呂 武

（北京師范大學(xué)，北京 100875）

一、多源流理論的分析框架

多源流理論是用來(lái)解釋政策如何制定出的一種理論模式，它可以解釋政策制定的全過(guò)程，［1］是約翰·金登在1976-1979年間通過(guò)對(duì)美國(guó)衛(wèi)生和交通運(yùn)輸領(lǐng)域相關(guān)決策人士的247次訪談和23項(xiàng)案例分析的基礎(chǔ)上，于1984年出版的《議程、備選方案和公共政策》一書(shū)中提出的。在多源流理論中，約翰·金登借鑒了羅賓、西蒙等人的組織理論和有限理性理論，并將整個(gè)政策系統(tǒng)或者獨(dú)立的決策作為分析單位，認(rèn)為政策選擇是在多個(gè)因素推動(dòng)或者影響下集體選擇的最終成果。并且這個(gè)系統(tǒng)并非一直處于平衡之中，而是不斷地演化著的。［2］

金登試圖解釋的問(wèn)題就是為什么一些問(wèn)題進(jìn)入議程受到注意，最終成為政策，而另外一些問(wèn)題卻被忽視了，推動(dòng)這些問(wèn)題進(jìn)入政府政策議程的動(dòng)力及其機(jī)制究竟是什么。在羅賓、西蒙等人的理論的基礎(chǔ)上，通過(guò)大量的訪談和案例的分析，金登發(fā)現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題是否能夠進(jìn)入議事日程由三個(gè)相對(duì)獨(dú)立的動(dòng)力源流所決定，分別是政治源流、政策源流以及問(wèn)題源流。每一個(gè)源流在內(nèi)涵上與其他兩個(gè)都存在明顯的不同，并且有其自身的動(dòng)力機(jī)制和運(yùn)行規(guī)則。在需要決策的時(shí)刻，政策問(wèn)題的提出者就嘗試著推動(dòng)三股動(dòng)力源流結(jié)合。如果三者能夠在同一時(shí)刻結(jié)合，那么問(wèn)題就會(huì)受到關(guān)注，該問(wèn)題就會(huì)進(jìn)入政策制定者的視野范圍。否則，該政策問(wèn)題便被其他政策問(wèn)題所覆蓋或取代。三股動(dòng)力源流的內(nèi)涵分別如下。

問(wèn)題源流。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中一些問(wèn)題會(huì)受到關(guān)注，而一些問(wèn)題被政策制定者忽略，這主要取決于了解問(wèn)題的程度和問(wèn)題被定義的方法。金登認(rèn)為了解實(shí)際問(wèn)題有三種基本方法：一是通過(guò)一系列的指數(shù)反映某個(gè)問(wèn)題或者某類問(wèn)題的重要性。這些數(shù)據(jù)可以通過(guò)統(tǒng)計(jì)獲得，也可以通過(guò)一些特定的研究獲得。二是一些重大事件或者危機(jī)事件能夠?qū)е履骋粋€(gè)問(wèn)題或者一類問(wèn)題受到充分的關(guān)注。三是從現(xiàn)行項(xiàng)目的反饋中可以獲得對(duì)某一問(wèn)題的關(guān)注，比如媒體的關(guān)注等。［3］在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中并不是所有的情況和處境都能夠被發(fā)現(xiàn)或者界定為問(wèn)題，而需要這些情景和處境中具有可感知的因素。即使處境再艱難，但是無(wú)法被至少一部分人所感知到，那么再嚴(yán)重的處境也無(wú)法被界定為問(wèn)題。并且這些問(wèn)題需要和發(fā)現(xiàn)者的信仰、價(jià)值信念等一致才能夠被清晰地界定出來(lái)。

