胥愛歡 李紅燕

（中國(guó)人民銀行廣州分行 廣東廣州 510120 中國(guó)人民銀行河源市中心支行 廣東河源 517000）

在金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展趨勢(shì)下，金融控股公司在我國(guó)金融體系中的地位不斷提高，同時(shí)也對(duì)金融體系風(fēng)險(xiǎn)防控帶來(lái)較大的壓力。2017年7月14-15日召開的全國(guó)金融工作會(huì)議決定，設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，其中一項(xiàng)重要職責(zé)就是加強(qiáng)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)和金融控股公司等的規(guī)制建設(shè)，這就使得建立一套既能防控風(fēng)險(xiǎn)又能促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的金融控股公司監(jiān)管體系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。美、英、澳等發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)金融控股公司監(jiān)管的歷史較長(zhǎng)，已形成獨(dú)具特色的監(jiān)管體系，對(duì)我國(guó)金融控股公司監(jiān)管制度的設(shè)計(jì)和發(fā)展具有一定的借鑒意義。本文深入分析目前我國(guó)金融控股公司監(jiān)管的困難和挑戰(zhàn)，系統(tǒng)梳理和總結(jié)美、英、澳三國(guó)金融控股公司監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，并有針對(duì)性地提出我國(guó)加強(qiáng)對(duì)金融控股公司監(jiān)管的主要啟示，以期為建立和完善金融控股公司相關(guān)制度和監(jiān)管機(jī)制提供參考。

一、我國(guó)金融控股公司監(jiān)管面臨的主要挑戰(zhàn)

（一）監(jiān)管獨(dú)立性與有效性之間難以保持合理平衡

目前，我國(guó)金融控股公司一般都具有中央國(guó)有企業(yè)和地方國(guó)有企業(yè)的背景，與中央和地方政府相關(guān)部門之間存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。近年來(lái)，不但由央企發(fā)起設(shè)立的金融控股公司在金融市場(chǎng)中占據(jù)著重要地位，而且由地方政府推動(dòng)設(shè)立的金融控股公司數(shù)量也明顯增加。這些帶有地方政府背景的金融控股公司往往直接控制地方核心金融企業(yè)，掌握地方金融業(yè)的核心資源，成為地方政府利益的重要代言人。由于金融監(jiān)管部門之間以及金融監(jiān)管部門與政府其他部門之間存在著政策目標(biāo)和主要任務(wù)的差異，因此，金融監(jiān)管部門在監(jiān)管金融控股公司時(shí)，往往會(huì)受到與金融控股公司利益相關(guān)的政府部門以及其他相關(guān)利益方的掣肘，監(jiān)管獨(dú)立性受到挑戰(zhàn)，從而影響到監(jiān)管的及時(shí)性、有效性。

與此同時(shí)，我國(guó)金融監(jiān)管部門之間存在監(jiān)管協(xié)調(diào)力度較弱、跨領(lǐng)域金融監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，導(dǎo)致規(guī)則沖突、監(jiān)管真空、監(jiān)管重疊、監(jiān)管套利等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。金融控股公司經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)范圍具有跨市場(chǎng)、跨行業(yè)、跨地域以及內(nèi)部交易頻繁、交易形式復(fù)雜等特征，對(duì)其進(jìn)行有效監(jiān)管離不開監(jiān)管部門之間信息共享、溝通協(xié)調(diào)、協(xié)同監(jiān)管。目前，我國(guó)已經(jīng)建立了由人民銀行牽頭，成員涵蓋銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和外管局，必要時(shí)可邀請(qǐng)發(fā)改委、財(cái)政部等相關(guān)部門參加的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制①2017年7月14-15日召開的全國(guó)金融工作會(huì)議決定設(shè)立國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，有助于從更高層次來(lái)加強(qiáng)“一行三會(huì)”的監(jiān)管協(xié)調(diào)，但是具體制度和規(guī)則還有待進(jìn)一步明確。。但是，該機(jī)制在法律規(guī)定上還不夠明確，也并未賦予人民銀行相匹配的職能和權(quán)力，更沒(méi)有相配套的約束和推動(dòng)機(jī)制，實(shí)施效果并不理想。例如，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)等都開發(fā)了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管系統(tǒng)，各自設(shè)計(jì)了監(jiān)管指標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，開展相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)壓力測(cè)試。但是，這些指標(biāo)和工具都是基于部門監(jiān)管目的設(shè)計(jì)的，視角僅限于部門監(jiān)管領(lǐng)域，在監(jiān)管信息共享、監(jiān)管協(xié)調(diào)以及風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警等方面都難以適應(yīng)金融控股公司金融創(chuàng)新的新特征、新趨勢(shì)，特別是難以有效監(jiān)管跨市場(chǎng)、跨行業(yè)、跨地域的交叉金融創(chuàng)新。

