)蒙古自治區(qū)的牧區(qū)改革試驗(yàn)區(qū)（旗），曾多次承擔(dān)黨在牧區(qū)實(shí)施重大政策措施進(jìn)行先試先行的試點(diǎn)任務(wù)，為牧區(qū)改革、建設(shè)和發(fā)展提供了眾多寶貴經(jīng)驗(yàn)。2014年在全國開展土地、草原“三權(quán)分置”確權(quán)工作時(shí)，鑲黃旗又被確定為草原確權(quán)試點(diǎn)旗，為這項(xiàng)深化牧區(qū)改革發(fā)展的新任務(wù)提供了可借鑒、易推廣的模式和經(jīng)驗(yàn)。為了深入了解鑲黃旗草原確權(quán)工作對(duì)深化牧區(qū)改革、推進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展、促進(jìn)民生改善的作用和意義，內(nèi)蒙古生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)會(huì)部分同志赴鑲黃旗進(jìn)行了實(shí)地考察，之后又收集綜合了有關(guān)部門的資料，形成了本調(diào)研報(bào)告。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置 確權(quán) 輪牧圍欄 草原經(jīng)營體制改革

一、鑲黃旗概況

鑲黃旗總面積5137平方公里，總?cè)丝?.1萬人，轄2個(gè)蘇木、2個(gè)鎮(zhèn)、60 個(gè)嘎查、6個(gè)社區(qū)居委會(huì)，是一個(gè)以蒙古族為主體的純牧業(yè)旗。草原類型以典型草原為主，水草條件較好。地處中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊的二連口岸至京津陸路交通中點(diǎn)，區(qū)位優(yōu)勢明顯。黨的十八大以來鑲黃旗黨委、政府在堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)總基調(diào)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌抓好改革發(fā)展和生態(tài)建設(shè)的各項(xiàng)工作。2017年地區(qū)生產(chǎn)總值23.7億元，增長5.3%;固定資產(chǎn)投資19.3億元，增長20.6%;公共財(cái)政預(yù)算收入1.58億元，增長14.5%;城鄉(xiāng)居民人均可支配收入35，877元和13，212元，分別增長8.3%和8.6%。鑲黃旗不僅有石油、石材、煤炭、黃金等礦產(chǎn)和錫、鉍、鈮、鋰等20余種稀有金屬，而且有著深厚的文化底蘊(yùn)。先后獲得中國阿斯?fàn)栆魳分l(xiāng)、中國火必思傳承基地、蒙古文丹珠爾經(jīng)收藏圣地、內(nèi)蒙古喜塔爾之鄉(xiāng)等稱號(hào)?，F(xiàn)代文化教育成效也十分顯著，有“博士之鄉(xiāng)”的美稱——鑲黃旗籍博士學(xué)者有570名，平均每600人口中就出一位博士，比例之高在全區(qū)乃至全國旗縣一級(jí)也屬罕見。

二、草原承包經(jīng)營確權(quán)工作情況

（一）確權(quán)工作的必要性和重要意義

1988年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)鑲黃旗被確定為全國唯一的牧區(qū)改革試驗(yàn)區(qū)時(shí)，草原承包經(jīng)營就是重要試驗(yàn)內(nèi)容之一。結(jié)合落實(shí)自治區(qū)草原“雙權(quán)一制”（即所有權(quán)、使用權(quán)、家庭承包經(jīng)營責(zé)任制）為核心的牧區(qū)經(jīng)營體制改革，全旗共計(jì)將758.3萬畝草場全部劃分到牧戶，家庭承包到戶率100%，到2009年落實(shí)“雙權(quán)一制”的各項(xiàng)工作全部完成。二十多年來的實(shí)踐證明，家庭承包草牧場經(jīng)營權(quán)責(zé)任制的落實(shí)有效地解決了牲畜吃草原“大鍋飯”的問題，也解決了牧民養(yǎng)畜大戶隨意占用少畜戶無畜戶應(yīng)有草場的問題，調(diào)動(dòng)了廣大牧民保護(hù)草場、建設(shè)草原的積極性，同時(shí)為我區(qū)在全國首創(chuàng)并實(shí)施草畜平衡責(zé)任制和休牧輪牧禁牧的生態(tài)型放牧制度提供了基礎(chǔ)條件。這兩項(xiàng)制度已經(jīng)納入國家《草原法》并且成為草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的主要依據(jù)和操作工具。以家庭經(jīng)營為核心的“雙權(quán)一制”不僅是防止草原搶牧、過牧導(dǎo)致進(jìn)一步退化沙化的關(guān)鍵，而且為搞活草牧場使用權(quán)有序流轉(zhuǎn)提供了可能，是保障牧區(qū)發(fā)展進(jìn)入兼顧生產(chǎn)、生活、生態(tài)的良性發(fā)展軌道的基本制度。在肯定歷史性巨大作用的同時(shí)，也要看到由于當(dāng)時(shí)工作條件和時(shí)間較緊的限制，也存在部分草場承包界線不準(zhǔn)確、圖地誤差較大、到戶不徹底等遺留問題。隨著牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，草牧場流轉(zhuǎn)的客觀要求越來越迫切。但是由于對(duì)涉及租賃、抵押的“他項(xiàng)權(quán)益”缺乏產(chǎn)權(quán)意義上的法制依據(jù)和程序，因而在自發(fā)流轉(zhuǎn)中存在著不敢流轉(zhuǎn)、不能流轉(zhuǎn)、權(quán)益受損、掠奪性經(jīng)營、監(jiān)督缺位等諸多問題。深化草原“三權(quán)分置”改革，促進(jìn)畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化建設(shè)成為新時(shí)代的新任務(wù)。