政策源流。政策源流是指政策共同體成員所持的政策意見(jiàn)。在一個(gè)政策共同體中，包括官員、立法者、研究者等多種角色和背景的人。這種角色的不同導(dǎo)致在政策共同體內(nèi)意見(jiàn)主張往往并不統(tǒng)一。這些政策意見(jiàn)或者主張?jiān)谕ㄟ^(guò)討論會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式的檢驗(yàn)和驗(yàn)證后可能會(huì)出現(xiàn)三種結(jié)果：一是保持不變；二是和其他相近的政策合并；三是被放棄或者取消。［4］在一個(gè)政策共同體內(nèi)部，政策意見(jiàn)主張非常多。但是僅有非常少的一部分政策意見(jiàn)能夠最終被保留或接受。能夠被最終保留和接受的意見(jiàn)有兩個(gè)基本條件：一是在現(xiàn)行的操作技術(shù)上是可行的；二是符合當(dāng)前決策者的價(jià)值觀念和意識(shí)形態(tài)。只有符合這兩個(gè)條件的意見(jiàn)才有可能成為政策源流。

政治源流。金登認(rèn)為政治源流包括三個(gè)基本要素：一是國(guó)民情緒；二是壓力集團(tuán)的爭(zhēng)奪行動(dòng)；三是行政或者立法上的換屆。［5］國(guó)民情緒是指某國(guó)相當(dāng)數(shù)量的個(gè)體都沿著同樣的方向按照同樣的邏輯方式進(jìn)行思考和做出價(jià)值和情感上的判斷。壓力集團(tuán)的爭(zhēng)奪行動(dòng)是指政治家們經(jīng)常將利益集團(tuán)的支持或者反對(duì)的態(tài)度作為政治領(lǐng)域內(nèi)一致或者分歧的衡量標(biāo)準(zhǔn)。一旦分歧出現(xiàn)，政治家們會(huì)通過(guò)各種方式維持分歧雙方的平衡。這種平衡會(huì)影響到相關(guān)問(wèn)題是否會(huì)持續(xù)性地受到關(guān)注。行政或者立法上的換屆意味著一些潛在的變化發(fā)生，一些簡(jiǎn)單的容易引起公眾關(guān)注的問(wèn)題往往也容易引起政策決策層的關(guān)注，一些復(fù)雜的、長(zhǎng)期的、較難清楚界定的問(wèn)題一般情況下也較難受到政策的決策層的關(guān)注。

這三個(gè)動(dòng)力源流有各自的運(yùn)行規(guī)律和機(jī)制，往往獨(dú)立運(yùn)行，只有在一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)上三個(gè)源流恰好結(jié)合在一起的時(shí)候，政策才會(huì)提上議事日程。這個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間節(jié)點(diǎn)被稱為“政策之窗”。政策之窗一般維持時(shí)間非常短，在政策之窗打開(kāi)的時(shí)候，政治家們需要投入各種資源，尋找恰當(dāng)?shù)慕鉀Q方法和方案，最終讓政策方案能夠在技術(shù)上可行，在價(jià)值上被接受。這樣，政策的通過(guò)或者出臺(tái)的概率會(huì)大為增強(qiáng)。

金登的多源流理論為分析政策的動(dòng)力及其機(jī)制提供了一個(gè)良好的視角和分析框架。在三源流理論中是將整個(gè)系統(tǒng)或時(shí)期或者獨(dú)立的決策作為分析的基本單位的。因此，只要確定了分析的基本單位，那么就可以按照三源流理論的基本分析框架分析某一系統(tǒng)、某一時(shí)期或者某一項(xiàng)政策制定的動(dòng)力來(lái)源。通過(guò)不同時(shí)期的比較，從而分析某一項(xiàng)政策在演變過(guò)程中的動(dòng)力機(jī)制及其特征，從而為政策動(dòng)力及其機(jī)制的優(yōu)化和完善提供依據(jù)、路徑和方法。

二、改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)學(xué)前教育政策的嬗變

十一屆三中全會(huì)召開(kāi)標(biāo)志著我國(guó)對(duì)內(nèi)改革、對(duì)外開(kāi)放政策開(kāi)始實(shí)施。在國(guó)家宏觀政策推動(dòng)下，我國(guó)學(xué)前教育的已有秩序很快得到恢復(fù)。并且隨著整個(gè)社會(huì)和教育領(lǐng)域改革的推進(jìn)，學(xué)前教育政策領(lǐng)域也隨之獲得了極大的進(jìn)步和發(fā)展。從改革開(kāi)放至今，按照學(xué)前教育政策的特征可以將學(xué)前教育政策劃分成四個(gè)相對(duì)獨(dú)立的階段。

