呂軍書，吳佳熹

(河南師范大學　三農法律問題研究中心，河南　新鄉(xiāng)　453000)

自國務院出臺城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”政策和中央提出“新農村建設”方略之后，農村宅基地使用權流轉問題成為學界研究、農民關切的重要現(xiàn)實問題，學界的相關研究不斷深化，且取得了豐碩成果。但是，對于農村宅基地使用權繼承問題的研究還比較薄弱，成果較少?，F(xiàn)實中，農村宅基地使用權被繼承的現(xiàn)象非常普遍，且宅基地使用權繼承也被廣大群眾高度認同。但是，關于農村宅基地使用權繼承問題，包括《土地管理法》《物權法》《繼承法》等法律法規(guī)都沒有明確的規(guī)定，以致理論界莫衷一是。在法律回避、研究欠缺、現(xiàn)實需求之背景下，農村宅基地使用權能否繼承以及如何繼承等，都亟待學界進一步探討和研究。

關于農村宅基地使用權繼承問題的研究，學界存在著兩種截然不同的觀點:“肯定說”和“否定說”。

肯定說認為：根據(jù)《物權法》“房地一體”原則，地隨房走，繼承人通過房屋繼承從而獲得農村宅基地使用權，具有合理性。同時，按照我國物權制度“物權平等”原則，作為公民遺產(chǎn)的農村房屋及宅基地與城鎮(zhèn)房屋及土地屬于同類性質物權，其權能是平等的，都應該能夠繼承。況且我國《憲法》《繼承法》都強調公民私有財產(chǎn)可以依法繼承，不得侵害，作為農民私產(chǎn)的房屋當然具有繼承性。

否定說認為：如果允許農村宅基地使用權繼承，則可能會違背農村宅基地“一戶一宅”原則，或者可能會突破農村宅基地使用者主體身份限制，與《土地管理法》規(guī)定的宅基地使用權取得條件相抵觸。再者，根據(jù)相關法律規(guī)范，農村宅基地管理制度實行的是“兩權分離”，即所有權屬于村集體，而農戶只是擁有使用權，而絕非私產(chǎn)。因此，農村宅基地使用權不能依據(jù)《繼承法》中關于“私有財產(chǎn)可以依法繼承”而進行繼承。

學者從不同的視角，依據(jù)不同的法條，研究得出了兩種相左的觀點，都有其法理依據(jù)和理論基礎，但也有值得商榷的地方。析言之，“肯定說”符合我國《憲法》和《繼承法》之關于公民私人財產(chǎn)可以依法繼承之規(guī)定，但又與我國《土地管理法》之關于農村宅基地使用權取得的主體身份性、面積限定性的規(guī)定相違背；“否定說”則完全體現(xiàn)我國《土地管理法》之立法原意，基于農地保障性物權的性質，但它又與我國《憲法》和《繼承法》相矛盾。綜上，對于農村宅基地使用權能否繼承問題，拘泥于現(xiàn)有法律制度體系下的理解，都不具有無可辯駁的說服力。因此，我國農村宅基地使用權繼承制度亟待改革與完善。筆者認為：應通過法律制度創(chuàng)新保護繼承人的農村宅基地繼承權。

一、農村宅基地使用權繼承的法規(guī)狀況考察及評價

中華人民共和國成立后，我國農村宅基地管理制度及繼承制度經(jīng)歷了巨大的演變和變遷。在1949～1962年間，農民擁有土地(包括宅基地)所有權，對農村宅基地具有當然的繼承權；到了1962～1982年間，農民就只能享有土地使用權，農村宅基地繼承也受到限制；1982年后至今，農村宅基地管理的法律制度已逐漸形成，但對于農村宅基地繼承問題，現(xiàn)行的相關法律法規(guī)卻采取了模糊或者回避態(tài)度。我國農村宅基地繼承制度的變化，已不僅僅是一個單純的財產(chǎn)問題，更是中國土地制度變遷的縮影。

