○ 胡曉玲

(1.中國政法大學(xué)法學(xué)博士后流動站， 北京 100088；2.西北政法大學(xué) 行政法學(xué)院， 陜西 西安 710063)

20世紀末以來，伴隨著經(jīng)濟全球化及科技變革的迅猛發(fā)展，公眾需求日漸蓬勃并呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展態(tài)勢，傳統(tǒng)的政府組織模式遭遇到財政壓力、效率低下、信任欠缺等一系列危機，為了公共事務(wù)更高效的完成，大量的社會自治組織廣泛加入到層次多樣、內(nèi)容豐富的公共事務(wù)治理活動中，政府開始將部分公共權(quán)力通過委托、授權(quán)等方式向社會讓渡。政府只有進行權(quán)力轉(zhuǎn)移，才能避免體制內(nèi)組織機構(gòu)及編制的惡性膨脹，也可以在行政幫手的得力支持下，滿足社會更加豐富的現(xiàn)實需求，傳統(tǒng)的只有政府才能介入的單一封閉式行政運作模式被悄然打破，公權(quán)力行使主體呈現(xiàn)出多元化格局?！皝y花漸欲迷人眼”的紛繁當中，一場靜悄悄發(fā)展并蔓延的公共行政變革開始席卷世界。在這道亮麗的風(fēng)景線下，國家行政一統(tǒng)天下的局面被打破，國家與社會彼此間的權(quán)力界限似乎變得模糊不清，行政權(quán)力的不斷社會化流動使得行政權(quán)向社會轉(zhuǎn)移日漸浮出水面，新型的國家與社會關(guān)系模式亟待予以理論滋養(yǎng)。十九屆三中全會公報〔1〕再次重申了十八大及十九大報告提及的簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，并在此基礎(chǔ)上更加突出強調(diào)了機構(gòu)改革，認為深化黨和國家機構(gòu)改革是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。致力于以更加有效實現(xiàn)行政任務(wù)為目標的公共行政領(lǐng)域的上述變革被納入到國家治理體系現(xiàn)代化的解釋框架中，責無旁貸地承擔起了推進行政改革的歷史使命。如何從理論上恰當闡釋上述現(xiàn)象并生發(fā)出應(yīng)對策略，成為本文寫作的緣起。

一、究竟何為行政權(quán)社會化：機理及其內(nèi)在意蘊

概念往往是認識和理解一個事物的邏輯起點。在當下這個行政權(quán)無處不在的行政國家時代，政府包攬了從出生到死亡諸多事務(wù)的同時，也常常出現(xiàn)官僚主義盛行，行政效率低等弊端，諸多腐敗和濫用權(quán)力的行為造成大量人、財、物資源的浪費，相應(yīng)地，紛繁的制約路徑和解決策略也從不同視角呈現(xiàn)，這其中，控制行政權(quán)的思路之一就是分散和轉(zhuǎn)移行政權(quán)的行使主體，于是在某些行政領(lǐng)域，政府或被迫或主動地將部分行政權(quán)給予社會公共組織去行使，現(xiàn)實中出現(xiàn)了行政權(quán)向社會轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象?！罢摀^重，迫使它不得不將一部分國家權(quán)力‘下放’給相關(guān)的民間社會組織行使”，〔2〕且由于社會所需要的“公共產(chǎn)品”客觀上除可由政府提供外，恰巧還可由社會組織提供，這就為行政權(quán)的社會化提供了可能。一般認為，行政權(quán)社會化最早脫胎于西方的新公共管理運動，作為一種新型的行政模式，其核心在于放松政府管制，打破政府壟斷，拓展行政實現(xiàn)方式，改變傳統(tǒng)的國家包辦社會、國家與社會高度合一的舊格局，它倡導(dǎo)建立政府與社會優(yōu)勢互補，提高行政效能，并形成互動合作關(guān)系的新型公共權(quán)力運作模式。

(一)行政權(quán)社會化的核心要點

隨著時代的綿延變遷，政府權(quán)力在諸多領(lǐng)域退縮是必然的趨勢，公共權(quán)力向社會回歸是一個不可阻擋的必然結(jié)果。具體而言，可從以下幾個方面來把握其核心要點：

1.行政權(quán)社會化體現(xiàn)出行政權(quán)力的行使主體開始多元，不僅政府，一系列社會公共組織也成為行政權(quán)的行使主體，它瓦解了政府壟斷公共物品、國家行政一花獨放的現(xiàn)象。

2.邊界的模糊性。政府與社會的邊界不是涇渭分明的，只能做出大致界定，而且，這一界限還會隨著社會環(huán)境的客觀變化而不斷動態(tài)調(diào)整，故在社會化進程中，需要通過彼此間的博弈來妥善處理兩者間關(guān)系，努力建構(gòu)起在一定張力基礎(chǔ)上動態(tài)調(diào)試的平衡架構(gòu)。

3.當下時代中，能夠社會化的范圍是有限的，對于社會化的推進必須持審慎態(tài)度，社會公共組織不可能在各項供給上都能無差別地以普遍服務(wù)惠及民眾，公共產(chǎn)品的提供也不可能完全交由非政府組織去提供，公法的價值和政府的責任不能全然而退，社會化的推進更不能成為政府藉以回避甚至逃遁責任的借口。

4.行政權(quán)社會化是一長期動態(tài)的歷程。它不同于以往任何一次的機構(gòu)改革，也不僅僅只限于政府職能轉(zhuǎn)變的表象涵義，它是站在歷史長河的角度來審視“行政權(quán)”的發(fā)展方向，這是從一種前所未有的高度來觀察國家與社會、行政與社會的運作關(guān)系，是一場人類發(fā)展史上深刻的權(quán)力變革。制度變遷中必然會受到傳統(tǒng)思維及習(xí)慣帶來的阻力，而且“社會”自治能力是否足夠，行政權(quán)轉(zhuǎn)移的社會基礎(chǔ)是否雄厚，都對這一演進歷程影響深遠。

5.基于行政權(quán)和公民權(quán)各有側(cè)重偏頗，在時下要強調(diào)兩者的相互合作、相互配合，努力塑造和諧共生局面。但從長遠來看，行政權(quán)本源于民，本源自社會，權(quán)力最終要完全還于民間，或者說“還權(quán)于社會”。

(二)行政權(quán)社會化的基本表現(xiàn)形式

行政權(quán)社會化的表現(xiàn)形式，歸納起來，大致可以分為以下幾類：

1.分權(quán)。即政府將一部分原由自己行使的權(quán)力，轉(zhuǎn)給社會公共組織行使，它是政府自身精簡瘦身和職能調(diào)整轉(zhuǎn)變后的結(jié)果，也是社會公共組織積極力爭融入公共權(quán)力體系的必然訴求。實踐中，常常表現(xiàn)為政府和某些公共組織的合作關(guān)系，基于契約或者協(xié)定，充分利用彼此優(yōu)勢，最終在互動基礎(chǔ)上達成公共行政的預(yù)設(shè)目標。