（一）改革開(kāi)放至20世紀(jì)80年代末的學(xué)前教育政策：恢復(fù)和創(chuàng)建新體制

這一階段在時(shí)間和內(nèi)容上從1979年的《全國(guó)托幼工作會(huì)議紀(jì)要》到1989年的《幼兒園工作規(guī)程》和《幼兒園管理?xiàng)l例》頒行。這一時(shí)期學(xué)前教育政策最明顯的特征是快速恢復(fù)和建立起學(xué)前教育事業(yè)的應(yīng)有秩序和制度規(guī)范。主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：一是建立起了學(xué)前教育基本管理體制，主要政策文件有《全國(guó)托幼工作會(huì)議紀(jì)要》和《關(guān)于明確幼兒教育事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理職責(zé)分工的請(qǐng)示》；二是確立了學(xué)前教育領(lǐng)域的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，主要政策文件有《全日制、寄宿制幼兒園編制標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《幼兒園托兒所建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》《城市幼兒園建筑面積額定（試行）》等；三是出臺(tái)了幼兒園教育的基本綱要，主要政策文件有《幼兒園教育綱要（試行）》；四是建立起了幼兒園的基本管理和運(yùn)行制度，主要政策文件有《城市幼兒園管理?xiàng)l例（試行草案）》《幼兒園工作規(guī)程（試行）》《幼兒園管理?xiàng)l例》《關(guān)于幼兒園教師考核的補(bǔ)充意見(jiàn)》《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健制度》等；五是考慮到了一些特殊類型的學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展問(wèn)題，主要政策文件有《關(guān)于農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展的幾點(diǎn)意見(jiàn)》《進(jìn)一步辦好幼兒學(xué)前班的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)幼兒教育工作的意見(jiàn)》等。通過(guò)努力，基本上建立起了適應(yīng)這一時(shí)期學(xué)前教育發(fā)展的新的制度和政策體系。

（二）20世紀(jì)90年代初至21世紀(jì)初的學(xué)前教育政策：與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)

這一階段從《幼兒園管理?xiàng)l例》與《幼兒園工作規(guī)程（試行）》兩部法規(guī)頒行到2001年《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“《綱要（試行）》”）發(fā)布。這一時(shí)期我國(guó)學(xué)前教育政策最基本的特征是數(shù)量較少，且受社會(huì)、經(jīng)濟(jì)體制改革影響較大。這一時(shí)期學(xué)前教育政策的內(nèi)容主要集中在兩個(gè)方面：一是適應(yīng)我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)體制改革而制定的學(xué)前教育政策，主要政策文本有《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見(jiàn)》等；二是為推進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展所制定出臺(tái)的學(xué)前教育政策，主要政策文本有《全國(guó)幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)學(xué)前班管理的若干意見(jiàn)》《幼兒園工作規(guī)程》《學(xué)前班工作評(píng)估指導(dǎo)要點(diǎn)》《全國(guó)幼兒園園長(zhǎng)崗位培訓(xùn)指導(dǎo)性教學(xué)計(jì)劃（試行草案）》《全國(guó)幼兒園園長(zhǎng)任職資格、職責(zé)和崗位要求（試行）》《托兒所幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》等。這一時(shí)期隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制的改革，原有的學(xué)前教育政策體系的基礎(chǔ)被破壞，新出政策基本指向解決和緩解新出現(xiàn)的問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)建立起來(lái)的較為完善的學(xué)前教育的政策體系在這一時(shí)期開(kāi)始松散、動(dòng)搖。

（三）21世紀(jì)前10年的學(xué)前教育政策：關(guān)注幼兒園內(nèi)部建設(shè)

這一階段是從《綱要（試行）》發(fā)布至《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》（以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)劃綱要（2010-2020年）》”）發(fā)布。這一時(shí)期我國(guó)學(xué)前教育政策同樣數(shù)量較少，關(guān)注的問(wèn)題以幼兒園內(nèi)部事務(wù)為主，體制、機(jī)制等方面幾乎毫無(wú)涉及。主要政策文本除了《綱要（試行）》外，僅有《關(guān)于幼兒教育改革和發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理工作的通知》兩個(gè)政策文本。這一時(shí)期新的學(xué)前教育政策體系尚未建立，原有的學(xué)前教育政策體系由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)改革以及學(xué)前教育本身的發(fā)展變得支離破碎。不但不能保障學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展，甚至部分政策已經(jīng)成為學(xué)前教育發(fā)展的障礙。