（二）金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管之間難以實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡

當(dāng)前，我國(guó)金融控股公司主要包括金融與金融相結(jié)合、產(chǎn)業(yè)與金融相結(jié)合等模式。一方面，金融控股公司在促進(jìn)金融業(yè)協(xié)同發(fā)展、提供綜合化金融產(chǎn)品和服務(wù)、推進(jìn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用；另一方面，其在創(chuàng)新發(fā)展過(guò)程中也對(duì)金融監(jiān)管帶來(lái)了一系列挑戰(zhàn)。如果設(shè)定較為嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，那么對(duì)金融控股公司發(fā)展就會(huì)形成一定的抑制作用，增加其開展金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新的成本，不利于其健康發(fā)展。因此，如何協(xié)調(diào)好金融控股公司的金融創(chuàng)新行為與監(jiān)管部門對(duì)金融控股公司的監(jiān)管行為就顯得較為重要。

對(duì)金融控股公司監(jiān)管是采取基于規(guī)則的監(jiān)管還是基于斟酌裁量的監(jiān)管，成為當(dāng)前我國(guó)金融控股公司監(jiān)管的難點(diǎn)之一。一般而言，基于事前設(shè)計(jì)嚴(yán)格規(guī)則的監(jiān)管，可以使得金融控股公司的監(jiān)管范圍和監(jiān)管內(nèi)容比較清晰和明確，也能夠在一定程度上排除其他利益集團(tuán)帶來(lái)的干擾。但是，如果金融監(jiān)管一旦拘泥于硬性指標(biāo)，就會(huì)缺乏靈活性，無(wú)法有效應(yīng)對(duì)金融控股公司通過(guò)產(chǎn)品多層嵌套、資金鏈條拉長(zhǎng)和資金期限錯(cuò)配形成的跨市場(chǎng)、跨行業(yè)、跨地域的金融創(chuàng)新行為，容易導(dǎo)致系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)積聚，影響金融體系安全和穩(wěn)定。而基于斟酌裁量的監(jiān)管雖然可以使監(jiān)管更為靈活，但也會(huì)使得金融控股公司在金融創(chuàng)新過(guò)程中面臨監(jiān)管不確定帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，增加金融創(chuàng)新的成本，同樣制約金融控股公司的健康發(fā)展。

（三）系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防控缺乏針對(duì)性、有效性手段

在我國(guó)分業(yè)監(jiān)管模式下，金融控股公司為了實(shí)質(zhì)上開展混業(yè)經(jīng)營(yíng)的需要，憑借較為廣泛的業(yè)務(wù)平臺(tái)及子公司之間的密切聯(lián)系，采取多層產(chǎn)品嵌套等交叉型金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新，規(guī)避金融監(jiān)管部門對(duì)其子公司資本金、經(jīng)營(yíng)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制等方面的監(jiān)管，造成金融監(jiān)管部門從外部對(duì)金融控股公司進(jìn)行分業(yè)監(jiān)管的低效乃至失靈。在監(jiān)管重疊、監(jiān)管真空、監(jiān)管套利存在的情形下，隨著金融控股公司各子公司間內(nèi)部交易的業(yè)務(wù)規(guī)模擴(kuò)大、隱藏風(fēng)險(xiǎn)集聚，一旦金融控股公司風(fēng)險(xiǎn)失控將會(huì)帶來(lái)跨市場(chǎng)、跨行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)快速傳染和蔓延，容易對(duì)金融體系帶來(lái)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)沖擊。

