許經(jīng)勇

摘? 要：我國(guó)農(nóng)村宅基地制度是農(nóng)村土地制度的重要組成部分。農(nóng)村宅基地具有保障農(nóng)民住房的屬性，以戶為單位，無(wú)償取得，無(wú)限期使用，不能轉(zhuǎn)讓、買賣，嚴(yán)重地制約著宅基地的合理使用。為了提高農(nóng)村宅基地的利用率，也為了適應(yīng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的要求，必須按照我國(guó)用益物權(quán)法的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地的“三權(quán)分置”，即所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)分置，適度放活使用權(quán)，讓宅基地有序流動(dòng)起來(lái)。在提高農(nóng)村要素市場(chǎng)化程度的同時(shí)，提高農(nóng)村宅基地的市場(chǎng)化程度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地? 用益物權(quán)法 “三權(quán)分置”

適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的要求，黨的十八屆三中全會(huì)的《決定》，理論上的一個(gè)重大突破，就是把發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，升華為使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。十九大報(bào)告明確指出，要完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就必須把經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)放在完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置上來(lái)。我們可以把農(nóng)村宅基地制度改革視為圍繞產(chǎn)權(quán)重建而展開(kāi)的制度變遷。產(chǎn)權(quán)界定是稀缺資源的排他性制度安排，沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制力的介入，是不可能劃清楚的。但是國(guó)家的介入與干預(yù)，又往往會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)的不完整。其背后取決于國(guó)家的產(chǎn)權(quán)政策。我國(guó)農(nóng)村宅基地制度改革的一個(gè)重要目標(biāo)，就是因勢(shì)利導(dǎo)地改變宅基地的凝固性，增強(qiáng)宅基地的流動(dòng)性，提高宅基地的利用率，以破解農(nóng)民分化所帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

在我國(guó)市場(chǎng)體系中，與商品市場(chǎng)和服務(wù)市場(chǎng)相比，要素市場(chǎng)發(fā)育明顯滯后，成為制約要素自由流動(dòng)的主要障礙。我們應(yīng)當(dāng)在加快實(shí)施農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同等入市、同價(jià)同權(quán)的同時(shí)，積極創(chuàng)造條件使農(nóng)民宅基地在更大范圍內(nèi)流動(dòng)、抵押、擔(dān)保等。產(chǎn)權(quán)和市場(chǎng)是互為因果的。所謂產(chǎn)權(quán)，就是對(duì)物品或勞務(wù)根據(jù)一定目的加以利用或處置，以從中獲得一定收益的權(quán)利。所謂交換，就是放棄對(duì)某一種物品的產(chǎn)權(quán)以換取對(duì)另一種物品的產(chǎn)權(quán)。有效的交易（或交換）需要明晰地界定產(chǎn)權(quán)。傳統(tǒng)體制下，宅基地是由符合條件的成員從該集體組織無(wú)償獲得，在其上建筑的農(nóng)民住房屬于保障性質(zhì)，不能像一般商品房一樣不受限制地進(jìn)入市場(chǎng)交易。但是，禁止農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的負(fù)面效應(yīng)，就是不能適應(yīng)農(nóng)民分化所帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。那么，如何正確處理農(nóng)民與宅基地的關(guān)系？總的原則應(yīng)當(dāng)是：逐步擴(kuò)大農(nóng)戶依法獲得的宅基地用益物權(quán)的權(quán)能，包括占有權(quán)、使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)，等等。其選擇性措施，可以適當(dāng)考慮以“房地一體”確權(quán)登記頒證為改革基礎(chǔ)，以“先房后地、地隨房走”為賦權(quán)邏輯，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。用益物權(quán)是物權(quán)的一種，是指非所有權(quán)人對(duì)他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性權(quán)利。用益物權(quán)雖然也是以所有權(quán)為前提，但一經(jīng)設(shè)置，法律上具有獨(dú)立性，使用權(quán)人可以據(jù)此權(quán)利對(duì)抗包括所有權(quán)人在內(nèi)的其他人的干涉，從而保障對(duì)物的充分利用。雖然用益物權(quán)人無(wú)權(quán)處分用益物權(quán)標(biāo)的物，并不意味著他不能處分用益物權(quán)本身。比如用益物權(quán)人可以依法將該用益物權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人，但卻不能將該用益物權(quán)的標(biāo)的物轉(zhuǎn)讓給他人。因?yàn)檫@樣做意味著標(biāo)的物的所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。用益物權(quán)是由所有權(quán)的部分權(quán)能重組而形成的新權(quán)利，體現(xiàn)了所有權(quán)與其權(quán)能分離原理的運(yùn)用，可分離性是所有權(quán)的一項(xiàng)屬性。這里所說(shuō)的所有權(quán)與其權(quán)能分離的屬性，是指所有權(quán)的占有、使用、轉(zhuǎn)讓、收益諸項(xiàng)權(quán)能，可以基于一定的法律事實(shí)分離出去，由他人享有，大多形成他物權(quán)?！段餀?quán)法》第117條明確規(guī)定：“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利?！备鶕?jù)用益物權(quán)，權(quán)利人只要占有、使用該不動(dòng)產(chǎn)，那么，據(jù)此而獲得的收益就應(yīng)當(dāng)由該占有、使用人享有。