2.委托權(quán)力。即政府選擇自己所信任的某些公共組織，在對其資源、能力、條件等方面綜合考評后，以類似民事委托關(guān)系的方式將部分行政權(quán)力委托給這些公共組織行使，由政府承擔法律后果的方式?，F(xiàn)行《行政處罰法》第18條和第19條便為例證。委托的存在，一般是由于被委托者在委托領(lǐng)域具有更為高效或?qū)I(yè)的優(yōu)勢，實踐中常表現(xiàn)為專家參與和行政助手兩種形式。

3.授權(quán)。即依據(jù)法律、法規(guī)甚至規(guī)章的規(guī)定，行政權(quán)力被授予給滿足一定條件的社會公共組織，由被授權(quán)后的組織承擔相應(yīng)法律后果的方式。授權(quán)和委托是不一樣的，其最大區(qū)別在于承擔責任的主體。委托由委托主體承擔責任，而被授權(quán)主體如果和行政相對人發(fā)生了糾紛，對之提起的訴訟類型是被歸為行政訴訟，被授權(quán)主體已被擬制為獨立的行政主體，學(xué)界目前已有典型案例可佐證?？梢哉f，在權(quán)力社會化的深度問題上，授權(quán)和委托存在著較大差異，授權(quán)深度遠高于委托，有學(xué)者甚至指出，“這(指授權(quán))是國家行政權(quán)力已轉(zhuǎn)化為社會權(quán)力?！薄?〕

4.還權(quán)。即將本應(yīng)屬于社會主體的權(quán)力，從被國家吞食的國家權(quán)力中分離出來，歸為社會自主、自治權(quán)力?！?〕此時公共權(quán)力可以自主解決社會成員自身的問題，無需政府干預(yù)。還權(quán)，可謂是行政權(quán)力社會化的最高級形態(tài)，是最純粹意義上的公共權(quán)力向社會回歸的方式，它是政府權(quán)力未來發(fā)展的既定方向和基本趨勢。

二、行政權(quán)社會化的困境聚焦

行政權(quán)社會化進程能否有效推進取決于多種因素，就時下中國而言，其至少面臨著以下幾方面的問題，這些問題纏繞糾結(jié)在一起，構(gòu)成一堆亂象，成為制約影響其良好發(fā)展的困境所在。

(一)國家與社會的良性互動關(guān)系尚未形成

國家與社會的關(guān)系在不同時期有其不同模式，二者要么是緊張關(guān)系，要么是合作關(guān)系；二者之間的較量與磨合會產(chǎn)生不同的結(jié)局：或者負和博弈，或者零和博弈，或者正和博弈。〔5〕建構(gòu)合理的契合中國現(xiàn)實狀況和政治文化環(huán)境的國家與社會關(guān)系模式是中國現(xiàn)代化進程中的重要內(nèi)容。

在中國的傳統(tǒng)里，國家與社會是不分的，社會與國家都是帝王的“天下”?！?〕綿延數(shù)千年的儒家文化中，家國同構(gòu)，家是一個小國，國則是一個大家?！皬木窳x理上說，血緣社會法則同化了國家，因而國家被社會化了，由家而國；而從政治權(quán)力上說，國家吞噬了社會，因而社會被國家化了，‘國’居‘家’之上。這是一種使國家的政治權(quán)力處于至上地位的社會與國家的‘對立統(tǒng)一’?！薄?〕“家國一體”的理念使得政治超常發(fā)展，倫理支撐著宗法社會，私人領(lǐng)域被湮沒在公共領(lǐng)域當中，個人觀念和公民意識極度匾乏，形成了“國家吞并社會或社會國家化”〔8〕的國家與社會同構(gòu)的異常格局。在這種模式下，國家發(fā)揮全能主義，政府權(quán)力包羅萬象，壟斷了全部公共事務(wù)的治理，社會被吸納、同化于國家之中。這樣的政治國家下，國家將所有的資源都加以掌控，公共權(quán)力高度集中。表面看來，國家似乎具有很強的管控和整合能力，似乎形成了穩(wěn)定和諧的架構(gòu)狀態(tài)，但從根本上來看，這只是一種表象，且只能是短期狀態(tài)。這是一種代價沉重的結(jié)構(gòu)，它束縛了社會自身的活力和創(chuàng)造性，壓抑了社會自我更新和調(diào)整的可能，最終走向崩潰停滯的邊緣。

在“自由主義的終結(jié)”和“政治的終結(jié)”同時并存的時代，我們必須重新反思政府與社會的關(guān)系，重新探索整合公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的治理之道。〔9〕“良性互動關(guān)系”便是緣此做出的一種理性選擇。一個有效推進法治現(xiàn)代化進程的國家與社會關(guān)系的模式，必須是能夠?qū)遗c社會兩者的優(yōu)勢都充分激發(fā)并得以發(fā)揮，不是社會排斥國家，也不是國家包辦社會。一方面，政府要承擔起其該有的政治職能，把握那些核心的與自己不可分離的“同生同死”的權(quán)力；另一方面，政府也要將某些權(quán)力轉(zhuǎn)移給社會，或者說將某些權(quán)力由社會收回，歸于社會的歸于市場的絕對不應(yīng)過多干預(yù)。我國臺灣學(xué)者陳愛娥教授對此認為，“提供公共設(shè)施以改善社會生活條件, 從來不是‘國家’特有的行政任務(wù), 它是典型‘國家’與‘社會’的共享領(lǐng)域, 于此范疇, 如果社會有能力承擔該任務(wù), 國家應(yīng)避免介入, 介入時亦可選用私法, 以便于與社會在此范疇和諧地互動?！薄?0〕