另外，我國(guó)除了金融與金融相結(jié)合的金融控股公司外，還包括產(chǎn)業(yè)與金融相結(jié)合的金融控股公司，并且數(shù)量更大。在產(chǎn)業(yè)與金融相結(jié)合的金融控股公司中，非金融行業(yè)子公司或母公司與金融子公司在業(yè)務(wù)上存在著千絲萬(wàn)縷、錯(cuò)綜復(fù)雜的聯(lián)系，一旦金融市場(chǎng)中脫實(shí)向虛等非理性發(fā)展傾向大范圍出現(xiàn)，金融風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源將超越金融領(lǐng)域，從而加劇金融市場(chǎng)中系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的集聚。在目前分業(yè)監(jiān)管模式下，金融監(jiān)管部門只是對(duì)監(jiān)管權(quán)限范圍內(nèi)的金融控股公司下設(shè)的單個(gè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行穩(wěn)健性監(jiān)管。然而，金融控股公司內(nèi)部單個(gè)金融機(jī)構(gòu)或者子公司的穩(wěn)健發(fā)展并不能簡(jiǎn)單地代表整個(gè)金融控股公司的健康發(fā)展。盡管目前基于宏觀審慎監(jiān)管理念下的金融監(jiān)管已經(jīng)對(duì)金融控股公司的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)有了進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)，但是由于缺乏針對(duì)性的監(jiān)管手段，包括對(duì)金融控股公司風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警以及審慎監(jiān)管工具，導(dǎo)致無(wú)法有效防控金融控股公司發(fā)展帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)難以適應(yīng)金融創(chuàng)新要求

隨著我國(guó)金融控股公司的快速發(fā)展，特別是近年來(lái)崛起的螞蟻金服、京東金融等互聯(lián)網(wǎng)金融控股公司成為金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新的試驗(yàn)田，具有產(chǎn)品嵌套多、期限錯(cuò)配重、資金鏈條長(zhǎng)特征的交叉金融創(chuàng)新型產(chǎn)品和服務(wù)層出不窮。雖然金融監(jiān)管部門可以要求金融控股公司加強(qiáng)對(duì)交叉型金融產(chǎn)品和服務(wù)的信息披露，但現(xiàn)有的信息披露水平往往是相對(duì)于交叉型金融產(chǎn)品和服務(wù)的部分環(huán)節(jié)而言的。許多金融消費(fèi)者由于專業(yè)水平有限而難以穿透到交叉型金融產(chǎn)品和服務(wù)的本質(zhì)。消費(fèi)者在消費(fèi)這類金融產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)僅有相對(duì)的知情權(quán)，難以做到理智判斷所消費(fèi)的金融產(chǎn)品和服務(wù)是否適合自己。消費(fèi)者在購(gòu)買交叉型金融產(chǎn)品和服務(wù)過(guò)程中面臨金融創(chuàng)新帶來(lái)的更加多變、更加復(fù)雜的金融風(fēng)險(xiǎn)，這就對(duì)金融監(jiān)管部門的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)手段和方法提出了更高的要求。

另外，對(duì)金融消費(fèi)權(quán)益的保護(hù)，不僅是要降低信息不對(duì)稱從而讓消費(fèi)者獲得充足的知情權(quán)，更重要的是要使得消費(fèi)者能夠得到公平的交易機(jī)會(huì)，即通過(guò)推動(dòng)金融創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，促進(jìn)有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，使消費(fèi)者能夠獲得價(jià)格低、質(zhì)量高、綜合性好、便利性強(qiáng)和可得性高的金融產(chǎn)品和服務(wù)，并能夠幫助消費(fèi)者識(shí)別和緩釋金融風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，我國(guó)金融監(jiān)管的制度和能力無(wú)法促進(jìn)金融業(yè)有效、充分競(jìng)爭(zhēng)，使得消費(fèi)者在信息透明度和獲得公平交易機(jī)會(huì)等方面無(wú)法得到全面保護(hù)。因此，在設(shè)計(jì)金融控股公司監(jiān)管機(jī)制時(shí)，尋求更高級(jí)別的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)方法、實(shí)現(xiàn)對(duì)金融消費(fèi)者全面保護(hù)也是需要突破的難點(diǎn)。

二、美、英、澳三國(guó)金融控股公司監(jiān)管的主要經(jīng)驗(yàn)

美、英、澳三國(guó)金融控股公司監(jiān)管模式是金融監(jiān)管在適應(yīng)金融控股公司創(chuàng)新發(fā)展過(guò)程中不斷調(diào)整和迭代優(yōu)化而形成的，是在金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管動(dòng)態(tài)博弈中產(chǎn)生的，在更高形態(tài)上實(shí)現(xiàn)金融安全與金融效率共同提升的同時(shí)，促進(jìn)了金融市場(chǎng)的有效競(jìng)爭(zhēng)和金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)的升級(jí)，有著諸多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。具體來(lái)看，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）以立法形式明確金融監(jiān)管框架體系，合理平衡金融控股公司監(jiān)管的獨(dú)立性與有效性