（四）2010年至今的學(xué)前教育政策：多措并舉支持學(xué)前教育發(fā)展

該階段是從《規(guī)劃綱要（2010-2020）》發(fā)布至今。2010年，《規(guī)劃綱要（2010-2020）》出臺(tái)，其中對(duì)學(xué)前教育單章前列，給予了極大的重視。半年后《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的若干意見(jiàn)》發(fā)布。這兩項(xiàng)政策出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)學(xué)前教育政策重新繁榮的開(kāi)始。此后的6年時(shí)間中，學(xué)前教育政策集中出臺(tái)。這一時(shí)期學(xué)前教育政策的主要目標(biāo)和內(nèi)容是擴(kuò)大學(xué)前教育資源，推動(dòng)學(xué)前教育普及。這一時(shí)期學(xué)前教育政策主要集中在如下六個(gè)方面：一是完善和優(yōu)化管理體制，主要政策文本有《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展的若干意見(jiàn)》；二是健全學(xué)前教育相關(guān)制度規(guī)范，主要政策文本有《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健規(guī)范》《幼兒園收費(fèi)管理暫行辦法》《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》等；三是建立學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)資助制度，主要政策文本有《關(guān)于建立學(xué)前教育資助制度的意見(jiàn)》《關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》《中央財(cái)政支持學(xué)前教育發(fā)展資金管理辦法》等；四是建立幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與培訓(xùn)制度，主要政策文本有《關(guān)于實(shí)施幼兒教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃的通知》《幼兒園教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《幼兒園園長(zhǎng)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》《關(guān)于加強(qiáng)幼兒園教師隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》《關(guān)于改革實(shí)施中小學(xué)幼兒園教師國(guó)家級(jí)培訓(xùn)計(jì)劃》等；五是學(xué)前兒童發(fā)展與教育指南的研制，主要政策文本有《3-6歲兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展指南》；六是通過(guò)“學(xué)前教育宣傳月”系列活動(dòng)和“學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃”推動(dòng)學(xué)前教育快速穩(wěn)步發(fā)展。這一時(shí)期學(xué)前教育政策數(shù)量較多，涉及維度復(fù)雜?？傮w而言，這一時(shí)期的學(xué)前教育政策從此前社會(huì)政策、教育政策的附屬逐漸成為一個(gè)擁有內(nèi)在結(jié)構(gòu)的獨(dú)立政策單元。

三、改革開(kāi)放以來(lái)學(xué)前教育政策嬗變的動(dòng)力考察

按照多源流理論的解釋邏輯，一個(gè)事件或問(wèn)題能夠進(jìn)入政府的議事日程是問(wèn)題源流、政治源流和政策源流三者結(jié)合，政策之窗打開(kāi)后選擇的結(jié)果。但是三者并不是完全相互獨(dú)立的，其存在相互影響。［6］一旦一個(gè)源流出現(xiàn)，那么另外的兩個(gè)源流可能同樣會(huì)受到影響，或者政策決定者會(huì)推動(dòng)另外兩個(gè)源流的出現(xiàn)，以期推動(dòng)其進(jìn)入議事日程從而成為正式的政策。改革開(kāi)放以來(lái)，不同時(shí)期我國(guó)學(xué)前教育政策出臺(tái)的推動(dòng)力明顯存在差異，考察其政策嬗變過(guò)程中的動(dòng)力變遷，對(duì)調(diào)整和完善學(xué)前教育政策以及其體制機(jī)制具有重要的基礎(chǔ)性作用。

（一）改革開(kāi)放至20世紀(jì)80年代末學(xué)前教育政策的動(dòng)力考察：政治源流推動(dòng)

