時(shí) 帥

（河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開(kāi)封475004）

一、項(xiàng)目制扶貧與精英俘獲

（一）項(xiàng)目制的產(chǎn)生與項(xiàng)目制扶貧

1994年分稅制改革以后，中國(guó)的財(cái)政格局發(fā)生了根本性的變化。分稅制改革前，地方財(cái)政在國(guó)家整體財(cái)政格局中占主要地位，中央財(cái)政難以對(duì)地方財(cái)政進(jìn)行統(tǒng)籌和計(jì)劃。分稅制改革后，由于稅權(quán)上移，中央財(cái)政成為國(guó)家財(cái)政的主體，地方財(cái)政限于自身財(cái)政汲取能力的萎縮，需要中央財(cái)政進(jìn)行支持。在這樣的背景下，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)運(yùn)而生，中央通過(guò)對(duì)全國(guó)財(cái)政的統(tǒng)籌安排，在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)財(cái)政資源進(jìn)行合理的轉(zhuǎn)移，在保障經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展的同時(shí)，最大限度地兼顧經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展。項(xiàng)目制作為國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的一部分，也是在分稅制改革的背景下產(chǎn)生的。與一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段不同，項(xiàng)目制是將各種資源與項(xiàng)目綁定通過(guò)?？顚Ｓ玫姆绞?，最大限度地實(shí)現(xiàn)了資源的有效利用。

國(guó)外學(xué)者對(duì)于項(xiàng)目的研究較早，美國(guó)項(xiàng)目管理協(xié)會(huì)認(rèn)為，項(xiàng)目是一種事本主義的動(dòng)員或組織方式，即按照事務(wù)的內(nèi)在邏輯，在限定時(shí)間和資源的約束條件下，利用特定組織形式完成有明確預(yù)期目標(biāo)的一次性任務(wù)［1］。詹姆斯·C.斯科特通過(guò)對(duì)不同國(guó)家的大型項(xiàng)目進(jìn)行考察和研究，認(rèn)為項(xiàng)目是國(guó)家主導(dǎo)下的為了改善人民生活水平的大型社會(huì)工程［2］。相較于國(guó)外對(duì)項(xiàng)目的研究，國(guó)內(nèi)對(duì)于項(xiàng)目的研究較為具體化。折曉葉和陳嬰嬰通過(guò)對(duì)中國(guó)財(cái)政制度的研究，認(rèn)為項(xiàng)目制是在特定條件下產(chǎn)生的一種財(cái)政條線制度，是一種在國(guó)家大型工程中運(yùn)用越來(lái)越多的特殊財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段［3］。郭琳琳和段剛從財(cái)政制度改革的角度認(rèn)為，項(xiàng)目制是財(cái)政改革中的一種增量模式，是在保證原有財(cái)政規(guī)模的基礎(chǔ)上進(jìn)行的增量改革嘗試［4］。國(guó)內(nèi)外對(duì)于項(xiàng)目的研究盡管側(cè)重點(diǎn)不同，但整體上都揭示了項(xiàng)目制的基本特性，即?？顚Ｓ?、條線制度。貧困治理作為國(guó)家治理的重要組成部分，需要大量財(cái)政資源的支出，因而在現(xiàn)有狀況下，政府大多采用項(xiàng)目制的方式進(jìn)行貧困治理，由此也產(chǎn)生了項(xiàng)目制扶貧。