通過(guò)立法明確監(jiān)管主體，不僅可以確立金融控股公司的法律地位，有效應(yīng)對(duì)監(jiān)管重疊、監(jiān)管真空、監(jiān)管套利帶來(lái)的挑戰(zhàn)；而且更重要的是可以明確金融控股公司監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，確立監(jiān)管金融控股公司的責(zé)任主體。在美國(guó)，《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》確立了美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)金融控股公司整體風(fēng)險(xiǎn)和管理的主監(jiān)管地位，由美聯(lián)儲(chǔ)作為傘狀監(jiān)管的頂端，負(fù)責(zé)金融控股公司的綜合監(jiān)管；明確了聯(lián)邦和州一級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，包括財(cái)政部貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、證券交易委員會(huì)和州保險(xiǎn)監(jiān)理署等，根據(jù)功能不同對(duì)金融控股公司子公司按照行業(yè)監(jiān)管要求實(shí)施功能性監(jiān)管。英國(guó)通過(guò)法律形式確立了英格蘭銀行的核心地位，其下設(shè)立金融政策委員會(huì)，在其指導(dǎo)和管理下，金融控股公司接受審慎監(jiān)管委員會(huì)和金融行為監(jiān)管局的雙重監(jiān)管。其中，審慎監(jiān)管委員會(huì)對(duì)金融控股公司和金融集團(tuán)實(shí)行審慎監(jiān)管，金融行為監(jiān)管局主要對(duì)包括金融控股公司在內(nèi)的金融公司和投資公司的金融行為進(jìn)行監(jiān)管。在澳大利亞，金融控股公司的主監(jiān)管機(jī)構(gòu)為澳大利亞審慎監(jiān)管局，澳大利亞證券和投資委員會(huì)以及金融服務(wù)督察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)金融控股公司有關(guān)的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)。

（二）以信息共享共用為核心構(gòu)建金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)金融控股公司的協(xié)同監(jiān)管、長(zhǎng)效監(jiān)管

一是成立監(jiān)管協(xié)調(diào)組織。美國(guó)根據(jù)《多德——弗蘭克法案》成立了金融穩(wěn)定監(jiān)管理事會(huì)（Financial Stability Oversight Council，F(xiàn)SOC）。根據(jù)法律要求，該理事會(huì)負(fù)責(zé)識(shí)別金融控股公司經(jīng)營(yíng)中危及金融穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，由來(lái)自財(cái)政部、聯(lián)邦金融監(jiān)管部門、州監(jiān)管部門以及一名總統(tǒng)任命的具有保險(xiǎn)專業(yè)知識(shí)的獨(dú)立成員等十五名成員組成。澳大利亞成立了金融監(jiān)管者理事會(huì)（Council of Financial Regulators，CFR），也是由澳大利亞金融控股公司相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，包括澳大利亞儲(chǔ)備銀行、審慎監(jiān)管局、證券和投資委員會(huì)以及財(cái)政部構(gòu)成。英國(guó)成立了金融政策委員會(huì)（Financial Policy Committee，F(xiàn)PC），幫助審慎監(jiān)管局監(jiān)管金融控股公司時(shí)，實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定的目標(biāo)。該委員會(huì)由10人組成，其中有英格蘭銀行5人、金融行為監(jiān)管局1人和4位外部成員，財(cái)政部觀察員列席會(huì)議。

二是建立確保信息充分溝通、監(jiān)管有效協(xié)調(diào)的配套機(jī)制。美國(guó)在金融穩(wěn)定監(jiān)管理事會(huì)建立了一套保證部門信息共享和溝通的機(jī)制。為了保證各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間信息共享、避免在監(jiān)管金融控股公司過(guò)程中分析和評(píng)估系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)容易出現(xiàn)信息盲點(diǎn)的問(wèn)題，金融穩(wěn)定監(jiān)管理事會(huì)設(shè)立了專門的數(shù)據(jù)委員會(huì)，并成立承擔(dān)日常行政職能的金融研究辦公室。如果金融穩(wěn)定監(jiān)管理事會(huì)認(rèn)為獲得的信息并不足以保證金融控股公司的主監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效地評(píng)估系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)或監(jiān)管決策的依據(jù)不足，可以要求金融研究辦公室從金融市場(chǎng)、金融機(jī)構(gòu)和其他委員會(huì)成員機(jī)構(gòu)等處進(jìn)一步收集信息，并進(jìn)行研究和分析。在英國(guó)，金融政策委員會(huì)被賦予監(jiān)控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并采取行動(dòng)化解、消除風(fēng)險(xiǎn)的職能，可以對(duì)委員會(huì)內(nèi)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出建議。同時(shí)，它還建立了較為詳細(xì)的關(guān)于監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制運(yùn)作的制度規(guī)定，主要包括：審慎管理局與金融行為監(jiān)管局之間簽訂了協(xié)作備忘錄，在監(jiān)管職責(zé)和協(xié)調(diào)職責(zé)方面作了規(guī)定，在涉及對(duì)金融控股公司等大型復(fù)雜投資公司雙重監(jiān)管時(shí)，雙方必須相互協(xié)商；若無(wú)法取得一致，可由金融政策委員會(huì)來(lái)仲裁和協(xié)調(diào)；審慎監(jiān)管局還可動(dòng)用否決權(quán)以防止金融行為監(jiān)管局在對(duì)金融控股公司監(jiān)管的過(guò)程中采用不當(dāng)規(guī)則。