(一)法規(guī)狀況考察

對于農村宅基地使用權繼承問題的規(guī)定，也是散見于我國《憲法》《繼承法》《土地管理法》《物權法》等法律法規(guī)以及國務院、國土資源部等部門文件中。

憲法中的相關條款內容?！稇椃ā肥俏覈敬蠓ǎ涞谑畻l第一款規(guī)定了農村宅基地所有權歸集體所有，第十三條第二款又提出保護公民合法私有財產(chǎn)繼承權，但對于是否允許農村宅基地使用權的繼承，憲法并未明確說明。

繼承法中的相關條款內容?！独^承法》第三條第三款規(guī)定了公民可以依法繼承的遺產(chǎn)內容，其中房屋被列為遺產(chǎn)之列。盡管該法沒有明確農村宅基地使用權是否能夠繼承，但按照“房地一體”原則，因繼承農房而繼承宅基地使用權還是允許的。

土地管理法中的相關條款內容?！锻恋毓芾矸ā肥俏覈鴮ｉT調整土地管理方面的專項法律，該法第六十二條第四款強調農村宅基地使用權的主體是農村村民，其他非本集體經(jīng)濟組織成員無法取得；而《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十八條第五款規(guī)定城鎮(zhèn)國有土地使用權可以繼承，而非農村宅基地使用權。

物權法中的相關條款內容。《物權法》首次對農村宅基地使用權做了獨立的制度安排，凸顯了對該項權利的重視，該法第四條第六款、第一百四十七條第七款、第一百五十二條第八款、第一百五十三條第九款都強調對私人財產(chǎn)的保護，強調“房隨地走，地隨房走，房地一體”原則，但是對于農村宅基地使用權的繼承卻未明確規(guī)定，采取適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定的辦法。

部門規(guī)章中的相關條款內容。關于農戶能否擁有第二宗宅基地，城鎮(zhèn)居民能否擁有農村宅基地，國務院辦公廳、國土資源部等部門多次發(fā)文予以禁止。特別是在1999年國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》、2004年國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》等文件中，更是措辭嚴厲。但是，對于因農村宅基地繼受取得問題，1995年國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》，2008年國土資源部《國土資源部關于進一步加快宅基地使用權登記發(fā)證工作的通知》，2011年國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業(yè)部《關于農村集體土地確權登記發(fā)證的若干意見》等文件對于農民集體內部成員通過繼承房屋取得的宅基地使用權，均明確規(guī)定“可以辦理土地登記手續(xù)”。

(二)現(xiàn)行法規(guī)評價

通過考察現(xiàn)行關于農村宅基地繼承制度的法律法規(guī)和部門規(guī)章發(fā)現(xiàn)，這些法規(guī)對之均未明確規(guī)定。根據(jù)我國《繼承法》有關規(guī)定，建筑在宅基地之上的農村房屋是私有財產(chǎn)，可以依法繼承；然而，根據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定，農村宅基地的所有權屬于集體，不屬于農民的遺產(chǎn)，不允許繼承。這就導致了農村宅基地繼承的法規(guī)與現(xiàn)實的沖突。

一是農村宅基地繼承主體不明。農村宅基地繼承中的主體沖突主要表現(xiàn)在非集體經(jīng)濟組織成員的繼承人，特別是從農村遷移出去的城鎮(zhèn)居民，跟擁有宅基地所有權的集體沖突。在《民法通則》《繼承法》等看來，宅基地上的房屋是被繼承人的合法私有財產(chǎn)，理應作為遺產(chǎn)由繼承人依法繼承；而在集體經(jīng)濟組織看來，宅基地使用權主體僅限于本集體經(jīng)濟組織成員，否則就不具備通過繼受而取得宅基地使用權的主體資格。

二是農村宅基地及其房屋所有權關系不明。農村宅基地與其上房屋的不可分離性，致使無論處分目標是哪種權利都必將牽涉到另一種權利的處分問題。而根據(jù)我國《憲法》《繼承法》《物權法》等法律的規(guī)定，房屋屬于私人財產(chǎn)，農戶有權對其自由處分，包括繼承。但都沒有明確農村宅基地是否可以繼承，在《物權法》中雖然規(guī)定了“房隨地走，地隨房走，房地一體”的原則，但農村宅基地屬于一種特殊土地，其也未明確農戶繼承了房屋所有權就繼承了宅基地的使用權，二者之間的關系不明。