（二）精英俘獲的內(nèi)涵

精英俘獲是指精英掠奪資源的一種俘獲行為，最早可以追溯到奧爾森的“利益集團(tuán)俘獲”范式［5］。國(guó)內(nèi)對(duì)于精英俘獲的研究大多集中在貧困治理領(lǐng)域。胡聯(lián)和汪三貴對(duì)中國(guó)精準(zhǔn)扶貧中的建檔立卡環(huán)節(jié)進(jìn)行了數(shù)據(jù)分析，認(rèn)為精英俘獲是項(xiàng)目資源沒(méi)有瞄準(zhǔn)真正貧困群體的一種表現(xiàn)［6］。吳愈曉通過(guò)對(duì)中國(guó)農(nóng)村扶貧狀況的研究，認(rèn)為在實(shí)際過(guò)程中精英會(huì)干預(yù)項(xiàng)目的實(shí)施，也會(huì)左右社區(qū)的發(fā)展，這種精英對(duì)外界的干涉行為即為精英俘獲［7］。李祖佩和曹晉通過(guò)進(jìn)一步研究，將精英俘獲行為中的精英劃分為體制精英、經(jīng)濟(jì)精英和社會(huì)精英［8］。在本文中，精英俘獲主要指項(xiàng)目制中項(xiàng)目資源目標(biāo)偏離，未能實(shí)現(xiàn)對(duì)真正貧困群體幫扶的現(xiàn)象。精英俘獲不僅會(huì)造成資源的極大浪費(fèi)，更會(huì)造成貧困群體對(duì)政府治理失去信心，嚴(yán)重影響貧困治理的進(jìn)度和成效。

二、精英俘獲成因解析

對(duì)于精英俘獲的成因，諸多學(xué)者從不同的角度進(jìn)行了分析。梁劍峰和李靜通過(guò)研究農(nóng)民專業(yè)合作社中“大戶吃小戶”的現(xiàn)象，認(rèn)為精英俘獲的產(chǎn)生主要是因?yàn)閷I(yè)合作社內(nèi)部治理不當(dāng)和外部力量對(duì)精英的扶持［9］。劉升通過(guò)對(duì)河北南村的個(gè)案研究，發(fā)現(xiàn)精英俘獲中精英的獲利邏輯主要是項(xiàng)目資源的資本化［10］。雖然學(xué)者們對(duì)精英俘獲的成因進(jìn)行了多角度的解釋，但這些解釋都不夠充分。通過(guò)多角度梳理相關(guān)文獻(xiàn)和進(jìn)行系統(tǒng)理論分析，我們認(rèn)為扶貧項(xiàng)目的精英偏好是精英俘獲現(xiàn)象產(chǎn)生的制度原因，社會(huì)分化是精英俘獲現(xiàn)象產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)原因，貧困治理價(jià)值觀念偏離是精英俘獲現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因。

（一）扶貧項(xiàng)目的精英偏好是精英俘獲現(xiàn)象產(chǎn)生的制度原因

精英俘獲的產(chǎn)生受多方力量的影響。從項(xiàng)目制產(chǎn)生開(kāi)始，項(xiàng)目就帶有明顯的精英偏好。在項(xiàng)目制扶貧中，中央政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的發(fā)包和資源的分配，在這個(gè)階段，中央政府基于示范效應(yīng)或者其他因素的考量，會(huì)將項(xiàng)目更多地分配到易于完成的地方；在項(xiàng)目的分包和抓包階段，地方政府和基層政府同樣會(huì)出于政績(jī)的考量或者為了讓項(xiàng)目更容易通過(guò)考核等而把項(xiàng)目分配到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的地區(qū)；在項(xiàng)目的落實(shí)環(huán)節(jié)，由于大部分項(xiàng)目都需要農(nóng)戶提供配套資源，這在一定程度上也將真正貧困的群體排斥在項(xiàng)目制扶貧的體系之外。項(xiàng)目精英偏好產(chǎn)生的根本原因，一方面是項(xiàng)目本身就是精英制定的，項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程也就是項(xiàng)目外部精英和農(nóng)村中的內(nèi)部精英進(jìn)行合作的過(guò)程，另一方面是在政府行政運(yùn)行過(guò)程中存在的政府官員不良的政績(jī)觀、不合理的官員考核制度和不合理的項(xiàng)目考核制度。

（二）社會(huì)分化是精英俘獲現(xiàn)象產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)原因

隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和社會(huì)的不斷進(jìn)步，社會(huì)群體也在不斷進(jìn)行分化，而這種分化為精英俘獲提供了現(xiàn)實(shí)條件。在基層社會(huì)群體中，這種社會(huì)分化是多方面的。在權(quán)力方面，一部分群體由于擔(dān)任基層領(lǐng)導(dǎo)（例如村黨支部書(shū)記、村民委員會(huì)主任等）而掌握了村莊核心權(quán)力，他們就成為政治精英，而另外一部分群體則處于權(quán)力的劣勢(shì)地位；在經(jīng)濟(jì)方面，一部分群體通過(guò)承包大量土地或者通過(guò)經(jīng)商等手段，在經(jīng)濟(jì)上較其他群體而言具有較大優(yōu)勢(shì)，他們逐漸成為基層群體中的經(jīng)濟(jì)精英；在社會(huì)權(quán)威方面，基層社會(huì)中品德高尚、能力出眾或者善于交際的人群比較受到其他人的尊重，他們逐漸嬗化為基層群體中的社會(huì)精英。在項(xiàng)目制運(yùn)作中，基層社會(huì)中的政治精英由于掌握較大的權(quán)力，能夠?qū)?xiàng)目資源施加影響，因此能夠俘獲項(xiàng)目資源；經(jīng)濟(jì)精英由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)，能夠?qū)Υ迩f的發(fā)展產(chǎn)生影響，并且具備更多的項(xiàng)目配套資源，因此也能俘獲項(xiàng)目資源；社會(huì)精英由于在基層社會(huì)擁有極高的威望和較廣的人脈資源，在項(xiàng)目的分配中也有較大優(yōu)勢(shì)。綜合而言，由于基層社會(huì)中的分化現(xiàn)象的存在，處于優(yōu)勢(shì)地位的群體更容易獲取項(xiàng)目，而處于劣勢(shì)地位的貧困群體則可能會(huì)喪失發(fā)展的機(jī)會(huì)。

（三）貧困治理價(jià)值觀念偏離是精英俘獲現(xiàn)象產(chǎn)生的根本原因

政府進(jìn)行貧困治理的目的是為了消除貧富差距，實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果全民共享，然而這一美好的價(jià)值觀念在項(xiàng)目制的實(shí)際運(yùn)作中卻出現(xiàn)了偏離。一般認(rèn)為，政府在進(jìn)行社會(huì)治理和提供公共服務(wù)的過(guò)程中是完全公利化的，公共性是政府的唯一屬性。事實(shí)上受限于政府的自我擴(kuò)張屬性和各級(jí)政府以及政府官員自身的自利性，政府在進(jìn)行社會(huì)治理和提供公共服務(wù)過(guò)程中無(wú)法完全實(shí)現(xiàn)公共性。各級(jí)政府和政府官員出于謀取政治資本和建設(shè)政績(jī)工程的需要，不是將扶貧項(xiàng)目發(fā)放到真正貧困的地區(qū)，而是將項(xiàng)目發(fā)放到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的地區(qū)或易于出成果的地區(qū)，并因此產(chǎn)生了精英的 “被動(dòng)俘獲”。貧困治理價(jià)值觀念的偏離不僅會(huì)造成項(xiàng)目資源的浪費(fèi)，而且會(huì)導(dǎo)致真正貧困群體對(duì)項(xiàng)目制扶貧失去信心，嚴(yán)重阻礙貧困治理的進(jìn)程。

三、精英俘獲的消解與項(xiàng)目資源的合理分配

精英俘獲現(xiàn)象嚴(yán)重影響貧困治理績(jī)效的提升，消除精英俘獲刻不容緩。筆者認(rèn)為，為了消除項(xiàng)目制扶貧中的精英俘獲，應(yīng)回歸項(xiàng)目制扶貧的公共性價(jià)值導(dǎo)向，建立合理的項(xiàng)目申請(qǐng)及分配制度，建立嚴(yán)格的項(xiàng)目考核審查制度。