（三）標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)監(jiān)管與彈性監(jiān)管相結(jié)合，為金融控股公司發(fā)展創(chuàng)造有利條件

在美、英、澳三國(guó)金融控股公司監(jiān)管中，既有標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)的監(jiān)管，也有彈性監(jiān)管機(jī)制的設(shè)計(jì)，在加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)也為金融控股公司的創(chuàng)新發(fā)展提供了一定的空間。在標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)監(jiān)管方面，美國(guó)、英國(guó)和澳大利亞都對(duì)金融以及與金融相結(jié)合的金融控股公司實(shí)行并表監(jiān)管，確定了資本充足率、風(fēng)險(xiǎn)敞口限額等指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)機(jī)構(gòu)信息披露、資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告等監(jiān)管內(nèi)容的提交頻次作出了明確的規(guī)定。彈性監(jiān)管主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是對(duì)監(jiān)管對(duì)象確定采用彈性原則。在美國(guó)，并不是所有的金融控股公司都要接受嚴(yán)格的監(jiān)管，需要受到美聯(lián)儲(chǔ)嚴(yán)格監(jiān)管的是金融穩(wěn)定監(jiān)管理事會(huì)指定的系統(tǒng)重要性集團(tuán)公司。在澳大利亞，并不是所有的金融控股公司都要納入三級(jí)監(jiān)管范圍。澳大利亞審慎監(jiān)管局根據(jù)是否存在金融行業(yè)外重要實(shí)體、是否擁有多個(gè)受監(jiān)管的重要金融實(shí)體等原則進(jìn)行個(gè)案確定，可以根據(jù)實(shí)際情況，靈活選取進(jìn)入三級(jí)監(jiān)管視線的金融子公司和非金融子公司。

二是對(duì)金融控股公司實(shí)行不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。在美國(guó)，美聯(lián)儲(chǔ)可以根據(jù)實(shí)際情況對(duì)金融控股公司及其分行業(yè)子公司實(shí)行不同的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，主要體現(xiàn)在對(duì)一般金融控股公司實(shí)行一般要求，對(duì)系統(tǒng)重要性銀行控股集團(tuán)或控股公司，即金融穩(wěn)定監(jiān)管理事會(huì)確定的一級(jí)金融控股公司，實(shí)行較為嚴(yán)格的監(jiān)管要求，同時(shí)對(duì)母公司和子公司的監(jiān)管要求也有所不同。在澳大利亞審慎監(jiān)管局對(duì)金融控股公司（或集團(tuán)）的分級(jí)監(jiān)管中，二級(jí)類別僅接受并表監(jiān)管，三級(jí)類別則有額外較為嚴(yán)格的監(jiān)管規(guī)定。英國(guó)審慎監(jiān)管委員會(huì)根據(jù)“圍欄法則”對(duì)金融控股公司和金融集團(tuán)進(jìn)行審慎監(jiān)管，通過(guò)建立“圍欄”隔離零售銀行和投資銀行等更高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，在圍欄內(nèi)的業(yè)務(wù)和圍欄外的業(yè)務(wù)可以同屬于統(tǒng)一集團(tuán)公司，但實(shí)行不同的監(jiān)管要求。

三是對(duì)金融控股公司實(shí)行間接監(jiān)管。它主要指金融監(jiān)管部門在監(jiān)管金融控股公司時(shí)，指定金融控股公司中某個(gè)部門代為具體落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)管要求。金融監(jiān)管部門通過(guò)加強(qiáng)對(duì)該部門的監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)提升金融控股公司風(fēng)險(xiǎn)防控能力的監(jiān)管目的。比如，在澳大利亞，對(duì)符合三級(jí)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的金融控股公司，通過(guò)選定金融控股公司管理總部對(duì)集團(tuán)進(jìn)行監(jiān)管，由該總部具體實(shí)施并落實(shí)各項(xiàng)監(jiān)管要求，而不會(huì)直接向不受金融監(jiān)管的實(shí)體提出監(jiān)管要求。