三是農村宅基地的權利不完整?！段餀喾ā钒艳r村宅基地使用權歸類于用益物權，但為“有限制”的用益物權，僅包括占有權和使用權，不包括收益權和處分權。我國《物權法》第一百五十三條第十款規(guī)定農村宅基地管理適用土地管理法。但《土地管理法》對宅基地使用權能否隨房屋一起繼承取得、宅基地繼承是否有主體資格限制等問題并未明確規(guī)定，基于現(xiàn)行規(guī)定要求宅基地使用權特定的身份，導致其享有的權利也不完整。

四是農村宅基地制度導致土地資源浪費?！锻恋毓芾矸ā吩O定了農戶宅基地取得的“三個條件”，其中之一就是“一戶一宅”原則，如果繼承人有了宅基地或為城鎮(zhèn)居民，對于親屬的宅基地和房屋，在實現(xiàn)繼承權后再將繼承來的房屋出售給本集體經(jīng)濟組織成員，且受買人要符合相關規(guī)定之條件；否則，所繼承之房屋不得重建等，直至房屋坍塌后由集體經(jīng)濟組織收回。這種做法顯然違背了市場經(jīng)濟規(guī)律，對繼承人和被繼承人來講，也十分不公平，導致資源的浪費。

二、農村宅基地繼承制度改革的價值

改革不同于完全否定的革命，它雖也包含自我否定，但更多的是否定之后的自我肯定與自我改進，它是一種事物自我完善的實踐。進行農村宅基地繼承制度改革，首先要確立改革追求的是什么，要實現(xiàn)什么樣的價值目標。結合相關物權理論和當前我國實際，應該把解決法律間沖突、保障用益物權、順應宅基地權能演化趨勢、促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和依法保障私人財產(chǎn)權當作目前制度改革之價值追求。

(一)改革有利于解決法律間沖突

評價某部法律的優(yōu)劣主要是看其內部是否協(xié)調、有序，是否符合形式邏輯。因為這既是法律系統(tǒng)性之必然要求，也體現(xiàn)了其科學性，作為法治必備要素之一。同時，在一個法律體系內部，也存在由于社會關系的復雜性導致調整同一對象的多部法律之間協(xié)調性的問題，這也涉及法律邏輯性、科學性和系統(tǒng)性的問題，如何解決法律沖突是法律完善的一項重要任務。富勒就將制定相互矛盾的規(guī)則作為造法失敗的一項原因，并指出這種矛盾沖突的情況既可能出現(xiàn)在一部單一制定法范圍內部，也可能在不同的制定法之間存在。

目前，我國涉及調整農村宅基地繼承諸法律中，《物權法》僅籠統(tǒng)規(guī)定援引現(xiàn)有相關法律法規(guī)；《土地管理法》規(guī)定了其法定數(shù)量標準；《繼承法》明確了房屋是公民的合法遺產(chǎn)。隨著我國新型城鎮(zhèn)化的規(guī)模推進，現(xiàn)實中出現(xiàn)了諸如城鎮(zhèn)居民繼承農村土地上房屋等一系列新問題，理論上也出現(xiàn)了宅基地使用權能否繼承的爭論。農民能否繼承宅基地使用權？非集體組織成員能否繼承？

按照現(xiàn)有制度，以公有土地為基礎的宅基地使用權嚴格限制主體身份，所以，前者是適格主體，而后者是非適格主體。前一種情況下，由于目前我國法律對能否繼承沒有明確規(guī)定，僅僅規(guī)定了農民內部有限之一并繼承即不能單獨繼承，僅能隨著其上的房屋一并被繼承，但是這樣的結果必然會違反《土地管理法》規(guī)定的標準。至于后一種情況，表面上看答案是否定的，因為首先城鎮(zhèn)居民非適格主體，其次法律沒有明確規(guī)定。但是這樣便產(chǎn)生城鎮(zhèn)居民依據(jù)繼承法取得農村房屋所有權卻不享有宅基地使用權的情況。雖然從表面上理解，此時城鎮(zhèn)居民繼承的僅僅是宅基地上的房屋，沒有違反相關的法律規(guī)定，但這與我國法律確立的“房隨地走、地隨房走”的法律原理相矛盾。不難看出，目前我國涉及規(guī)范宅基地繼承的立法規(guī)定矛盾重重，已經(jīng)損害了法律權威，同時也導致了法律理論和實務上操作的莫衷一是。這其中既有立法技術水平較低的原因，也有立法政策方面的無奈考量，歸根結底還是法律理論及立法未能適應現(xiàn)實社會關系。