十一屆三中全會(huì)后我國(guó)各項(xiàng)事業(yè)開(kāi)始恢復(fù)已有的秩序，學(xué)前教育事業(yè)開(kāi)始隨著國(guó)家宏觀政策的調(diào)整而調(diào)整。［7］在此階段之前的“文革”中，階級(jí)斗爭(zhēng)是國(guó)家與政府的工作重心，學(xué)前教育領(lǐng)域的政策基本上被廢除或者被社會(huì)政策或者其他領(lǐng)域的政策所取代，從建國(guó)以來(lái)建立的學(xué)前教育秩序基本蕩然無(wú)存。十一屆三中全會(huì)后黨和國(guó)家將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上。在此條件下，黨和國(guó)家積極推動(dòng)各個(gè)領(lǐng)域體制與政策的恢復(fù)和建立。學(xué)前教育作為一個(gè)重要領(lǐng)域受到前所未有的關(guān)注。同時(shí)，由于學(xué)前教育還擔(dān)負(fù)著解放婦女勞動(dòng)力的任務(wù)，因此學(xué)前教育方面的政策大量出臺(tái)。如前所述，從基本管理體制到制度規(guī)范，從日常教育活動(dòng)到一些特殊的學(xué)前教育問(wèn)題，都制定出臺(tái)了相應(yīng)的規(guī)范和政策推動(dòng)其發(fā)展。這一階段的學(xué)前教育政策的主要推動(dòng)力來(lái)自于政府的自上而下的推動(dòng)，按照三源流理論的分析框架，這一時(shí)期學(xué)前教育的基本動(dòng)力源自政治源流中的換屆。這里的換屆僅僅是一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，實(shí)質(zhì)上是指導(dǎo)思想和施政方針的改變。20世紀(jì)80年代末，規(guī)范幼兒園內(nèi)部管理和教育的《幼兒園工作規(guī)程（試行）》與規(guī)范幼兒園外部管理的《幼兒園管理?xiàng)l例》兩部法規(guī)的出臺(tái)標(biāo)志著學(xué)前教育相對(duì)完整的制度的確立，同時(shí)也預(yù)示著這一學(xué)前教育政策時(shí)期的結(jié)束。

（二）20世紀(jì)90年代初至21世紀(jì)初學(xué)前教育政策的動(dòng)力考察：?jiǎn)栴}源流推動(dòng)

20世紀(jì)90年代初，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)和學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展，改革開(kāi)放以來(lái)建立起的學(xué)前教育政策體系受到嚴(yán)重的考驗(yàn)。一是大量企業(yè)辦園出現(xiàn)關(guān)停并轉(zhuǎn)；二是農(nóng)村學(xué)前班大量出現(xiàn)；三是學(xué)前教育師資專業(yè)化水平有限，影響學(xué)前教育質(zhì)量的提升。整個(gè)20世紀(jì)90年代的學(xué)前教育政策就是圍繞上述三個(gè)方面的問(wèn)題制定的。針對(duì)企業(yè)辦園大規(guī)模的關(guān)停并轉(zhuǎn)出臺(tái)了《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見(jiàn)》，針對(duì)農(nóng)村學(xué)前班大量出現(xiàn)后的管理問(wèn)題出臺(tái)了《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)學(xué)前班管理的若干意見(jiàn)》《學(xué)前班工作評(píng)估指導(dǎo)要點(diǎn)》，針對(duì)幼兒園教師的專業(yè)化發(fā)展問(wèn)題提出了《全國(guó)幼兒園園長(zhǎng)崗位培訓(xùn)指導(dǎo)性教學(xué)計(jì)劃（試行草案）》《全國(guó)幼兒園園長(zhǎng)任職資格、職責(zé)和崗位要求（試行）》。另外還有幾項(xiàng)政策法規(guī)屬于20世紀(jì)80年代試行，20世紀(jì)90年代正式實(shí)施，如《幼兒園工作規(guī)程》等。如果不考慮這部分政策，按照三源流理論的分析框架，整個(gè)20世紀(jì)90年代的學(xué)前教育政策的動(dòng)力基本上源自問(wèn)題源流。這一時(shí)期學(xué)前教育政策既缺乏政策源流中的政策意見(jiàn)，也缺乏政治源流中的政治影響，維持學(xué)前教育發(fā)展基本穩(wěn)定的問(wèn)題源流是這一時(shí)期學(xué)前教育政策出臺(tái)的基本動(dòng)力。