“上帝的歸上帝，撒旦的歸撒旦”，一定時期內(nèi)，國家和社會彼此間應(yīng)有相對明朗的界限和各自的疆域，政府職能不是越多越好，其范圍也不應(yīng)無所不包。沒有社會的推動，國家不可能進步，“如果沒有獨立于政府的社會，也就很難存在一個獨立的專門履行國家職能的政府，即便有，也必定是一個弱政府，因為政府涉足的領(lǐng)域愈廣，政府本身的有效性就愈差”，〔11〕而社會的本位地位，更強調(diào)了國家不應(yīng)干預(yù)社會太多。因此，政府權(quán)力應(yīng)進行適當?shù)膭冸x，有限的權(quán)力才是更有效的權(quán)力，應(yīng)在縮小政府權(quán)限的同時增強社會的聚合能力。事實證明，也只有在“減負”或者說剝離其本身不應(yīng)該也無能力做好的事情基礎(chǔ)上，才能集中精力做好其更應(yīng)該承擔的事務(wù)。且就現(xiàn)實來看，政府提供的公共物品及服務(wù)等，由于信息滯后于社會，加之涉及的對象范圍廣且復(fù)雜多變，以及政府一般會遵從一個相對嚴格的程序，導(dǎo)致其可能存在低效率，甚至公共資源發(fā)生浪費，這都體現(xiàn)出社會參與供給的必要性。值得特別強調(diào)的是，要充分發(fā)揮社會自身的自我調(diào)劑完善能力，要進一步培育社會的自治功能，因為，沒有成熟的社會自治，有限政府是不可能實現(xiàn)的，社會與國家的良性關(guān)系因為失去另一層面的根本依托，而會使其變成空中樓閣，無安身立命之所。

(二)政府層面存在種種缺憾

在行政權(quán)社會化能否有效推進上，政府至少存在著以下方面的缺憾：

1.政府態(tài)度騎墻，存在著社會化不足和過度雙重傾向

基于歷史原因，政府權(quán)力在國家權(quán)力體系中一直占主導(dǎo)地位，改革進程中的各項事務(wù)，基本都是依賴政府才能進行，政府的態(tài)度直接關(guān)涉改革事項能否推進，推進效果如何。行政權(quán)的社會化也是在政府主導(dǎo)下進行的，就目前的運作現(xiàn)狀來看，存在著社會化程度不足與過度并存的現(xiàn)象，也就是說，某些該社會化的沒有社會化，而不該社會化的卻社會化了，這在現(xiàn)實中有大量表現(xiàn)。

究其根源，也是有內(nèi)在原因的。社會化事實上就是將原歸屬于政府的職能轉(zhuǎn)移出去，轉(zhuǎn)給社會公權(quán)力組織去行使，這必然涉及到政府職能部門，涉及到具體的政府機構(gòu)，最終涉及到棲居于上的公務(wù)人員。在當今這個“風(fēng)險社會”中，成為公務(wù)員，便意味著“吃皇糧”“金飯碗”，但職能的剝離、機構(gòu)的裁撤便有可能使這些利益群體失去優(yōu)勢；退而言之，即便是被推進走向社會化，由于受原體制和人為因素的影響，還存在著社會化進程中脫鉤不徹底的現(xiàn)象，“官辦”“半官辦”“官民合辦”色彩的社會行政主體大量存在。政府職能社會化背后涉及到大量的利益調(diào)整和重新分配，對既得利益者沖擊甚大，其對改革的態(tài)度可想而知。

另一方面，行政權(quán)社會化進程應(yīng)穩(wěn)步推進，在當下不是任何公共事務(wù)都可以社會化，不能將社會化改革盲目推進，不能因為改革的大局而縮減政府本應(yīng)承擔的公共責任，現(xiàn)實中基于利潤效益等因素，政府將一些不適宜社會化的職責任務(wù)，像扔包袱一樣轉(zhuǎn)移給社會，走向了社會化過度的另一極端，如九年制的基礎(chǔ)義務(wù)教育，救死扶傷的基本醫(yī)療事務(wù)，公交營運等公共工程建設(shè)事務(wù)，這些不當轉(zhuǎn)嫁政府責任給社會公共組織的事例，帶來了巨大的負面效應(yīng)，現(xiàn)實中不乏這樣的一些負面報道。誠如應(yīng)松年先生所言，“在注重發(fā)揮社會作用的浪潮中，一些政府及部門有意或無意地淡化了政府的作用，甚至把社會管理和公共服務(wù)職能不當、不合時宜地推向社會，影響了社會的秩序和穩(wěn)定。”〔12〕

2.政府定位不清，對權(quán)限和行使事務(wù)的范圍認識不明

雖然在行政權(quán)社會化這一基本趨向的導(dǎo)引下，部分行政權(quán)得以社會化，全能政府開始向有限政府轉(zhuǎn)變，但仍存在一系列問題。

首先，行政權(quán)從名義上看是轉(zhuǎn)移給了社會，但真實控制權(quán)仍掌握在政府手中，“政府職能向企業(yè)和中介組織轉(zhuǎn)移中，存在轉(zhuǎn)移的是事務(wù)，而轉(zhuǎn)移后對事務(wù)的控制權(quán)和運行機制依然如舊，呈現(xiàn)‘事轉(zhuǎn)權(quán)不轉(zhuǎn)’，如一些熱門中介機構(gòu)，審圖、建筑材料檢測、房地產(chǎn)評估、測繪、擔保、抵押中心或公司，雖然從政府接手了相關(guān)職能，但政府對這些機構(gòu)進行選擇性審批，有的政府部門直接控制有關(guān)機構(gòu)，有的公務(wù)員參與經(jīng)營有關(guān)機構(gòu)，沒有行政資源的普通群眾無力參與競爭。”〔13〕現(xiàn)實中，很多事業(yè)單位及行政性公司公務(wù)人員的招考，仍按照公務(wù)員或參照公務(wù)員序列進行，并比照公務(wù)員的方式進行績效考核和獎懲任免，潛在地說明這些單位和行政機關(guān)的緊密聯(lián)系性。

其次，基于利益因素，政府不愿放權(quán)，仍在涉足“某些不該管也管不好的領(lǐng)域”，并沒有嚴格按照政企分開、政社分開、政事分開的原則將行政職能剝離給社會公共組織，并沒有將所謂的官辦或掛靠企業(yè)變成產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責分明的獨立承擔責任的組織，微觀專業(yè)性領(lǐng)域的細小事務(wù)仍然常見政府的身影，“一些部門雖然下放了不少行政審批權(quán)，同時一如既往既抓宏觀又抓微觀，把持著關(guān)鍵的、重大的項目審批權(quán)、經(jīng)費支配權(quán)和資源配置權(quán)。”〔14〕社會公共組織在履行職能時受政府掣肘，社會力量的能動性并沒有得以充分發(fā)揮。

再次，權(quán)限邊界認識不清。雖然政府有職能轉(zhuǎn)變的大局意識，但職能轉(zhuǎn)變涉及面廣，究竟哪些職能屬于政府事務(wù)，哪些可以轉(zhuǎn)移，在認知層面頗有分歧，在實踐中常常存在著無所適從的困惑?！斑@一目標雖然明確，但缺乏判斷標準，政府機關(guān)和人員的推測難以避免行政職能轉(zhuǎn)變流于形式”?！?5〕另外，職能轉(zhuǎn)變的要求和目標，在當前仍主要存在于綱領(lǐng)性文件中，缺乏強有力的制度支撐和具體明確的操作標準，且社會生活的多樣性也對職能邊界不斷進行著動態(tài)調(diào)整，這一切都導(dǎo)致了問題的復(fù)雜性。