（四）建立健全以充實(shí)資本和內(nèi)核管理為核心的金融風(fēng)險(xiǎn)防控體系，提升金融控股公司風(fēng)險(xiǎn)抵御能力

避免系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生是美、英、澳三國(guó)對(duì)金融控股公司監(jiān)管的重要內(nèi)容。在系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)中，它們積累了一系列值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

一是以資本充足率為核心，加強(qiáng)對(duì)金融控股公司總體風(fēng)險(xiǎn)的防控。美、英、澳三國(guó)對(duì)金融控股公司資本的監(jiān)管主要體現(xiàn)為：監(jiān)管部門對(duì)金融控股公司母公司和子公司的資本充足率提出了標(biāo)準(zhǔn)，要求金融控股公司定期提交資本評(píng)估分析報(bào)告；監(jiān)管部門對(duì)提交的報(bào)告作出不同審查結(jié)論。同時(shí)，對(duì)金融控股公司資本規(guī)劃的制定過(guò)程有著嚴(yán)格的規(guī)范，包括：基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、按照規(guī)定模型進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)和模型獨(dú)立驗(yàn)證等。

二是加強(qiáng)對(duì)金融控股公司內(nèi)部交易、綜合資本分析評(píng)估架構(gòu)、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別等內(nèi)核管理機(jī)制建設(shè)。美聯(lián)儲(chǔ)除要求金融控股公司特別是一級(jí)金融控股公司提交未來(lái)9個(gè)季度的資本規(guī)劃外，綜合資本分析審查監(jiān)管體系還要求金融控股公司對(duì)自身公司治理架構(gòu)、資本管理政策、壓力情景設(shè)計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別評(píng)估、損失、收入和費(fèi)用的估計(jì)方法和資本充足率影響評(píng)估進(jìn)行詳細(xì)的分析和報(bào)告，以間接方式引導(dǎo)金融控股公司通過(guò)自身努力矯正經(jīng)營(yíng)行為和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。澳大利亞對(duì)金融控股公司的三級(jí)監(jiān)管也提出了定期提交內(nèi)部資本充足評(píng)估報(bào)告、內(nèi)部交易和風(fēng)險(xiǎn)敞口報(bào)告、風(fēng)險(xiǎn)管理、業(yè)務(wù)連續(xù)性管理、內(nèi)部治理等內(nèi)部管理框架和制度報(bào)告，促使金融控股公司加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制和內(nèi)核管理。

三是完善破產(chǎn)相關(guān)的法律法規(guī)，促進(jìn)金融控股公司主動(dòng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制管理。在美國(guó)，《金融監(jiān)管改革法案》進(jìn)一步完善了金融控股公司等大型金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)規(guī)定，要求超大型金控公司在發(fā)生經(jīng)營(yíng)困難時(shí)，授權(quán)聯(lián)邦儲(chǔ)備保險(xiǎn)公司對(duì)其進(jìn)行清算，采取法定破產(chǎn)清算程序，可以對(duì)其采取接管、拆分等措施。

（五）以金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)為核心，創(chuàng)新和完善金融控股公司監(jiān)管的新機(jī)制、新手段

一是完善信息披露的配套機(jī)制，通過(guò)提高金融產(chǎn)品和服務(wù)的透明度來(lái)加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)權(quán)益的保護(hù)。美國(guó)消費(fèi)者金融保護(hù)局除了為消費(fèi)者提供金融教育以及接受處理投訴糾紛之外，還制定了相關(guān)配套職責(zé)和措施。該局擁有對(duì)所有金融產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力，對(duì)包括金融控股公司在內(nèi)的企業(yè)提供的金融產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行評(píng)估并向公眾披露，提高信息披露的深度和可理解性。英國(guó)金融行為監(jiān)管局專門為金融消費(fèi)者提供幫助，在維護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益的同時(shí)，還啟動(dòng)公平對(duì)待金融消費(fèi)者項(xiàng)目，要求英國(guó)最大的金融控股公司每年報(bào)告項(xiàng)目實(shí)施情況，切實(shí)保障金融消費(fèi)者對(duì)金融產(chǎn)品和服務(wù)信息的有效知情權(quán)。