因此，我國農村宅基地繼承制度改革首先要面對的就是如何解決相關法律之間的沖突問題，這既是改革的目標，也是改革的應有結果。

(二) 改革有利于保障農戶宅基地用益物權

《物權法》已經(jīng)以立法的形式定位并賦予了宅基地使用權以用益屬性，關于宅基地制度改革試點工作的指導意見等中央文件也多次重申對農民用益物權的保護，這體現(xiàn)了中央對該項權利保障的日益重視。隨著我國市場經(jīng)濟體制的確立和完善，宅基地使用權制度在流轉(繼承)方面暴露出了諸多問題，引起人們對其的系列質疑，其是否為一項獨立權利？是否具有完整用益權能？如果是獨立的物權，為什么不可以像其他財產(chǎn)權一樣流轉(繼承)？這些都與其作為物權法中一項基本的用益物權的地位極不相稱，目前立法上的這種模糊規(guī)定尤其不利于實踐中對農戶宅基地用益物權的有效保障，不利于增加農民的資產(chǎn)性收入。

用益物權是一種他物權，指對他人所有物(主要是不動產(chǎn))的用益，是實現(xiàn)“物盡其用”的一項重要手段，有效地解決了物的所有和物的利用之間的矛盾，即所有者不利用和利用者不所有的難題，實現(xiàn)了不同主體間的雙贏，大大增加了物之效用發(fā)揮。作為中國特有的宅基地使用權，解決了集體土地公有和私人基本居住需求之間的矛盾，成功解決我國億萬農民居住問題，是我國一項最基礎的物權。

從民法理論上講，用益物權人可以是所有權人外之任何人，故宅基地使用權理論上可以為集體外之任何人享有，故不存在城鎮(zhèn)居民通過繼承而成為其權利主體的理論障礙。依法理，用益物權人具有一般物權的支配性特征即獨占的占用、使用和收益權及保證其完整性所需的完整的物權請求權。除物權人外，其他任何人對物權人的權利負有不得侵害和妨害的義務，[1](P185)現(xiàn)行的對待宅基地使用權繼承的態(tài)度實際上是對其作為一項獨立財產(chǎn)權和具有完整用益性，進而對其作為一項基本用益物權的部分否定，明顯違背相關法理。因此，若明確承認其為用益物權，就需要遵循其基本原理，否則，就會出現(xiàn)一方面強調其用益屬性，另一方面卻否定其實質的用益內容的矛盾。同時，作為一種重要的財產(chǎn)權，宅基地使用權理應具備財產(chǎn)權的基本性質，如可轉讓性或流通性，即非身份性的財產(chǎn)權一般情況下都應可以在主體間進行轉讓，而且可轉讓性或流通性也是財產(chǎn)性權利實現(xiàn)其自身價值的主要手段，這類似于市場經(jīng)濟中貨幣的流通性越強，其產(chǎn)生的價值越大的原理。因此，保障該權利的可轉讓性也是保障該權利的應有之義。

故需要通過改革其繼承制度，在制度上和實踐中落實其在理論上應具有的用益性和支配性，才能使其物上請求權制度真正發(fā)揮保障物權狀態(tài)圓滿的保障作用，進而有利于保障農戶用益物權，同時在改革過程中始終把保障宅基地用益權作為推進改革實踐的著眼點和出發(fā)點。