(三)社會公共組織的種種不足

就行政權(quán)社會化能否有效推進，從社會公共組織角度來看，其至少面臨著以下問題的考驗：

1.對社會公共組織的定位分歧

轉(zhuǎn)移的政府職能的承接者——社會公共組織，政府該對其如何看待？其性質(zhì)是什么？角色如何定位？“政府出于維護政權(quán)的考慮，對于社會組織、自治團體的設(shè)立，一直保持高度警惕的態(tài)度。盡管我們一直在強調(diào)，國家必須為社會NGO組織及其發(fā)展提供制度支持，降低其設(shè)立門檻，但其實國家一直在社會組織的發(fā)展上態(tài)度不那么積極，在大一統(tǒng)的文化傳統(tǒng)之下，中國的傳統(tǒng)觀念中社會組織的發(fā)展總是與社會反抗、社會暴動相聯(lián)系。”〔16〕在當今國家體制轉(zhuǎn)型，政府職能轉(zhuǎn)變，呼喚權(quán)力回歸的時期，對這些組織的定位問題的重要性尤為凸顯，對其認識的模糊性以及因此而引發(fā)的對其具體行為的規(guī)范、責任救濟問題也頗為值得探究。在我國現(xiàn)實中，對于這些社會公共組織的認同度是非常差的，在西方，非政府組織迅猛發(fā)展的原因，很大程度上和其文化底蘊及歷史積淀有關(guān)，公民意識、契約精神、自治觀念這些社會公共組織生成依賴的理念根基在我國都相對缺乏。轉(zhuǎn)型過程中，還常常出現(xiàn)價值體系和倫理觀念的碰撞，整個社會對這些接受政府職能的組織，能否很好地行使“公共事務(wù)”職責也是持謹慎觀察態(tài)度。在我國現(xiàn)行環(huán)境下，社會公共組織身陷理念瓶頸和制度夾縫的雙重窘境中。

2.社會公共組織的先天不足

受全球“社團革命”風(fēng)潮的影響，我國的社會公共組織也相繼萌生并努力發(fā)展壯大。但受制于一些因素，它們在我國普遍遭遇發(fā)展困境，主要體現(xiàn)在：

首先，行政色彩過重，自治性缺乏，民間根基不夠?！渡鐣F體登記管理條例》(2016年修正版)雖然相較1998年版作了一些修改，但其第3條仍然規(guī)定，“成立社會團體，應(yīng)當經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進行登記?！笨梢?，在我國，社會團體的設(shè)立，必須獲得我國法律的認可予以了登記，而能夠登記注冊的前提就是必須經(jīng)過其業(yè)務(wù)主管單位的審查同意，現(xiàn)實中常常表現(xiàn)為社會團體需要找到一個黨政機關(guān)，獲得其許可，掛靠其名下，接受其主管監(jiān)督。有人將其總結(jié)為，“社會組織必須找到能夠為其‘擔保’的政府部門做其娘家，才能夠被賦予其合法地位”?！?7〕現(xiàn)實中很多社會組織都是從原政府部門脫胎而成，先天缺乏獨立性，更沒有自主意識，依賴于政府財政撥款，內(nèi)部運作機制也非常行政化，甚至人事任免等都完全和原政府部門緊密相連，自我獨立性不夠，官方化或半官方化現(xiàn)象不同程度地存在，缺乏基本的“自治”意識。其在組織設(shè)置、經(jīng)費來源、人事配備以及運作方式上的“母型化”，導(dǎo)致實務(wù)中“二政府”之謂，“雙重管理”“掛靠制”限制了這些社會組織的自主性。社會組織本應(yīng)是政府“合作伙伴”，卻成為了“政府助理”。長遠來看，組織自我定位的不妥當必然會影響其本位功能的發(fā)揮，最終必會導(dǎo)致畸形發(fā)展。就現(xiàn)實來看，也已出現(xiàn)了一些不良現(xiàn)象，如這些組織憑借與政府的關(guān)系去招攬業(yè)務(wù)，破壞市場的公平競爭關(guān)系。薩瓦斯說，“腐敗容易在公共部門和私營部門的邊界發(fā)生”，〔18〕一語中的。

其次，運作資金匱乏。資金的缺乏是社會公共組織發(fā)展的重大障礙，雖然其不以盈利為目的，但其組織運作也是需要成本或者說運營經(jīng)費的。世界各國的社會組織，其資金來源大致可分為三種：一是以政府資助為主，二是以會費收入和營業(yè)收入為主，三是以社會捐款為主。歐美等國或我國港澳等地區(qū)非政府組織40%-70%的資金來源于政府公共財政。〔19〕就我國內(nèi)地目前而言，社會公共組織獲取資金主要依靠兩種渠道，一是依賴政府撥款，再有就是向社會取得融資。而就構(gòu)成來看，政府的項目資金、財政撥款或補貼等構(gòu)成了現(xiàn)有資金來源的主要方面，這也客觀造成了政府憑借資金供給上的優(yōu)勢而鉗制制約社會公共組織，〔20〕出現(xiàn)所謂“二政府”局面。另外，社會公共組織由于處在向公眾領(lǐng)域的過渡時期，獲得企業(yè)或私人慈善捐贈的社會融資能力較差，而且基于路徑依賴，它也往往缺乏競爭動力，只是“努力爭取更多的政府經(jīng)費，而忽視向社會提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，自然難以從會員和公眾那里募集資金”，〔21〕加之我國民眾缺乏慈善意識和捐贈傳統(tǒng)，且質(zhì)疑這些組織的社會公信力和社會責任感，導(dǎo)致這些社會公共組織的收入來源結(jié)構(gòu)基本呈單一模式，在經(jīng)濟上整體處于拮據(jù)狀態(tài)。

三、破解行政權(quán)社會化困境的路徑探尋

毋庸置疑，行政權(quán)的社會化可有效緩解社會治理中諸多左支右絀的窘境，提高行政效能，推動國家與社會良性互動關(guān)系的生成，科學(xué)理性的態(tài)度應(yīng)是積極把行政權(quán)社會化運作模式推向深入。

(一)轉(zhuǎn)變現(xiàn)有政府治理模式

在我國以政府主導(dǎo)為鮮明特征的改革進程中，政府唯有不斷適時吐故納新，才能應(yīng)對變動社會對行政的多元需求。當下，政府要對自身角色作相應(yīng)調(diào)整，積極轉(zhuǎn)變治理方式，妥善推進行政權(quán)社會化進程。