二是革新監(jiān)管理念并在其指導(dǎo)下創(chuàng)新監(jiān)管方法。英國(guó)金融行為監(jiān)管局提出“從消費(fèi)者利益出發(fā)，創(chuàng)新是有效競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)大推動(dòng)力”，認(rèn)為創(chuàng)新促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)，有效競(jìng)爭(zhēng)將讓消費(fèi)者受益。為此，英國(guó)金融監(jiān)管部門運(yùn)用“監(jiān)管沙箱”②主要指在金融創(chuàng)新產(chǎn)品全面推向市場(chǎng)之前，在監(jiān)管視線內(nèi)（即“沙箱”內(nèi)部）進(jìn)行測(cè)試。對(duì)金融控股公司進(jìn)行監(jiān)管，允許金融控股公司在有限范圍內(nèi)開展金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新的互動(dòng)實(shí)驗(yàn)，同時(shí)制定了測(cè)試過(guò)程中的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)措施，以此增加金融監(jiān)管部門與創(chuàng)新者之間的合作溝通，確保新型金融產(chǎn)品和服務(wù)在進(jìn)入市場(chǎng)前能夠有更好的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)措施。在引入“監(jiān)管沙箱”新理念后，英國(guó)金融監(jiān)管部門針對(duì)勞埃德銀行集團(tuán)等金融控股公司投資的初創(chuàng)公司創(chuàng)新行為進(jìn)行監(jiān)管，為進(jìn)一步提升金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)開辟了新路徑。

三、對(duì)我國(guó)建立和完善金融控股公司監(jiān)管機(jī)制的主要啟示

從美、英、澳三國(guó)的經(jīng)驗(yàn)可以看出，建立和完善金融控股公司監(jiān)管機(jī)制需要形成強(qiáng)有力的監(jiān)管主體、組織體系和監(jiān)管手段，包括行之有效的協(xié)調(diào)機(jī)制、金融消費(fèi)權(quán)益得到全面保護(hù)的監(jiān)管措施以及識(shí)別、監(jiān)測(cè)和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的方法等。具體來(lái)看，對(duì)我國(guó)構(gòu)建和完善金融控股公司監(jiān)管體系的啟示主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）建立以監(jiān)管協(xié)作和信息交流為核心的金融控股公司監(jiān)管架構(gòu)

借鑒美、英、澳三國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，注重監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)和功能的合理設(shè)定，以整體風(fēng)險(xiǎn)防范為重點(diǎn)，以促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)和保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益為目標(biāo)，建立和完善金融控股公司監(jiān)管架構(gòu)。在國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)“一行三會(huì)”的職責(zé)和功能進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，通過(guò)立法形式明確金融控股公司的主監(jiān)管機(jī)構(gòu)，并對(duì)主監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管獨(dú)立性作出明確的規(guī)定。同時(shí)，應(yīng)通過(guò)調(diào)整或修訂相關(guān)證券、銀行、保險(xiǎn)等法律法規(guī)，為金融控股公司進(jìn)一步發(fā)展提供制度保障，促進(jìn)金融控股公司不斷提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。另外，要加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)作和信息交流機(jī)制建設(shè)，完善金融監(jiān)管部門間協(xié)作、溝通機(jī)制。建議借鑒美、英、澳三國(guó)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確信息交流和共享的要求，對(duì)信息共享內(nèi)容的具體格式、如何實(shí)現(xiàn)及時(shí)有效交流等進(jìn)行制度性規(guī)范，并結(jié)合金融監(jiān)管改革的進(jìn)程適時(shí)修改和完善；建立一整套完備有序的信息共享、救助分工機(jī)制和緊急情況下的行動(dòng)機(jī)制，以應(yīng)對(duì)金融控股公司突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)事件對(duì)金融市場(chǎng)帶來(lái)的跨市場(chǎng)、跨行業(yè)、跨地域的沖擊。

（二）建立標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)監(jiān)管與彈性監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管制度，促進(jìn)金融控股公司規(guī)范、創(chuàng)新發(fā)展