(三) 改革有利于促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展

對于新型城鎮(zhèn)化而言，評價的一個關鍵標準就是城鎮(zhèn)化水平的高低，換句話說即農民融入城市的程度。城鎮(zhèn)化過程中影響其程度的主客觀因素中一個主要因素是市民化后之前農村利益的去留問題，這其中包括土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權等能否繼續(xù)享有，或者喪失農民身份后能否對其進行繼承等。而目前，建基于計劃經(jīng)濟體制、城鄉(xiāng)二元管理體制之上的具有強烈身份性(非流轉性)特征的農村宅基地繼承制度未能明確解決這一難題，已嚴重阻礙了新型城鎮(zhèn)化的進程，具體表現(xiàn)為一邊是作為農民一項重要財產(chǎn)的宅基地使用權，另一邊是市民化后城市相對完善的社會保障制度，這對于面臨是否市民化的農民而言顯然是一個兩難選擇，這已成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個嚴重障礙，不解決這一問題，新型城鎮(zhèn)化就不可能充分推進。

鑒于我國農村宅基地是以戶即家庭為單位分配，因此除非該戶舉家搬遷進城喪失農村戶籍，否則家庭成員個別的市民化不會導致其宅基地使用權的喪失，故現(xiàn)實的大多數(shù)情況是采取一種類似規(guī)避法律的措施，即一個家庭中年邁的父母繼續(xù)保留農村戶籍，而年輕子女進城成為城鎮(zhèn)居民，而年邁的之所以仍保留農村戶籍除了感情因素外，更多的是利益的考慮即繼續(xù)保留作為農民的相關權益，比如房屋所有權和宅基地使用權，這一部分具有市民化愿望但出于利益考慮而未市民化的人群的存在，必然在一定程度上妨礙市民化的程度。即使如上述自發(fā)產(chǎn)生的規(guī)避措施實行，仍然存在諸多不確定性風險。當留守于農村的年邁父母逝世時，原先寄希望于通過繼承制度繼續(xù)保有農村房屋及宅基地使用權的打算卻遇到了因現(xiàn)有制度限制導致的尷尬。這樣的結果既沒有達到最初的保留其農村利益的目的，相反卻阻礙了城鎮(zhèn)化的進程。

通過改革宅基地使用權繼承制度，使準備進城的農民能放心地實現(xiàn)市民化，同時使已轉變?yōu)槭忻竦脑r村居民仍可以合法繼承農村宅基地，這樣便解決了農民市民化的后顧之憂，同時，根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，若農民舉家搬入城鎮(zhèn)即市民化后，宅基地使用權將被收回，這在一定程度上也將減少閑置(浪費)的現(xiàn)象，必將有利于促進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

(四)改革有利于保障私人財產(chǎn)權利

在我國，上至《憲法》下至《民法總則》《物權法》無不規(guī)定對公民合法私有財產(chǎn)及權益的保障，表明保障私人合法財產(chǎn)權已是共識。當前，我國立法一方面否定宅基地使用權的繼承，另一方面卻同時規(guī)定保護公民對建基于其上之房屋之繼承權，鑒于房屋與土地在物理上的強烈依附性及導致的價值上的依附性，這必然導致繼承人的宅基地使用權與房屋所有權的分離，實際上削弱了繼承人的房屋所有權效力。反觀城鎮(zhèn)建設用地使用權，在城鎮(zhèn)房地產(chǎn)交易的實踐中，已經(jīng)明確了“房地一體”原則，從而保障了公民對房屋的相對于農村房屋更為完整的所有權。

從現(xiàn)有規(guī)定來看，實踐中名義上保護公民對農村房屋的繼承權，但是不承認與農村房屋休戚相關的宅基地使用權可以一并繼承，特別是當繼承人為非本集體經(jīng)濟組織成員的時候，通常的做法是法院判決非集體經(jīng)濟組織成員的繼承人限期拆除房屋或將房屋折價轉讓給本集體經(jīng)濟組織其他成員，以實現(xiàn)在表面上的依“法”判決即保證不違反對其主體的限制規(guī)定。這種治標不治本的無奈司法實踐顯然滿足不了日益加速的城鎮(zhèn)化進程中出現(xiàn)的解決已非個例的此類繼承現(xiàn)象的要求，而且這種讓繼承人限期拆除房屋或將房屋折價轉讓給本集體組織成員的強制做法無疑侵犯了公民私有的房屋所有權，無異于對所有權的支配排他性、完整性、無期限性等應有之義的篡改，顯然違背物權法定原則的強制性規(guī)定，也明顯違背了我國加大保護私人所有權的改革初衷。