1.從全能政府向有限政府、有效政府轉(zhuǎn)變

福利國家下，國家在保障個人獲得自由的前提下，還承擔著提供基本生存條件甚至各種福利的使命,全能政府的塑造讓政府不堪其累，全能的標榜并不能否認它與自身客觀能力間存在著巨大溝壑。托克維爾曾言：“一個中央政府，不管它如何精明強干,也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節(jié)。它辦不到這一點，因為這樣的工作超過了人力之所及，當它要獨力創(chuàng)造那么多發(fā)條并使它們發(fā)動的時候，其結(jié)果不是很不完美，就是徒勞無益地消耗自己的精力。”〔22〕按照林德布洛姆的說法，“權(quán)威制度：只有粗大的拇指，而無其他手指”，〔23〕當政府試圖五指并用的同時，善良的初衷卻未必會帶來友善的回報。傳統(tǒng)的政府職能擴大和過度的行政管制會演變成為抑制發(fā)展的枷鎖，“管制由于無效、無能與不民主而遭遇四面楚歌”。〔24〕

在解構(gòu)全能主義政府的同時，必然要求現(xiàn)代效能政府的建構(gòu)。大量的公共事務(wù)根本不需要或不應(yīng)該由政府插手，其只應(yīng)集中做好有關(guān)涉及宏觀領(lǐng)域、重大公共利益、社會安全乃至個人生命財產(chǎn)安全方面的事項，政府應(yīng)有步驟有秩序地從一些領(lǐng)域中漸次退出，其權(quán)力、職能和規(guī)模應(yīng)保持在合理范圍之內(nèi)。要合理界分政府和市場乃至社會之間的關(guān)系和權(quán)力邊界，尊重市場發(fā)展客觀規(guī)律，鼓勵社會自我管理，自治事務(wù)自治處理，實現(xiàn)在保持彼此適度張力基礎(chǔ)上的動態(tài)平衡。此外，在政府擁有的“有限”權(quán)限內(nèi)，還要把有限權(quán)限用好，不能推卸責任，要積極創(chuàng)造條件，做好重大公共事務(wù)，贏得好的口碑，成為有能力和有效力的政府。

2.由臃腫政府向“瘦而美”政府轉(zhuǎn)變

事實上，強有力的政府并不等于事必躬親的政府，政府不應(yīng)事事親自捉刀，政府不是實干的機構(gòu)，因為“政府并不善于劃槳，”〔25〕政府只需掌舵，把握航行方向，政府只需作好決策，實干的事完全可以交由他人?！叭魏蜗胍阎卫砗汀畬嵏伞笠?guī)模地聯(lián)系在一起的做法只會嚴重削弱決策的能力。任何想要決策機構(gòu)親自去‘實干’的做法也意味著‘干’蠢事，決策機構(gòu)并不具有那樣的能力，從根本上說那也不是它的事。”〔26〕真正的高明，應(yīng)是借助別人的力量實現(xiàn)自己的目標，所以，政府應(yīng)該對自己合理定位，將某些行政權(quán)完全交由社會行使。

當代社會政府的發(fā)展趨勢是“強政府”，但這里的強是其辦事能力強，解決問題的能力強，“并不意味著是規(guī)模龐大、人員臃腫的政府，而是指機構(gòu)精簡、人員精干、辦事便民高效的有效政府”?！?7〕全能政府會導(dǎo)致編制超負荷，在臃腫的機構(gòu)下，必然難免權(quán)責不明，互相推諉，溝通體系不暢，效率低下便成為其副產(chǎn)品，甚至由于過長的傳送帶而使得貪腐現(xiàn)象滋生，進而對政治層面的民主法治理念產(chǎn)生沖擊。按照管理學(xué)的基本原理，一個規(guī)模龐大的社會組織，隨著所謂組織機構(gòu)的擴展，管理效率的遞減是一個不以人意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，所以政府要全力瘦身，精簡機構(gòu)，壓縮規(guī)模，有效改善人浮于事的臃腫狀態(tài)，努力打造成為精干的政府，變傳統(tǒng)的“金字塔”式行政組織結(jié)構(gòu)為扁平網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。

(二)在適度監(jiān)管規(guī)制基礎(chǔ)上培育扶持社會公共組織有序發(fā)展

在我國，社會公共組織存在著先天發(fā)育不足、自治能力孱弱、某些功能運作中被異化等缺陷，但同時，其在公共事務(wù)管理中又發(fā)揮著重大作用，在凝聚社會資本、吸納整合社會各階層的利益要求、提升公民的使命感，以及開拓滿足公眾需求等方面都有其不可替代的優(yōu)勢，故而對其的理性態(tài)度應(yīng)是監(jiān)管與培育共存。

1.通過主體定位、多渠道籌措資金等方式加強對社會公共組織的培育

政府要培育社會公共組織的民間根基，淡化其行政色彩，堅持其民間化方向。社會公共組織也要有自己的準確定位，提升自治性和相對獨立性，要加強隊伍建設(shè)，通過完善培訓(xùn)機制等方式提升其能力，在人力資源配備上要選擇具有公益精神、公眾責任感和使命感較強的人員，激發(fā)其奉獻精神，擴大志愿者隊伍。

要多方位籌措資金，實現(xiàn)資金來源的多元化、資金結(jié)構(gòu)的合理化。除政府直接注資外，要鼓勵向基金會等組織融資，爭取民間捐款。另外由于捐贈人往往希望所捐款項能夠全部或盡可能多地用于社會公益事業(yè)，而社會公共組織的工作人員供養(yǎng)及日常辦公經(jīng)費又常常只能從捐款收入中列支，所以對其還要適當減免稅收，對向其提供捐贈的企業(yè)和個人實行稅收減免等優(yōu)惠政策，以緩解其運作中的資金瓶頸束縛壓力。