借鑒美、英、澳三國(guó)金融控股公司監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)，在設(shè)計(jì)我國(guó)金融控股公司監(jiān)管制度時(shí)，要堅(jiān)持硬性指標(biāo)設(shè)計(jì)和彈性監(jiān)管制度相結(jié)合。一方面，要在資本充足率等核心指標(biāo)監(jiān)控方面制定硬性標(biāo)準(zhǔn)，并在促進(jìn)金融控股公司內(nèi)部自我調(diào)控和提升風(fēng)險(xiǎn)管理水平的配套機(jī)制上制定硬性規(guī)則，比如資本評(píng)估測(cè)試報(bào)告、情景壓力測(cè)試報(bào)告和風(fēng)險(xiǎn)管控審查機(jī)制等方面。另一方面，在金融監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)方面要更具彈性，以利于金融控股公司規(guī)范、創(chuàng)新發(fā)展為基本原則。要依據(jù)產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)影響范圍和程度確定重點(diǎn)監(jiān)控對(duì)象，在必要情況下可以進(jìn)行分級(jí)管理，并在母公司和子公司等的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上要有所區(qū)別，重點(diǎn)對(duì)金融控股公司的整體風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、評(píng)估和監(jiān)管。另外，在監(jiān)管時(shí)，可借鑒美、英、澳三國(guó)經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)定金融控股公司中的重要性金融機(jī)構(gòu)作為金融控股公司整體監(jiān)管的牽頭負(fù)責(zé)單位，實(shí)行對(duì)金融控股公司的間接監(jiān)管。同時(shí)，要在國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，強(qiáng)化“一行三會(huì)”對(duì)金融控股公司的功能監(jiān)管、行為監(jiān)管和綜合監(jiān)管，消除金融控股公司各子公司之間“交叉區(qū)域”“真空區(qū)域”的監(jiān)管套利機(jī)會(huì)。

（三）加強(qiáng)以資本和內(nèi)核管理為核心的金融風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)，促進(jìn)金融控股公司風(fēng)險(xiǎn)防控水平有效提升

一是推動(dòng)以資本為核心監(jiān)管框架的構(gòu)建。完善由人民銀行為主導(dǎo)的宏觀審慎監(jiān)管框架，強(qiáng)化宏觀審慎監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)金融控股公司資本充足情況的監(jiān)測(cè)和控制；以間接管理方式促進(jìn)金融控股公司內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理，加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和大規(guī)模危機(jī)的監(jiān)測(cè)和預(yù)警，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。二是針對(duì)金融控股公司的特殊性，制定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制。制定以金融控股公司為主要目標(biāo)的資本充足性、關(guān)聯(lián)交易及內(nèi)控機(jī)制審查制度；加強(qiáng)資本評(píng)估模型、預(yù)警系統(tǒng)的開發(fā)和應(yīng)用。三是建立內(nèi)核管理動(dòng)力機(jī)制。通過(guò)對(duì)重要性金融控股公司定期開展綜合資本評(píng)估、內(nèi)控管理評(píng)估、治理結(jié)構(gòu)評(píng)估、壓力情景設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別以及資本充足率影響的評(píng)估，有針對(duì)性地推出監(jiān)管措施，推動(dòng)金融控股公司加強(qiáng)內(nèi)核管理。四是完善與金融控股公司破產(chǎn)相關(guān)的法律法規(guī)，加強(qiáng)市場(chǎng)化破產(chǎn)機(jī)制設(shè)計(jì)，為金融控股公司退出金融市場(chǎng)提供較為完善的制度設(shè)計(jì)。

（四）促進(jìn)金融控股公司實(shí)現(xiàn)更高層次金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)

在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)制設(shè)計(jì)方面，一是要針對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)特點(diǎn)，完善糾紛解決機(jī)制，健全相關(guān)法律法規(guī)和部門規(guī)章制度，要求金融控股公司加強(qiáng)對(duì)交叉型金融產(chǎn)品和服務(wù)的信息披露，提升金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)水平。二是要促進(jìn)金融控股公司創(chuàng)新型金融業(yè)務(wù)的有效競(jìng)爭(zhēng)，切實(shí)保障金融消費(fèi)者的有效知情權(quán)和公平交易機(jī)會(huì)?？梢詫ⅰ氨O(jiān)管沙箱”、監(jiān)管科技等新理念、新方法應(yīng)用于金融控股公司監(jiān)管之中，運(yùn)用人工智能等技術(shù)建立金融風(fēng)險(xiǎn)智能預(yù)警與防控體系，提升對(duì)金融控股公司的監(jiān)管效能，促進(jìn)金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)與金融控股公司金融創(chuàng)新之間動(dòng)態(tài)平衡。三是要健全金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)制度，制定和完善公平交易、反欺詐誤導(dǎo)、個(gè)人隱私信息保護(hù)、充分信息披露、消費(fèi)爭(zhēng)端解決、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、弱勢(shì)群體保護(hù)、廣告行為、合同規(guī)范、債務(wù)催收等規(guī)定或指引，使金融消費(fèi)者能夠從金融控股公司創(chuàng)新架構(gòu)、創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)中充分享有安全權(quán)、知悉權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)、索賠權(quán)、受教育權(quán)等合法權(quán)益，從而實(shí)現(xiàn)更高層次的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)。

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