2014年中央1號(hào)文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》提出：“穩(wěn)定和完善草原承包經(jīng)營制度，2015年基本完成草原確權(quán)承包和基本草原劃定工作”。自治區(qū)黨委政府對(duì)草原確權(quán)工作高度重視，從四個(gè)方面明確了其重大意義：更加有效地保障廣大農(nóng)牧民對(duì)承包草原占有、使用、收益等合法權(quán)益;進(jìn)一步激發(fā)草原牧區(qū)發(fā)展活力;推動(dòng)草原生態(tài)文明建設(shè);建立繁榮穩(wěn)定的新牧區(qū)。

（二）鑲黃旗試點(diǎn)工作的基本做法

根據(jù)國家和自治區(qū)的統(tǒng)一部署，2014年5月鑲黃旗開展了草原承包確權(quán)試點(diǎn)工作。主要內(nèi)容是從地塊、圖文、審核程序全面落實(shí)草牧場集體所有權(quán)、穩(wěn)定牧戶承包權(quán)、放活租賃流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)。為了切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化工作職責(zé)，成立了由旗委書記任組長、旗四大班子相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和各有關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組。在前期摸底調(diào)查的基礎(chǔ)上，結(jié)合實(shí)際制定了《實(shí)施方案》，并且明確了12個(gè)重點(diǎn)難點(diǎn)問題的解決辦法。專門成立了9個(gè)外業(yè)組分工負(fù)責(zé)測量測繪及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集;綜合內(nèi)業(yè)組統(tǒng)一負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)錄入、計(jì)算機(jī)做圖、資料匯總;技術(shù)組負(fù)責(zé)設(shè)備調(diào)試、參數(shù)設(shè)定、巡回指導(dǎo);3個(gè)矛盾調(diào)處組協(xié)助蘇木鎮(zhèn)及嘎查做好草場矛盾糾紛的技術(shù)測定和法規(guī)咨詢工作;后勤保障組負(fù)責(zé)各組的經(jīng)費(fèi)、物資供應(yīng)。經(jīng)過大量的實(shí)地測繪和細(xì)致的內(nèi)業(yè)工作，鑲黃旗如期全面完成了611個(gè)浩特、5764個(gè)牧戶的755.5萬畝草原確權(quán)的全部工作流程。2015年8月順利通過錫盟核查和自治區(qū)驗(yàn)收。現(xiàn)正在進(jìn)行全面建立完善嘎查、蘇木和旗級(jí)的各類確權(quán)檔案，換發(fā)新“三證”，承包家庭發(fā)證率已經(jīng)達(dá)到97%。

（三）主要工作經(jīng)驗(yàn)

草原確權(quán)登記工作面廣量大、政策性強(qiáng)、群眾高度關(guān)注、技術(shù)要求高，鑲黃旗能夠在短時(shí)間內(nèi)保質(zhì)保量完成全旗的試點(diǎn)任務(wù)，主要得益于各項(xiàng)工作有效配合。

1.加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。由于旗委政府高度重視，基層出現(xiàn)的各類爭議、糾紛和工作中遇到的各種問題都能得到及時(shí)解決。自治區(qū)和盟相關(guān)部門的負(fù)責(zé)同志分別多次進(jìn)行具體指導(dǎo)，切實(shí)把中央和自治區(qū)的決策精神落實(shí)到基層。