2.通過外部予以法規(guī)支持、內(nèi)部加強自律的方式獲得合法性認同

就目前而言，我國關(guān)于公共組織的立法現(xiàn)狀，限于《憲法》宏觀統(tǒng)領(lǐng)，出臺了《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》以及一些與之相配套的地方性法規(guī)、部門規(guī)章。對所涉及的主要法律關(guān)系，從其設(shè)立、變更、注銷到財務(wù)、人事、稅收管理，在我國現(xiàn)行立法上也有所規(guī)范和調(diào)整?！?8〕但行政性的規(guī)定占據(jù)了絕大多數(shù)，而關(guān)于組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、職能權(quán)限、財產(chǎn)關(guān)系等，則極少規(guī)定。〔29〕整體來看，立法層級較低，內(nèi)容過于原則簡略，偏監(jiān)管輕培育，對其重新審視定位很有必要。而且，現(xiàn)行的雙重管理機制原本初衷是在特定短時間內(nèi)分化行政系統(tǒng)的壓力，轉(zhuǎn)移一定的行政風(fēng)險，但也“帶來了責任不清、權(quán)限不明、互相推諉等弊端”?！?0〕不可否認，公共組織在某些公共事務(wù)的服務(wù)提供方面會出現(xiàn)一些問題，但在整個社會不斷調(diào)整的變革期，我們應(yīng)建立一種激勵迸發(fā)更大創(chuàng)造力的鼓舞機制，而不是捆綁束縛機制，要激發(fā)正能量而不是消極情緒。為此，應(yīng)建立適度的規(guī)制機制，縮減監(jiān)管強度。

此外，公共組織也要加強自律，從內(nèi)在道德層面和章程規(guī)約等方面來規(guī)范自身活動，公共組織的權(quán)力直接來源于章程與規(guī)約，這種章程和規(guī)約實質(zhì)上是公共組織與一定范圍的成員所形成的一種契約，是一種權(quán)力的讓渡。此外，激勵和懲罰機制要同步建立，提升其社會公信力，還可“提倡非政府社會管理組織結(jié)合成團體，設(shè)立較高的行為與活動標準，促進非政府社會管理組織之間的交流與合作，實現(xiàn)組織之間互相監(jiān)督、相互學(xué)習(xí)的成長模式?！薄?1〕總之，通過多種方式增強其合法性資源，以獲得更多的價值認同感。

(三)構(gòu)建國家與社會良性互動的公共事務(wù)多中心治理機制

在諸多的考驗之后，人們發(fā)現(xiàn)，政府和社會只有彼此通力合作，共同參與公共事務(wù)，才能經(jīng)受得起日益嚴峻的挑戰(zhàn)，公共事務(wù)治理領(lǐng)域傳統(tǒng)的一元主體封閉式運作模式開始向多元開放化方向演進。

1.構(gòu)建多中心治理機制的必然性

多中心治理模式，源自德國學(xué)者哈肯創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)理論被援引用來論證多中心合作治道的邏輯。吉登斯指出,“國家和公民社會應(yīng)當開展合作，每一方都應(yīng)當同時充當另一方的協(xié)作者和監(jiān)督者?！薄?2〕赫夫納也認為，“公民社會和國家之間不存在零和對立；恰恰相反，公民社會需要一個強大而自制(self-limiting)的國家，國家則必須保障結(jié)社自由、自主權(quán)和公共生活的活力?！薄?3〕可以說，我們不可能沒有現(xiàn)代國家，也不可能沒有自我獨立的社會，成熟的社會應(yīng)該是和政府相互配合的社會。制度分析學(xué)派的代表者埃莉諾·奧斯特羅姆教授認為，公共事務(wù)的根本治理之道應(yīng)該是多個主體共同參與，其進一步指出，“中國政府的權(quán)力已經(jīng)開始從單中心的政府走向多中心的自主治理。各種社會行政主體活躍在社會舞臺上，參與公共物品的供給使公共行政的主體呈現(xiàn)多元化。”〔34〕

多中心治理的著力點在于：“在基礎(chǔ)設(shè)施等公共事物持續(xù)性發(fā)展的制度選擇中，既保留了集權(quán)制度安排的一些優(yōu)勢，還同時增加了其他的分權(quán)單位，社會自治優(yōu)勢，也就是說在公共事務(wù)的治理中存在著多個中心，從而為公共事物持續(xù)發(fā)展尋求最優(yōu)的實現(xiàn)模式，并在多中心的競爭中獲得持續(xù)的激勵源泉。”〔35〕它提倡“政府與民間組織良性互動，分工協(xié)作，實現(xiàn)對公共事務(wù)的共管共治”，〔36〕因為“不論是公共部門還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態(tài)、多樣性問題所需要的全部知識與信息，也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應(yīng)用所有有效的工具?！薄?7〕多元共治可以充分實現(xiàn)優(yōu)勢互補，首先，對政府而言，“遵循集中控制的建議所實現(xiàn)的最優(yōu)均衡，是建立在信息準確、監(jiān)督能力強、裁判可靠有效以及行政費用為零的基礎(chǔ)之上的，”〔38〕而事實上這些基礎(chǔ)的具備只是存在于觀念之中；其次，政府的壟斷會造成財政危機和官僚腐敗，進而引發(fā)政府的信任危機；再次，隨著社會的分化，利益群體日益增多，政府作為公共服務(wù)提供者只能顧及大多數(shù)人，某些少數(shù)群體可能會被忽視，在這種情形下，社會就完全可以填補政府留下的空白領(lǐng)域，加之社會分工日益精細，某些需要專業(yè)技術(shù)性的公共服務(wù)領(lǐng)域，政府也是力不能及的；而市場也無法為社會解決長遠全局性的公益問題，也不具備提供某些基礎(chǔ)公共產(chǎn)品的財力和設(shè)備，只有充分合作，協(xié)調(diào)彼此的優(yōu)勢，才能增強社會治理的實效性。這種通過協(xié)作和伙伴關(guān)系實現(xiàn)對公共事務(wù)公共治理的治理話語，“回應(yīng)了當代人試圖超越無政府主義和利維坦這令人焦慮的兩極的內(nèi)心渴求”。〔39〕在這種多中心合作治理的機制下，權(quán)力運行的向度是上下互動的，它已經(jīng)打破了金字塔式的官僚層級森嚴的體制，客觀形成了一種網(wǎng)狀的權(quán)力運行模式。