2018年的中央一號(hào)文件，在總結(jié)各地宅基地制度改革的基礎(chǔ)上，首次明確提出，要探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，但不得違規(guī)違法買賣宅基地。改革開(kāi)放以前，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，我國(guó)農(nóng)村宅基地使用一直是體現(xiàn)無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)的原則。這種制度既不利于提高宅基地的利用效率，也不利于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。為了改變這種狀況，必須深化宅基地制度改革。在宅基地試點(diǎn)改革過(guò)程中，首先在宅基地的超標(biāo)準(zhǔn)使用方面，開(kāi)展有償使用宅基地探索。有償使用宅基地范圍局限在以下幾個(gè)方面：“一戶多宅”超出規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)部分;本集體經(jīng)濟(jì)組織成了使用宅基地面積超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)部分;非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員占用的宅基地。由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)收取宅基地有償使用費(fèi)，所得收入用于村內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)開(kāi)支。這樣做有利于促進(jìn)社會(huì)公平，保障農(nóng)民權(quán)益。與此同時(shí)，有限制地放活宅基地使用權(quán)，即只能在該集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)、租賃、入股;以符合相關(guān)規(guī)劃為前提，允許農(nóng)民在合法取得的宅基地上建設(shè)用于出租以及經(jīng)營(yíng)農(nóng)家樂(lè)和民宿等產(chǎn)業(yè)的房屋和相關(guān)設(shè)施。在充分尊重農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，建立宅基地有償退出機(jī)制，給予退出宅基地的農(nóng)民合理的貨幣補(bǔ)償，并提供相應(yīng)的就業(yè)機(jī)會(huì)和社會(huì)保障。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)民的分化越來(lái)越明顯。有相當(dāng)一部分勞力和人口轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)、居住，農(nóng)村人口大幅度減少，但農(nóng)村住房建設(shè)用地不僅沒(méi)有減少，還較大幅度地增加。根據(jù)自然資源部公布的數(shù)據(jù)，截至2015年底，全國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地已達(dá)2.85億畝，其中2006年至2014年，農(nóng)村常住人口減少了1.6億人，但農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加3045萬(wàn)畝。大約有20%的農(nóng)村住房常年無(wú)人居住。例如山東省，2017年全省農(nóng)村常住人口3944萬(wàn)人，比2005年減少1100多萬(wàn)人，但農(nóng)村居民占有地卻增加近40萬(wàn)畝。全省9.1萬(wàn)個(gè)自然村，“空心村”占20%—30%?！耙粦舳嗾钡默F(xiàn)象相當(dāng)普遍。如何依法處理“一戶多宅”問(wèn)題，是宅基地確權(quán)登記過(guò)程中必須解決的。宅基地資格權(quán)要嚴(yán)格按照“一戶一宅”的要求，原則上確權(quán)登記到“戶”。如果出現(xiàn)符合當(dāng)?shù)胤謶艚ǚ織l件，又未分戶者，且未經(jīng)批準(zhǔn)另行建房分開(kāi)居住的，其新建房屋占用的宅基地符合相關(guān)規(guī)劃，經(jīng)該農(nóng)民集體組織同意，并公示無(wú)異議的，可按規(guī)定補(bǔ)發(fā)相關(guān)用地手續(xù)后，依法予以確權(quán)登記;雖然未分開(kāi)居住的，但實(shí)際使用的宅基地沒(méi)有超過(guò)分戶后建房用地合計(jì)面積標(biāo)準(zhǔn)的，可依法按照實(shí)際使用面積予以確權(quán)登記。農(nóng)村閑置宅基地主要包括未被予任何利用的空置宅基地和宅基地上建筑物的閑置，即閑置房屋，這些閑置宅基地在村莊中達(dá)到一定比例，就會(huì)形成“空心村?！薄翱招拇濉钡某霈F(xiàn)，不僅造成農(nóng)村土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，還破壞了農(nóng)村的村容村貌，給美麗鄉(xiāng)村建設(shè)帶來(lái)很大的困難。其根本原因在于目前農(nóng)村宅基地是一種福利品，不是一種商品，是無(wú)償取得的。與其相聯(lián)系，閑置宅基地還沒(méi)有有效的退出機(jī)制，多占宅基地的用戶毋須付出必要的持有成本。對(duì)這樣一個(gè)問(wèn)題，可考慮通過(guò)征稅或收費(fèi)方式，加大多占宅基地的持有成本，用經(jīng)濟(jì)手段推動(dòng)這部分多占宅基地退出，以提高土地利用率。山東省探索建立宅基地有償使用機(jī)制，即超出規(guī)定面積實(shí)行有償使用。倒逼超標(biāo)農(nóng)戶退出多占宅基地。這就必須提高農(nóng)村宅基地的流動(dòng)性。