通過改革其繼承制度，參照解決城鎮(zhèn)建設用地使用權和商品房繼承方面的做法，真正給予權利主體以完整的房屋所有權，這既是所有權制度的應有之義，又是不斷加強保障私人財產(chǎn)權利觀念的當然要求。

在物權法理論上，繼承作為依事實行為取得用益物權的一種方式，繼承人當然可以繼承的方式取得宅基地使用權，這在物權理論上沒有問題。而且，權利的功能實現(xiàn)需要流轉(繼承)才能真正實現(xiàn)，《物權法》也已經(jīng)由最初的強調物的歸屬轉向兼顧對物的利用，“物盡其用”原則和效率原則的確立即是明證。傳統(tǒng)的僅僅規(guī)定物權人享有物權，卻不允許物權變動或流轉(繼承)，既違背了《物權法》的初衷，也不符合現(xiàn)行市場經(jīng)濟體制下資源優(yōu)化配置的要求。

三、農村宅基地繼承制度改革之方向

隨著改革開放以來社會經(jīng)濟的發(fā)展和社會環(huán)境的改變，宅基地使用權成為一種有限資源。而我國現(xiàn)行法律法規(guī)對農村宅基地制度設置了嚴格的限制，使其僅僅發(fā)揮著維護農村村民基本居住權的作用。從計劃經(jīng)濟體制延續(xù)而來的宅基地使用權制度阻礙了城鄉(xiāng)二元結構體制的破解和城鎮(zhèn)化建設進程的推進，也限制了非集體經(jīng)濟組織成員繼承人對其繼承權的行使。因此，構建現(xiàn)代化的宅基地使用權繼承制度，需要在社會保障性基礎上，完善宅基地使用權的用益物權權能。

(一)關于農村宅基地繼承主體的改革與完善

宅基地使用權繼承主體可分為兩種情景，一類是本集體經(jīng)濟組織成員，另一類是非本集體經(jīng)濟組織成員。關于這兩類主體對農村宅基地行使繼承權有著不盡相同的改革路徑。

1.集體經(jīng)濟組織內部成員對農村宅基地的繼承

當繼承人和被繼承人共同生活，屬于同一戶時，只要符合繼承條件，被繼承人的宅基地使用權可以被繼承。繼承人與被繼承人共同享有房屋的所有權與宅基地使用權，被繼承人死亡后，房屋所有權與宅基地使用權直接由繼承人繼承。[2]

當繼承人是不與被繼承人共同生活的本集體經(jīng)濟組織成員，符合宅基地申請條件的，也屬于本戶內部繼承，應允許繼承人繼承。但繼承人行使繼承權后，不得再另行申請宅基地。這樣可以避免出現(xiàn)宅基地荒棄或浪費問題。

繼承人是本集體經(jīng)濟組織成員，但該繼承人已單獨立戶，有自己的宅基地使用權，如果允許其繼承將會導致一戶多宅的情形出現(xiàn)。根據(jù)我國法律規(guī)定，一戶只能擁有一處宅基地，但有些學者對此的理解是:這是對宅基地申請時所提出的要求(一戶只能申請一處住宅)，并沒有限定繼承后一戶多宅的情況。[3]在國土資源部2010年下發(fā)的《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》中將“一戶一宅”的內涵明確規(guī)定為：農村居民一戶只能“申請”一處宅基地使用權。所以依照該規(guī)定“申請”和“擁有”是兩個不同的概念，一戶一宅是對原始取得主體的身份限制，不是對繼受獲得主體身份限定，也不應禁止繼承人通過繼承獲得多處宅基地。如果村民擁有兩處以上的宅基地，只有一處是通過申請獲得的，其他是通過繼承獲得，就符合該通知的規(guī)定。[4]因此，在這種情況下，應當允許繼承人進行繼承，但是對其必須進行一定的限制。例如：繼承人需要支付一定的費用；繼承獲得的宅基地使用權設有使用時間的限制等。特別是如果其他村民依法申請宅基地，而本集體的宅基地又緊張，可以以受讓人支付一定的經(jīng)濟補償金為代價，優(yōu)先購買一戶多宅繼承人的宅基地使用權。這樣既可以保護繼承人合法權益，也可以緩解宅基地供應緊張的局面。