2.廣泛宣傳。充分利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等媒體，采取專題采訪、集中訪談、發(fā)放宣傳材料等多種形式，廣泛宣傳草原確權(quán)登記的目的、意義以及相關(guān)法律和政策規(guī)定，從而調(diào)動(dòng)廣大牧民的積極性。累計(jì)發(fā)放蒙漢雙語宣傳材料1.6萬份，專題訪談4次，廣播、電視滾動(dòng)宣傳30多天，入戶宣傳5000余人次，接待牧民來訪693人次。

3.多方保障。技術(shù)、資金、人員、設(shè)備的全面落實(shí)保障了全旗試點(diǎn)工作順利按時(shí)完成。

4.規(guī)范操作。針對(duì)各組的不同任務(wù)，有針對(duì)性地進(jìn)行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)。共組織培訓(xùn)會(huì)29次，專題討論會(huì)28次，培訓(xùn)人員1200余人次。各項(xiàng)工作達(dá)到零上訪、零誤差。

5.以點(diǎn)帶面。先在3個(gè)蘇木鎮(zhèn)選取6個(gè)條件較好、沒有草場糾紛的嘎查開展前期確權(quán)試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)后形成文件全旗推開，準(zhǔn)確高效地完成了方案設(shè)計(jì)的入戶登記、外業(yè)測繪和審核換證等各項(xiàng)工作。

三、草原承包確權(quán)已經(jīng)顯現(xiàn)的作用

（一）多年遺留的草場糾紛得到合理解決

確權(quán)登記初期即遇到部分草場界限不清、實(shí)際面積有余有缺的問題。實(shí)測誤差面積超出5%以上的由蘇木鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，嘎查與牧戶協(xié)商，多退少補(bǔ)，妥善處理。共解決牧戶草場余缺問題247起，涉及57個(gè)嘎查、496個(gè)浩特、3158戶牧民。同時(shí)規(guī)范了對(duì)草場糾紛嘎查“協(xié)商調(diào)解—蘇木行政調(diào)解—旗仲裁庭仲裁—最終通過法院解決”的順序，在基層及時(shí)預(yù)防和化解矛盾。

（二）更加規(guī)范了承包關(guān)系，明確了各方的權(quán)利義務(wù)

作為擁有草原所有權(quán)者的嘎查集體組織明確了全面管理草牧場產(chǎn)權(quán)的權(quán)力和責(zé)任，作為法定授予承包經(jīng)營權(quán)的牧民家庭明確了草牧場具有的產(chǎn)權(quán)屬性，作為通過市場交易獲得流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的生產(chǎn)者在獲取生產(chǎn)回報(bào)的同時(shí)也要承擔(dān)保護(hù)草原生態(tài)的義務(wù)。通過確權(quán)工作全面摸清發(fā)包方和承包方的基本情況，規(guī)范了合同書、證書的管理。

（三）鍛煉了草原管理隊(duì)伍，提高了專業(yè)人員素質(zhì)和解決問題的能力

經(jīng)旗自查、盟核查、自治區(qū)驗(yàn)收，合格率達(dá)到99%，圖上點(diǎn)位與實(shí)際抽查基本無誤差。

（四）起到了試點(diǎn)示范帶動(dòng)全區(qū)的作用

先后接待8個(gè)盟市、34個(gè)旗縣到鑲黃旗考察學(xué)習(xí)。外派技術(shù)人員到錫盟8個(gè)旗縣做技術(shù)指導(dǎo)。共接待學(xué)習(xí)來訪人員365余人次，提供各項(xiàng)資料3040余份。根據(jù)實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，制作了GPS和草原確權(quán)登記相關(guān)軟件使用教程，進(jìn)行交流推廣。2015年4月成功承辦了錫盟草原確權(quán)登記工作現(xiàn)場會(huì)。2018年應(yīng)邀赴新疆交流指導(dǎo)。

（五）為今后牧區(qū)改革和發(fā)展進(jìn)一步奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)