2.當下政府主導(dǎo)下的多中心治理模式的具體構(gòu)建

對于時下的中國而言，雖然倡導(dǎo)多中心治理模式，但“政府的主導(dǎo)”在相當長一段時間內(nèi)都不會消失，也不可能消失，更不必迅速消失，這有其深刻的社會原因。首先，多中心治理理論強調(diào)治理主體的多元化，但事實上，政府觀念的更新，政府職能的轉(zhuǎn)變，公共權(quán)力壟斷局面的打破，是良好治理的前提條件，“沒有政府的自覺便沒有治理，因為當下中國還不存在能與政府抗衡的力量，更何況其他治理主體的形成與成熟還有賴于政府力量的推動?！薄?0〕其次，政府是在當下社會中，具有公權(quán)力的強權(quán)性組織，其代表的公共利益的廣泛性及普遍性程度，是其他治理主體遠不可及的，此外，政府還擁有著比其他治理主體更多的資源調(diào)控能力，其在一定時間內(nèi)的權(quán)威性和所擬政策的號召力、可信度也是其他治理主體所無法比擬的。且中國“在后發(fā)外生型現(xiàn)代化啟動之后，面臨現(xiàn)代化條件或基礎(chǔ)缺乏的難題，只有運用國家機器的強大力量才能將那些極為有限的現(xiàn)代化基礎(chǔ)條件動員和集中起來，以用于現(xiàn)代化的最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。通過也只有通過國家機器的力量，才有可能有效地解決現(xiàn)代化初期之后由社會解組與混亂而造成的種種社會問題?！薄?1〕再次，其他治理主體的公共性是不足的，如市場雖靈活富有效率，但其更多的動機是經(jīng)濟利益驅(qū)動，會在逐利的動機下，不愿投資一些必需的公共服務(wù)領(lǐng)域，導(dǎo)致公共服務(wù)缺失。此外，鑒于中國的民間社會先天孱弱、發(fā)育不良，其不可能也無力馬上全盤接手重任，否則只會導(dǎo)致社會進入混亂無序狀態(tài)?？梢哉f，“國家(或政府)主導(dǎo)”仍將在相當長時間內(nèi)占據(jù)主動, 在增進整個國家福祉的道路上，社會公共產(chǎn)品、公共事務(wù)乃至公共服務(wù)的提供，政府仍處于不可忽視的首席地位。

如前所述，政府和社會各有其利弊，普遍共識是要優(yōu)勢互補，基于雙方在共治思路下的緊密聯(lián)系性，筆者不揣引入“嵌入式合作”〔42〕來描述這種狀態(tài)。時下，在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和堅持政府主導(dǎo)的基本定位下，如何充分發(fā)揮多元主體的各自優(yōu)勢，形成有效合作局面便成為當務(wù)之急。

首先，要樹立合作的觀念。狄驥曾從社會連帶關(guān)系的角度出發(fā)，論證了各主體間具有相互合作的義務(wù)?！?3〕“沒有對方的合作，任何一方都不能完成自己的工作和任務(wù)，無法實現(xiàn)自身的利益要求，”〔44〕政府尤其要轉(zhuǎn)變行政觀念和行為方式，要由“劃槳者”轉(zhuǎn)向“掌舵者”，轉(zhuǎn)向服務(wù)者。

其次，要相互信任、相互依賴、相互支持?！靶湃问呛献鞯那疤?，有信任才會有合作，公共行政在當前迫切的任務(wù)就是營建普遍的信任關(guān)系”,〔45〕信任，“能夠減輕公眾對公共風(fēng)險決策的交易成本?！薄?6〕

再次，要構(gòu)建協(xié)商機制?！皡f(xié)商治理，是政治主體基于政治組織和公民的政治權(quán)利，以協(xié)商和對話的程序和形式達成共識或者協(xié)調(diào)分歧，以實現(xiàn)國家和公共治理利益目標的特定政治機制?！薄?7〕良好的治理狀態(tài)，離不開治理各方，要暢通利益表達渠道，要開放對話平臺，信息共享，不能把協(xié)商看成是行動的絆腳石，否則可能會出現(xiàn)哈丁“公地悲劇”和奧爾森“集體行動的邏輯”等治理困境。要在哈貝馬斯重建交往理性觀念的指引下，建立伙伴對話機制，建構(gòu)良性互動關(guān)系。

最后，要擴展合作的場域。雖然在當下，國家充當社會“發(fā)動機”的作用不可缺少，社會對政府是依賴和合作關(guān)系并存，但隨著合作治理的開展，合作關(guān)系將占主導(dǎo)地位，社會組織將成為公共事務(wù)治理中和政府具有同等功能的一翼，發(fā)揮出其不可替代的功能。隨著治理進程的推進，要轉(zhuǎn)變僅以“國家”來闡釋“社會”的方式，歷史進步的最終動力是來源于社會，在重視國家變革的同時，更要關(guān)注社會組織自我治理能力的提高，并積極采取相應(yīng)的方式方法予以培育塑造。

四、結(jié) 語

馬克思主義學(xué)者早在多年前，在對人類社會的產(chǎn)生和發(fā)展史進行認真梳理和研究分析后就指出，國家不是從來就有的，它是人類社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，而它也不會一直存在，最終將會在一定的發(fā)展階段基礎(chǔ)上歸于消亡，但是公共事務(wù)的運作卻是相伴人類社會始終的。政府是國家權(quán)力的主要行使者，政府的公共權(quán)力原本就源自社會，由社會讓渡，只是基于社會自身的弱小和能力的有限，社會需要政府存在并代為行使公共權(quán)力，但即便這樣，也不是所有的公共權(quán)力都由政府行使，弗·恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中指出，“管理是所有社會存在的必要條件之一，隨著國家的產(chǎn)生，最重要的領(lǐng)導(dǎo)社會的職能便構(gòu)成了國家管理的范圍，同時，一部分管理社會的職能仍由非國家組織去行使?！薄?8〕伴隨著經(jīng)濟的向前發(fā)展，社會必然會進一步發(fā)育壯大，其自治和自主能力也會得到增強，政府的政治功能將日漸衰微，社會的自組織會承擔越來越多的公共事務(wù)，直至最終接手國家曾掌管的全部公共事務(wù)，并將其內(nèi)化為自己的組成部分，形成社會自治局面，即“社會把國家政權(quán)重新收回”， “變成社會本身的生命力”，〔49〕這便是行政權(quán)社會化的進化圖景。

注釋：

〔1〕參見2018年2月28日通過的《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議公報》。

〔2〕〔3〕郭道暉：《權(quán)力的多元化與社會化》，《法學(xué)研究》2001年第1期。

〔4〕郭道暉：《社會權(quán)力：法治新模式與新動力》，《學(xué)習(xí)與探索》2009年第5期。

〔5〕譚宗澤、黎學(xué)基：《形式、實質(zhì)與整合：服務(wù)行政階段論——以德國模式為路徑》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2009年第2期。

〔6〕周永坤：《社會的法律與國家的法律——從國家與社會的關(guān)系看中西法律的差異》，《法商研究》2003年第2期。

〔7〕魯品越：《中國歷史進程與市民社會之建構(gòu)》，《中國社會科學(xué)季刊(香港)》1994年夏季卷，第173頁。

〔8〕社會國家化，即國家被神化，國家凌駕于社會之上，國家統(tǒng)治、支配、主導(dǎo)和全面干預(yù)社會生活的歷史階段。從國家和社會的關(guān)系上講，是有國家無社會的狀態(tài)， 即國家“吞并”社會的狀態(tài)。在國家和社會的關(guān)系模式上，屬于強國家—弱社會的類型。參見高清海、張海東：《社會國家化與國家社會化——從人的本性看國家與社會的關(guān)系》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2003年第l期。

〔9〕Barraud-Didiera Valerie,Henninger Marie-Christine,ElAkremic Assaad,“The Relationship Between Members’Trust and Participation in the Governance of Cooperatives: The Role of Organizational Commitment”, International Food & Agribusiness Management Review，2012,Vol.15(1),pp.1-24.