2.非本集體經(jīng)濟組織成員對農村宅基地的繼承

如繼承人已單獨立戶，但沒有宅基地，雖然繼承人不是本集體經(jīng)濟組織成員，不具有申請宅基地使用權所需要的身份，也應允許其繼承宅基地使用權。因為，繼承人雖非本集體經(jīng)濟組織成員，但是沒有宅基地其無法解決居住問題，宅基地使用權設立的目的就是為農民生活提供基本社會保障，實現(xiàn)居者有其屋。在此種情況下，也應允許繼承人繼承宅基地使用權。

如果繼承人己單獨立戶，并且已有宅基地。對于這種情況，可以設立自動消滅時效，[5]即如果繼承人在一定時間內不對繼承的宅基地加以利用，村集體有權收回。對于有宅基地并且不是本集體經(jīng)濟組織成員的繼承人，限制要更嚴格。除了在上一種情況中的限制手段外，還要設定自動消滅時效。

如上所述，不論繼承人是否為本集體經(jīng)濟組織成員，都享有繼承權。因為，無論何種身份主體取得宅基地使用權，集體經(jīng)濟組織仍然擁有土地所有權。而集體經(jīng)濟組織可通過一些限制手段，在維護集體經(jīng)濟組織所有權的基礎上保護繼承人的繼承權。同時宅基地使用權也是用益物權，對繼承人的主體資格進行限制，不符合物權平等原則，事實上也無必要。但是對宅基地使用權繼承主體的開放不是對宅基地使用權繼受取得的完全放任。具體而言，可以要求繼承人支付一定的費用；宅基地使用權附加一定的使用期限。對于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的農村和農戶社會保障制度比較完善的地區(qū)，宅基地對其保障功能已經(jīng)逐漸萎縮，因此可以建立宅基地使用權退出機制。集體經(jīng)濟組織及其成員可以對宅基地使用權人給予公平合理的補償，從而享有對流轉的宅基地使用權的優(yōu)先購買權。在某些情況下，還可以設立自動消滅時效，收回繼承人所繼承的宅基地使用權。

(二)關于農村宅基地繼承條件的改革與完善

對于農村宅基地繼承人不符合土地管理法關于宅基地取得的“三個基本條件”者，也不能實現(xiàn)無障礙繼承，為保護繼承人的繼承權利，有必要設定一定的限制。

1.要實現(xiàn)房屋與宅基地一并繼承

當繼承發(fā)生時，農宅作為遺產(chǎn)可由繼承人繼承，而與農宅緊密相連的宅基地使用權不屬于遺產(chǎn)，無法繼承。為解決這一矛盾，有學者提出這樣一種方案，只轉讓房屋所有權，但宅基地使用權不一起轉讓。還有學者進一步提出，當宅基地上房屋所有權讓與他人時，保留宅基地使用權，僅需為取得房屋所有權之人在宅基地使用權上設定法定或約定地上權，通過這種方式，房屋所有權人獲得占用宅基地的合法地位。[6]作者認為這種觀點并不妥當。首先，房屋所有權人應當享有土地使用權，因為所有權人使用房屋的同時，也在占有、使用房屋所在的土地。如果允許房地分離，否定宅基地使用權與房屋一起繼承，則繼承人繼受的是無土地使用權的小產(chǎn)權房。其次，如果在土地使用權之上再設定地上權，將使土地上的權利狀態(tài)更為復雜，容易產(chǎn)生各種權屬糾紛。[7](P246)而且，地上權設立目的是在宅基地使用權不移轉的情況下，房屋所有權依托地上權而轉移，但由此而產(chǎn)生的后果是：宅基地使用權的所有權化得到強化，使其無限接近所有權，而作為農地權利體系基石的集體土地所有權進一步被削弱。最后，《城市房地產(chǎn)管理法》第32條，《物權法》第146條、第147條和第182條規(guī)定了“房隨地走”和“地隨房走”規(guī)則。這些規(guī)定表明城市房屋轉讓適用房地一體化原則，如果農村房屋轉讓實行房地分離原則，將導致城市和農村房產(chǎn)轉讓適用兩套不同規(guī)則，阻礙我國將來城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設用地市場的建立。