一是在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上放活經(jīng)營權(quán)，加快草牧場有序流轉(zhuǎn)。2016年鑲黃旗積極承接推進(jìn)錫盟草牧場公開流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)試點(diǎn)工作，鼓勵(lì)草牧場承包牧戶采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)，促進(jìn)畜牧業(yè)專業(yè)化分工和規(guī)?；?jīng)營。建立健全旗、蘇木鎮(zhèn)、嘎查三級(jí)聯(lián)通的草牧場流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，成立了草原流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)大廳。依托自治區(qū)承包管理系統(tǒng)建立了草原確權(quán)承包電子信息平臺(tái)，全旗已經(jīng)有5711戶的草場信息錄入該系統(tǒng)。截至目前，服務(wù)大廳辦理備案草牧場流轉(zhuǎn)1379戶，流轉(zhuǎn)草牧場240萬畝，流轉(zhuǎn)費(fèi)1697萬元;辦理草牧場經(jīng)營權(quán)變更1610件。2017年有30戶貧困戶流轉(zhuǎn)草場異地搬遷，100名牧民全部穩(wěn)定獲得流轉(zhuǎn)草場的收入。80余家新型合作社通過草牧場流轉(zhuǎn)發(fā)展壯大，4800余名牧民進(jìn)城從事二、三產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)了草原保護(hù)與牧民增收雙贏。

二是開展草牧場經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作，為牧民發(fā)展生產(chǎn)開拓銀行融資渠道。制定了《鑲黃旗牧區(qū)草牧場經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，旗人行統(tǒng)一協(xié)調(diào)督促各金融機(jī)構(gòu)修訂明確了貸款流程、貸后管理及風(fēng)險(xiǎn)防控等事項(xiàng)，為試點(diǎn)工作提供了操作依據(jù)。設(shè)立草牧場承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)（設(shè)在生態(tài)環(huán)境監(jiān)測站），依據(jù)草場的8項(xiàng)參數(shù)，自行設(shè)計(jì)了“他項(xiàng)權(quán)證”，于2016年11月在全區(qū)首次發(fā)放，為抵押貸款提供了金融部們認(rèn)可的書證依據(jù)。截至目前，共為2472戶牧民進(jìn)行草牧場抵押貸款評(píng)估，占全旗總戶數(shù)的43.2%，評(píng)估草牧場317萬畝，占全旗總面積的41.8%，金融部門為牧民放貸11552萬元。

三是“確權(quán)”后牧民保護(hù)生態(tài)建設(shè)草原和發(fā)展生產(chǎn)的積極性更高了，維護(hù)草畜平衡的責(zé)任心更強(qiáng)了。廣大牧民更加清楚地認(rèn)識(shí)到“草牧場不過牧不退化不沙化”全靠自己把握，發(fā)展生產(chǎn)提高收入必須靠科學(xué)，靠建設(shè)。草畜平衡由過去的政府組織和監(jiān)督，變成了現(xiàn)在的牧民自覺主動(dòng)的行為準(zhǔn)則。

四是促進(jìn)了社會(huì)和諧?！按_權(quán)”后草牧場糾紛少了，增強(qiáng)了牧民之間和干群之間的團(tuán)結(jié)。鑲黃旗還在確權(quán)過程中明確了“承包共有人”的概念，不僅為家庭承包權(quán)的繼承提供了原始依據(jù)，而且在草場流轉(zhuǎn)時(shí)要求承包人和共有成員協(xié)商，增進(jìn)了家庭和睦。

四、草原“三權(quán)分置”確權(quán)的幾點(diǎn)啟示

（一）進(jìn)一步深化對(duì)草原屬性和功能的全面認(rèn)識(shí)。開展草原“三權(quán)分置”確權(quán)的系統(tǒng)登記，是草原的自然屬性、社會(huì)屬性、經(jīng)濟(jì)屬性在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下綜合發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。特別是“草原承包經(jīng)營權(quán)他項(xiàng)權(quán)證”的制作、填寫、發(fā)放、應(yīng)用，使草原的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)屬性被全社會(huì)認(rèn)知，為草原承包后的租賃、抵押、流轉(zhuǎn)提供了堅(jiān)實(shí)的法制保障。全面統(tǒng)籌處理好草原本質(zhì)屬性在生態(tài)屏障、自然資源、生產(chǎn)資料、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)、民生保障等各個(gè)領(lǐng)域的關(guān)系，是草原牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)。