〔10〕陳愛娥：《行政上所運用契約之法律歸屬——實務(wù)對理論的挑戰(zhàn)》，臺灣行政法學(xué)會主編：《行政契約與新行政法》，臺北：元照出版公司，2002年，第87 頁。

〔11〕參見李強：《中國政治改革中的現(xiàn)代國家構(gòu)建問題》，李鵬程、單繼剛、孫晶主編：《對話中的政治哲學(xué)》，北京：人民出版社，2004年，第4頁。

〔12〕〔15〕應(yīng)松年、楊偉東：《不斷把政府職能轉(zhuǎn)變推向深入》，《中國行政管理》2006年第4期。

〔13〕石亞軍：《轉(zhuǎn)變政府職能須防止因形式主義和官僚主義轉(zhuǎn)而不變》，《中國行政管理》2013年第12期。

〔14〕石亞軍：《推進實現(xiàn)三個根本轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵式大部制改革》，《中國行政管理》2013年第1期。

〔16〕〔17〕張曉燕：《中國NGO發(fā)展的社會解讀——兼論NGO發(fā)展中的政府角色》，《行政法學(xué)研究》2011年第3期。

〔18〕〔美〕E．S．薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第324 頁。

〔19〕參見吳勇俐、王揚：《發(fā)展社會組織 促進社會自治 加強和改善社會管理》，《社團管理研究》2011年第10期。

〔20〕〔28〕參見張繼紅：《中國非政府組織法律規(guī)制問題研究》，《政法論叢》2004年第4期。

〔21〕王名、劉國翰、何建宇：《中國社團改革——從政府選擇到社會選擇》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2001年，第108-109頁。

〔22〕〔法〕托克維爾：《論美國的民主》，董果良譯，北京：商務(wù)印書館，1995年，第100-101頁。

〔23〕〔美〕查爾斯·林德布洛姆：《政治與市場：世界的政治—經(jīng)濟制度》，王逸舟譯，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994年，第91頁。

〔24〕〔美〕朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標沖譯，北京：商務(wù)印書館，2010年，第9頁。

〔25〕〔26〕〔美〕戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，上海市政協(xié)編譯組、東方編譯所譯，上海：上海譯文出版社，1996年，第32、64頁。

〔27〕楊樺、劉權(quán)：《政府公共服務(wù)外包：價值、風(fēng)險及其法律規(guī)制》，《學(xué)術(shù)研究》2011年第4期。

〔29〕蘇力、葛云松等：《規(guī)制與發(fā)展——第三部門的法律環(huán)境》，杭州：浙江人民出版社，1999年，第189頁。

〔30〕汪志強：《我國非政府組織：檢視、批評與超越》，《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2006年第2期。

〔31〕黎軍：《行業(yè)組織的行政法問題研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2002年，第151-152頁。

〔32〕參見〔英〕安東尼·吉登斯：《第三條道路——社會民主主義的復(fù)興》，鄭戈譯，北京：北京大學(xué)出版社、生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2000年，第83頁。

〔33〕參見〔美〕羅伯特·W·赫夫納：《公民社會：一種現(xiàn)代理想的文化前景》，李朝暉譯，何增科主編：《公民社會與第三部門》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2000年，第225頁。

〔34〕〔美〕埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道——集體行動制度的演進》，余遜達、陳旭東譯，上海：上海三聯(lián)書店，2000年，第87頁。

〔35〕Elinor Ostrom, Understanding Institutional Diversity ,New Jersey:Princeton University Press,2005,p.123.

〔36〕燕繼榮：《協(xié)同治理：社會管理創(chuàng)新之道——基于國家與社會關(guān)系的理論思考》，《中國行政管理》2013年第2期。

〔37〕J.Kooiman.,“Governance and Governability:Using,Complexity,Dynamics and Diversity”,In J.Kooiman,Ed., Modern governance, New Government— Society Interactions,London:Sage Publications,1993,pp.35-48.

〔38〕〔美〕邁克爾·麥金尼斯：《多中心體制與地方公共經(jīng)濟》，毛壽龍譯，上海：上海三聯(lián)書店，2000年，第78頁。

〔39〕參見張鳳陽等：《政治哲學(xué)關(guān)鍵詞》，南京：江蘇人民出版社，2006年，第312-313頁。

〔40〕曹現(xiàn)強：《公共性的現(xiàn)代回歸：從統(tǒng)治到治理——對治理理論的一點思考》，《山東社會科學(xué)》2007年第1期。

〔41〕孫立平：《后發(fā)外生型現(xiàn)代化模式剖析》，《中國社會科學(xué)》1991年第2期。

〔42〕嵌入，百度百科對該詞的解釋有三項：牢固地或深深地固定或樹立；緊緊地埋入；鑲?cè)??？梢哉f，嵌入一詞深深地反映出一事物和另一事物的緊密融合性，而政府與社會的相互嵌入，反映出兩者之間不可分割的緊密程度和互塑融合狀態(tài)，采用嵌入式合作來形容這種關(guān)系，可以深刻地反映出政府和社會在公共事務(wù)經(jīng)營方面的緊密關(guān)系和彼此融合趨勢。

〔43〕相關(guān)論述，可參見〔法〕狄驥：《憲法論》，錢克新譯，北京：商務(wù)印書館，1962年，“第二版序言”、第49頁、第63-64頁。

〔44〕Michael McGuire,“Intergovernmental Management: A View from the Bottom”, Public Administration Review,2006,Vol.66(5),pp.677-679.

〔45〕張康之：《行政倫理的觀念與視野》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2008年，第205頁。

〔46〕戚建剛、張景玥：《論信任對公共風(fēng)險監(jiān)管法制之構(gòu)成性意涵》，《政法論叢》2015年第4期。

〔47〕教育部中國特色社會主義理論體系研究中心：《中國協(xié)商治理的基本特點》，王浦劬執(zhí)筆，《求是》2013年第10期。

〔48〕轉(zhuǎn)引自〔蘇〕B．M．馬諾辛等：《蘇維埃行政法》，黃道秀譯，江平校，北京：群眾出版社，1983年，第3頁。

〔49〕《馬克思恩格斯選集》(第3卷)，北京：人民出版社，1995年，第95頁。