（三）21世紀(jì)前10年學(xué)前教育政策的動(dòng)力考察：政策源流與問(wèn)題源流共同作用

21世紀(jì)伊始，我國(guó)出臺(tái)了《綱要（試行）》。其出臺(tái)背景主要是當(dāng)時(shí)第三次全國(guó)教育工作會(huì)議和全國(guó)基礎(chǔ)教育工作會(huì)議召開(kāi)，要求鼓勵(lì)多種形式學(xué)前教育發(fā)展，推進(jìn)幼兒園實(shí)施素質(zhì)教育，全面提高幼兒園教育質(zhì)量。［8］由于已經(jīng)有了實(shí)施素質(zhì)教育的政策意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)討論和論證最終出臺(tái)了《綱要（試行）》。按照多源流理論分析，該政策出臺(tái)的推動(dòng)力應(yīng)為政策源流。2003年發(fā)布的《關(guān)于幼兒教育改革和發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》則是針對(duì)當(dāng)時(shí)我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展過(guò)程中的總體水平不高，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡，與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、教育的發(fā)展和人民群眾日益增長(zhǎng)的需求還不相適應(yīng)，幼兒教育事業(yè)投入不足，一些地方將幼兒園推向市場(chǎng)，減少或停止投入，甚至出售，地方幼兒教育管理力量薄弱等問(wèn)題，為進(jìn)一步推動(dòng)幼兒教育的改革與發(fā)展而制定的。《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)管理工作的通知》同樣也是針對(duì)部分民辦學(xué)前教育機(jī)構(gòu)存在非法辦園、審批不嚴(yán)、管理不規(guī)范、從業(yè)人員素質(zhì)不高等問(wèn)題而制定的。總體而言，后兩項(xiàng)政策出臺(tái)主要是解決當(dāng)時(shí)急迫的問(wèn)題，按照多源流理論的分析邏輯其動(dòng)力為問(wèn)題源流。

（四）2010年至今學(xué)前教育政策的動(dòng)力考察：政治源流的推動(dòng)

2010年4月，《規(guī)劃綱要（2010-2020）》發(fā)布，其中對(duì)學(xué)前教育單獨(dú)列章，提出了其后10年發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)。半年后，《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展的若干意見(jiàn)》出臺(tái)。該政策從十個(gè)方面規(guī)定了我國(guó)學(xué)前教育政策的目標(biāo)、內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)方式。其后，學(xué)前教育管理體制的完善、財(cái)政資助政策建立、教師標(biāo)準(zhǔn)和培養(yǎng)培訓(xùn)政策、學(xué)前教育領(lǐng)域細(xì)化的各種規(guī)范、兒童發(fā)展指南和評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)、推動(dòng)學(xué)前教育發(fā)展的方式等一系列的政策在短期內(nèi)陸續(xù)出臺(tái)。雖然這一時(shí)期學(xué)前教育政策類型多樣，涉及的內(nèi)容也是多維度、多領(lǐng)域的，但是總體而言出臺(tái)的背景和推動(dòng)的動(dòng)力相對(duì)單一，即社會(huì)輿論壓力。這是因?yàn)殡S著義務(wù)教育的普及以及公眾對(duì)學(xué)前教育需求的提升兩方面因素的疊加影響，學(xué)前教育的“短板效應(yīng)”被放大。“入園難”“入園貴”成為社會(huì)公眾一種普遍的感受和國(guó)民情緒。雖然這一時(shí)期學(xué)前教育資源不足是一個(gè)突出問(wèn)題，但是這一時(shí)期的學(xué)位供給已經(jīng)是歷史峰值。因此，按照多源流理論的分析框架這一時(shí)期學(xué)前教育政策的動(dòng)力主要源自政治源流中的國(guó)民情緒壓力，即政治源流，而不是解決學(xué)位供給問(wèn)題的問(wèn)題源流。

四、當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育政策動(dòng)力優(yōu)化路徑

當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育政策并不完善，學(xué)前教育政策動(dòng)力及其機(jī)制仍需要重點(diǎn)關(guān)注。［9］學(xué)前教育政策的動(dòng)力機(jī)制仍需要不斷地優(yōu)化和完善，才能不斷適應(yīng)和保障學(xué)前教育發(fā)展的需求。