（二）在明晰草原產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上建設(shè)輪牧圍欄是現(xiàn)代草原畜牧業(yè)建設(shè)的重要任務(wù)。鑲黃旗地處人均占有草原面積較少的錫盟西南部，平均每個(gè)牧戶僅有草場1300多畝。在上世紀(jì)末實(shí)行家庭承包時(shí)為了平衡各個(gè)牧戶草場的質(zhì)量，一般都要分割成幾片按戶劃分。一些人擔(dān)心草場劃分零碎會(huì)影響生產(chǎn)效率。然而實(shí)踐檢驗(yàn)的結(jié)果是對(duì)草場權(quán)益“吃了定心丸”的牧民們都加大了保護(hù)和建設(shè)草原的力度，建設(shè)能力較強(qiáng)的牧民順勢在幾塊承包草場上都建起網(wǎng)圍欄，初步形成了圍欄輪牧的放牧方式。調(diào)研組訪問的3戶牧民都建有3—5個(gè)圍欄，牲畜輪流在各個(gè)圍欄內(nèi)自由采食，在溫暖季節(jié)牧民日常的牧業(yè)活計(jì)就是到機(jī)電井上接通電源開關(guān)供牲畜飲水。傳統(tǒng)畜牧業(yè)“人不離畜”的跟群放牧方式已經(jīng)很少能見到，騰出的時(shí)間牧民各顯其能去從事“牧家樂”餐廳、奶食品加工、畜產(chǎn)品流通、文化產(chǎn)業(yè)等各種新的經(jīng)營活動(dòng)。過去只能在歐美發(fā)達(dá)國家見到的圍欄輪牧在草場狹小的鑲黃旗牧區(qū)普遍生根開花，這是分戶承包之初未曾料到的跨越式進(jìn)步。30多年來主要靠牧民積累資金，國家和各級(jí)政府各種項(xiàng)目引導(dǎo)投入建設(shè)的各類草原圍欄，隨著現(xiàn)代畜牧業(yè)建設(shè)的推進(jìn)向輪牧圍欄提升是大勢所趨，需要有關(guān)部門加強(qiáng)科學(xué)規(guī)劃引導(dǎo)。

（三）以家庭承包為核心的草原經(jīng)營管理體制改革是牧區(qū)最基本、最重要也是最成功的改革。黨的政策從改革開放初期的“草畜雙承包”，到上世紀(jì)90年代“草原雙權(quán)一制”，再到當(dāng)前正在完善落實(shí)的“三權(quán)分置”確權(quán)，深化改革的紅線貫穿始終，對(duì)草原加強(qiáng)保護(hù)、合理利用、科學(xué)建設(shè)的責(zé)任越來越直接地集中到生產(chǎn)經(jīng)營者。歷史遺留下來的對(duì)廣大牧民來說“草原無主”“草原無價(jià)格”“草原無產(chǎn)權(quán)”的原始混亂狀態(tài)通過新的體制機(jī)制逐一得到解決。一整套能夠適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展、牧區(qū)生態(tài)文明建設(shè)、畜牧業(yè)現(xiàn)代化的草原管理體制機(jī)制已經(jīng)在我區(qū)基本成型并且不斷完善?，F(xiàn)在社會(huì)上有少數(shù)人罔顧幾十年來牧區(qū)的生態(tài)保護(hù)建設(shè)成效和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大量事實(shí)，僅憑似是而非的個(gè)別現(xiàn)象宣揚(yáng)否定草原承包、籠統(tǒng)要求拆除圍欄的言論，如不予以制止就會(huì)對(duì)深化改革形成負(fù)面干擾。鞏固改革成果，深化牧區(qū)改革仍然是一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)任務(wù)和長期工作。

五、幾點(diǎn)建議

（一）建議自治區(qū)借助紀(jì)念改革開放40周年之機(jī)，組織力量對(duì)牧區(qū)草原經(jīng)營管理體制改革的成就、經(jīng)驗(yàn)、存在問題及面臨的任務(wù)進(jìn)行一次系統(tǒng)總結(jié)，作為重大改革成果進(jìn)行宣傳報(bào)道，明確今后完善和發(fā)展的正確方向，排除干擾，進(jìn)一步夯實(shí)基礎(chǔ)，使草原牧區(qū)的改革發(fā)展在實(shí)現(xiàn)黨的十九大制定的宏偉藍(lán)圖的進(jìn)程中不落伍。

（二）鑲黃旗在完善草原確權(quán)承包的基礎(chǔ)上，成功開展了草牧場流轉(zhuǎn)試點(diǎn)和抵押貸款試點(diǎn)工作，對(duì)推進(jìn)畜牧業(yè)現(xiàn)代化和牧區(qū)新型城鎮(zhèn)化具有重要意義。建議進(jìn)一步總結(jié)完善并且在全區(qū)范圍內(nèi)大力推廣。

（三）草牧場的評(píng)估工作專業(yè)性較強(qiáng)，鑲黃旗在試點(diǎn)階段是由草原部門組成人員進(jìn)行評(píng)估。建議自治區(qū)有關(guān)部門進(jìn)行研究，出臺(tái)規(guī)范意見，適時(shí)建立客觀、公正、有資質(zhì)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。

（執(zhí)筆：郝益東 郝斗林）

責(zé)任編輯：康偉