目前全國(guó)農(nóng)村閑置宅基地面積約有3000萬(wàn)畝，相當(dāng)于目前全國(guó)所有城市建成區(qū)面積的37%，比目前全國(guó)城市所有住宅用地面積的總和還大。2018年的中央一號(hào)文件首次提出要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。2018年2月頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。所謂宅基地資格權(quán)，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的從集體經(jīng)濟(jì)組織那里申請(qǐng)使用宅基地的權(quán)利，以及有條件享有宅基地市場(chǎng)操作的一種權(quán)利。宅基地使用權(quán)是特定權(quán)利主體通過(guò)適當(dāng)流轉(zhuǎn)渠道獲得的一定期限內(nèi)占用宅基地的權(quán)利。要適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。適度放活宅基地使用權(quán)，可以讓更多的人參與宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、交易，從而盤活“沉睡”的宅基地，讓持有宅基地資格證人獲得轉(zhuǎn)讓、出租帶來(lái)的收益。關(guān)于宅基地置換方式，比較流行的有三種：一種是“以房換房”，即換取農(nóng)民集中居住區(qū)的公寓房或城鎮(zhèn)商品房;一種是“以房換錢”，即直接給予相應(yīng)的貨幣補(bǔ)貼，讓農(nóng)民自行到城鎮(zhèn)購(gòu)買商品房;三是“以房換租”，即到農(nóng)民集中居住區(qū)或城鎮(zhèn)租房，給予一定貨幣補(bǔ)貼。目前已經(jīng)有部分地區(qū)頒發(fā)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”不動(dòng)產(chǎn)登記證，金融機(jī)構(gòu)也加大對(duì)農(nóng)村住房抵押貸款的發(fā)放力度，宅基地的融資功能正在逐漸破題。宅基地改革已經(jīng)進(jìn)入全面提速時(shí)期。可以預(yù)見(jiàn)，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”政策的實(shí)施，將會(huì)有效激活農(nóng)村閑置土地資源，讓老百姓更多地享受到改革紅利。與其相聯(lián)系，必須建立健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地管理制度。江西省余江縣自2015年啟動(dòng)宅基地制度改革以來(lái)，建立了宅基地退出機(jī)制、有償使用制度以及宅基地分配制度等，原來(lái)臟亂差的“空心村”不見(jiàn)了，大部分村莊儲(chǔ)存了10年至15年建設(shè)用地，有效地保障農(nóng)民的建房需求。必須指出，探索宅基地“三權(quán)分置”的重點(diǎn)，不是買賣宅基地的所有權(quán)和資格權(quán)，而是在堅(jiān)持宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體、資格權(quán)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的基礎(chǔ)上，適度放活宅基地的使用權(quán)，并通過(guò)多種形式使宅基地得到更好地利用，充分發(fā)揮其融資功能。還應(yīng)當(dāng)指出，宅基地的“三權(quán)分置”與承包地的“三權(quán)分置”是有差別的。國(guó)家政策鼓勵(lì)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，向種田大戶集中，但卻不鼓勵(lì)甚至是不允許宅基地集中到少數(shù)人手里。因?yàn)檎厥寝r(nóng)村集體組織保障其成員居住權(quán)的制度。目前國(guó)家政策適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不是讓城里人到農(nóng)村買房置業(yè)，而是吸引資金、技術(shù)、人才等要素流向農(nóng)村，使農(nóng)民閑置宅基地和住房成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老、文化、教育等產(chǎn)業(yè)的有效載體，為鄉(xiāng)村振興提供更多內(nèi)涵空間。