（一）回歸項(xiàng)目制扶貧的公共性價(jià)值導(dǎo)向

貧困治理公共性價(jià)值導(dǎo)向的回歸需要從政府、社會(huì)組織和貧困群體三個(gè)方面進(jìn)行。政府作為貧困治理的主體和最重要的參與力量，需要在貧困治理的過(guò)程中摒棄自利心理，堅(jiān)持公共性，強(qiáng)化公共服務(wù)意識(shí)，積極接受政府內(nèi)部和外部的各種監(jiān)督，及時(shí)和項(xiàng)目制其他參與主體進(jìn)行溝通和交流。社會(huì)組織在項(xiàng)目制扶貧中作為政府和貧困群體之間的橋梁，應(yīng)該克服自身的不當(dāng)利益觀念，堅(jiān)持公益屬性，實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。貧困群體作為項(xiàng)目制扶貧的對(duì)象和劣勢(shì)方，需要積極謀取發(fā)展，克服“等、靠、要”思想。

（二）建立合理的項(xiàng)目申請(qǐng)及分配制度

項(xiàng)目的運(yùn)作流程包括項(xiàng)目發(fā)包、分包、抓包和實(shí)施等階段，為了避免出現(xiàn)精英俘獲現(xiàn)象，應(yīng)該建立合理的項(xiàng)目申請(qǐng)及分配制度。項(xiàng)目的申請(qǐng)和分配是項(xiàng)目制扶貧中最重要的兩個(gè)環(huán)節(jié)，在以往的項(xiàng)目制運(yùn)作中，相關(guān)制度的不完善造成了項(xiàng)目資源目標(biāo)偏離、精英俘獲等后果。建立合理的項(xiàng)目申請(qǐng)及分配制度應(yīng)該從項(xiàng)目的發(fā)包方和申請(qǐng)方兩方面著手。上級(jí)政府在項(xiàng)目的發(fā)包過(guò)程中一定要堅(jiān)持資源利用最大化和稀缺資源的傾向性配置原則，摒棄以往樹(shù)立典型和依靠項(xiàng)目發(fā)包環(huán)節(jié)增強(qiáng)自身權(quán)威的做法；地方政府或基層政府在項(xiàng)目的申請(qǐng)過(guò)程中一定要以客觀事實(shí)為依據(jù)，申請(qǐng)適合自身發(fā)展的項(xiàng)目，摒棄以往“抓大放小”的理念，堅(jiān)持從自身實(shí)際出發(fā)，制定適合本地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略。只有建立合理的項(xiàng)目申請(qǐng)和分配制度，才能從根本上對(duì)項(xiàng)目資源進(jìn)行管控，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目制扶貧結(jié)果的最優(yōu)化。

（三）建立完善的項(xiàng)目考核審查制度

為了讓項(xiàng)目更容易通過(guò)上級(jí)部門的考核和審查，項(xiàng)目管理者一般不愿意將項(xiàng)目放在配套資源較差的地區(qū)，因?yàn)槟菢幼霾粌H增加了工作的難度，也增加了項(xiàng)目審核的不確定性。這種為了項(xiàng)目審核而對(duì)項(xiàng)目資源進(jìn)行分配的行為顯然不利于貧困群體的發(fā)展和訴求的實(shí)現(xiàn)，這種行為從根本上說(shuō)是由不完善的項(xiàng)目考核審查制度導(dǎo)致的。建立完善的項(xiàng)目考核審查制度，首先應(yīng)該摒棄以往的唯經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率的理念。扶貧項(xiàng)目建設(shè)的目的是惠及更多的貧困人口，為更多的貧困群體提供工作和發(fā)展的機(jī)會(huì)，而不應(yīng)該僅僅考慮經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率。其次應(yīng)該增加對(duì)項(xiàng)目滿意度的考核。滿意度作為一項(xiàng)軟指標(biāo)在對(duì)政府公共服務(wù)考核中具有重要作用，也應(yīng)該引入項(xiàng)目制扶貧考核中，因?yàn)橹挥腥嗣駶M意的項(xiàng)目才是真正的好項(xiàng)目，最后，對(duì)項(xiàng)目的考核既要看重結(jié)果，又要認(rèn)真細(xì)致地考察項(xiàng)目落實(shí)的步驟，并且根據(jù)項(xiàng)目不同步驟的重要性進(jìn)行賦值，建立完善的考核指標(biāo)體系。只有實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目落實(shí)的整體把控，才能對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行真正意義上的客觀評(píng)價(jià)。