（一）政治源流應(yīng)作為學(xué)前教育政策的基本動(dòng)力

從我國(guó)學(xué)前教育政策動(dòng)力演變的過(guò)程來(lái)看，政治源流作為學(xué)前教育政策的主要?jiǎng)恿r(shí)都能夠推動(dòng)學(xué)前教育政策健康有序地發(fā)展。按照多源流理論的分析框架，政治源流意味著新的執(zhí)政理念、政治理念、管理與治理理念，這種動(dòng)力類型能夠充分考慮到國(guó)民情緒和國(guó)民意見(jiàn)、訴求，從而制定系統(tǒng)的、成體系的計(jì)劃和方案。這種方案可以系統(tǒng)地設(shè)計(jì)學(xué)前教育政策目標(biāo)、進(jìn)程、步驟和方法，可以保證學(xué)前教育政策的體系性和系統(tǒng)性。因此，政治源流的動(dòng)力源在推動(dòng)學(xué)前教育政策發(fā)展過(guò)程中更具有體系性、系統(tǒng)性，并且能夠根據(jù)問(wèn)題適時(shí)地調(diào)整。所以，構(gòu)建可持續(xù)的學(xué)前教育政策體系需要堅(jiān)持以政治源流作為政策改進(jìn)與發(fā)展的最基本動(dòng)力源。

（二）充分發(fā)揮公共輿論等在學(xué)前教育政策制定中的影響

按照多源流理論的分析邏輯，公共輿論在學(xué)前教育政策制定過(guò)程中有兩個(gè)基本作用，一是反映國(guó)民情緒、意見(jiàn)和訴求，另一個(gè)是反映政府的政治理念。公共輿論具有溝通政策兩端的作用。對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)學(xué)前教育政策動(dòng)力變遷的考察發(fā)現(xiàn)，公共輿論一方面能夠反映和引導(dǎo)國(guó)民情緒進(jìn)而有效地推動(dòng)學(xué)前教育政策的進(jìn)步和發(fā)展，另一方面，公共輿論能夠引導(dǎo)公眾對(duì)政策產(chǎn)生合理的認(rèn)識(shí)，從而有利于學(xué)前教育政策的推行和作用的發(fā)揮。［10］因此，在學(xué)前教育政策制定過(guò)程中應(yīng)該充分發(fā)揮公共輿論的影響和作用。一方面促進(jìn)政策出臺(tái)，另一方面可以推動(dòng)政策理解，從而提升政策實(shí)施的效果。

（三）建立充分的利益表達(dá)機(jī)制，為政策源流提供更多選擇

多源流理論的分析框架中有三個(gè)基本動(dòng)力源，分別是政治源流、問(wèn)題源流和政策源流。雖然政策源流較少作為學(xué)前教育政策的主要?jiǎng)恿Γ钦咴戳鲄s可以通過(guò)提供較多的政策選擇，從而為學(xué)前教育政策提供更多的選擇空間。當(dāng)一個(gè)問(wèn)題或者一個(gè)目標(biāo)、任務(wù)確定之后，不同的利益主體的意見(jiàn)、訴求等并不相同。因此，不同利益主體的政策方案就可能并不相同。［11］建立充分的利益表達(dá)機(jī)制，可以使不同的利益主體的意見(jiàn)和方案充分地溝通和交流，能夠最大限度提出可行的方案和方法，從而為政策提供更多的選擇，為做出最優(yōu)選擇提供條件和空間，減少政策由于溝通和協(xié)調(diào)不充分而出現(xiàn)的實(shí)施過(guò)程中的障礙和阻力。［12］

（四）將問(wèn)題源流作為政策動(dòng)力的重要補(bǔ)充

雖然政治源流作為主要的學(xué)前教育政策的動(dòng)力源有其他兩個(gè)動(dòng)力來(lái)源無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)，但是政治源流也有不足，那就是對(duì)一些問(wèn)題等無(wú)法做出準(zhǔn)確的估量。而問(wèn)題源流可以有效地彌補(bǔ)政治源流的這一顯著不足。我國(guó)當(dāng)前已進(jìn)入社會(huì)改革的“深水區(qū)”，對(duì)學(xué)前教育中的許多問(wèn)題、困難等很難做出準(zhǔn)確的估計(jì)和測(cè)算。因此，問(wèn)題源流作為政治源流的重要補(bǔ)充對(duì)學(xué)前教育政策體系的發(fā)展和完善具有重要的意義。

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