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，只限于在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行，嚴(yán)格禁止農(nóng)村居民住房和宅基地在城鄉(xiāng)居民之間轉(zhuǎn)讓。但是，隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)改革逐步深入，宅基地本來(lái)所承擔(dān)的社會(huì)職能也會(huì)改變，其所擁有的資產(chǎn)屬性日益增強(qiáng)。完全可以預(yù)料，伴隨著農(nóng)民工市民化的深度推進(jìn)，將有越來(lái)越多的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安家落戶，農(nóng)村宅基地閑置的問(wèn)題或退出要求將越來(lái)越凸現(xiàn)?？陀^上要求必須擴(kuò)大農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓的范圍。與此同時(shí)，隨著城鄉(xiāng)二元體制改革的深入，城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的制度性障礙的破除，還會(huì)有越來(lái)越多的市民到農(nóng)村居住、創(chuàng)業(yè)，允許那些在農(nóng)村安家落戶的市民購(gòu)買農(nóng)村宅基地，不僅有利于提高農(nóng)村閑置宅基地的利用率以及增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，也有利于促進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。因?yàn)楫?dāng)農(nóng)村宅基地使用權(quán)能夠依法進(jìn)入市場(chǎng)交易，農(nóng)民就能獲得合理的土地資本收益，以及帶著這部分土地權(quán)益放心進(jìn)城，這就會(huì)大大增強(qiáng)他們?cè)诔擎?zhèn)安家落戶的能力，加速農(nóng)民工市民化的進(jìn)程。2018年9月22日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第八次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總目標(biāo)，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的制度保障。而人才、土地、資本等要素在城鄉(xiāng)間雙向流動(dòng)，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的客觀要求。這就提出了如何建立和健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)平臺(tái)的問(wèn)題。當(dāng)然，要使宅基地在城鄉(xiāng)居民之間自由流動(dòng)，還有很長(zhǎng)的路要走，目前還不具備這個(gè)條件。還有賴于建立、健全、完善城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制。這就不難理解黨的十八屆三中全會(huì)的《決定》已經(jīng)明確提出，“在符合規(guī)則和用途管制條件下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市，同權(quán)同價(jià)?！边@對(duì)于盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，增加農(nóng)民收入渠道，提高小微企業(yè)用地保障，將發(fā)揮重要作用。與此同時(shí)，相關(guān)配套改革也在不斷地推進(jìn)。2017年8月，原國(guó)土資源部印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，北京、上海、南京、杭州、廈門、武漢、合肥、鄭州、廣州、佛山、肇慶、沈陽(yáng)、成都等13個(gè)城市開(kāi)展了利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。所有這些改革舉措有助于我國(guó)建立多主體供應(yīng)、多渠道保障租購(gòu)并舉的住房制度，也有利于逐步實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)同價(jià)，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)。但在當(dāng)前改革試點(diǎn)中，卻只允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建設(shè)的住宅，可以出租給城鎮(zhèn)居民（包括農(nóng)民工），而不允許出售或轉(zhuǎn)讓給城鎮(zhèn)居民，即不能改變住宅的所有權(quán)屬性，這意味著改革進(jìn)行到這個(gè)階段，還不能從根本上改變城鄉(xiāng)二元土地的基本屬性。

（作者系廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）

責(zé)任編輯：張莉莉