因此，繼承發(fā)生時，宅基地和其上的房屋不能分離，必須一起進行繼承。

2.要加強宅基地使用權的登記工作

根據(jù)我國《物權法》第6條規(guī)定，不動產(chǎn)物權的公示，需要依法進行物權登記。不動產(chǎn)物權以登記作為物權變動的基本公示方法。

我國不動產(chǎn)登記原則上采用登記生效主義。除此之外，立法者根據(jù)制定物權法時我國實際情況和登記制度的現(xiàn)狀，對部分物權(土地承包經(jīng)營權和地役權)的變動采用登記對抗主義作為例外。宅基地使用權采取何種登記主義，物權法沒有明確規(guī)定。針對立法方面的缺失，學者們進行了不同的解讀。有學者認為，宅基地使用權的設立無須登記，其設定以申請人完成審批程序為條件；[8](P232)有學者認為宅基地使用權屬于不動產(chǎn)權利，依據(jù)現(xiàn)行法規(guī)定，登記為其公示方法，其權利的設定應當是登記生效。[3]作者贊成后一種觀點，宅基地使用權及其上的房屋作為價值較大的不動產(chǎn)，只有通過登記的方式將權屬的存在和變動進行公示，才能使民眾知曉物權的現(xiàn)狀，起到保護物權人權利和降低物權變動風險的作用。

隨著《不動產(chǎn)登記暫行條例》及其實施細則的實施，全國范圍內不動產(chǎn)登記工作正在進行。在國土資源部等五部門聯(lián)合下發(fā)通知，要求在全國建立和實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的同時，逐步推進農村宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作。這兩項農地權利的確權登記，將為進一步改革和完善宅基地制度、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場奠定基礎。宅基地使用權登記可參照城市房地產(chǎn)登記辦法，向其使用權人發(fā)放全國統(tǒng)一的宅基地使用權證，納入全國聯(lián)網(wǎng)的不動產(chǎn)登記信息管理基礎平臺進行統(tǒng)一管理。[9]隨著全國范圍內登記基礎工作的完成，未來我國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度采用登記生效主義將成為必然，[10]完善宅基地使用權登記制度也指日可待。

目前，根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》第五條和《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》第四十條，依法利用宅基地建造住房及其附屬設施的，可以申請宅基地使用權及房屋所有權登記。被繼承人(申請人)通過法定的公示程序，取得房屋所有權和宅基地使用權的權屬證書，證明其取得的物權具有法律效力。當宅基地使用權與房屋發(fā)生繼承時，繼承人根據(jù)該權屬證書進行繼承。但是為避免權屬混亂和糾紛產(chǎn)生，繼承人還應到不動產(chǎn)登記機構進行不動產(chǎn)物權的變更登記。

(三)關于農村宅基地繼承方式的改革與完善

改革農村宅基地繼承方式，應該實行實物繼承與貨幣繼承相結合。實物繼承是一種最常見且簡單易行的財產(chǎn)繼承手段，它具有不可分割性；而貨幣繼承則需要對將要繼承的財產(chǎn)進行市場價值評估，甚至分割。貨幣繼承是實物繼承的完善與補充，兩者結合起來使用效果會更好。在繼承人行使宅基地繼承權時，不要僵化地使用實物繼承，而要根據(jù)具體情況采取多元化的繼承方式。在繼承人繼承農村宅基地時，如果沒有法律與制度的障礙，沒有產(chǎn)權糾紛及產(chǎn)權分割之擾，可以實行實物繼承。

如果繼承人繼承農村宅基地時，有兩個或兩個以上遺產(chǎn)繼承人，則構成共同繼承，需要對共同遺產(chǎn)進行分割。根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》第四十三條之規(guī)定，繼承人通過繼承獲得宅基地上房屋區(qū)分所有權(包括宅基地使用權的按份共有)。在有些繼承人是本集體經(jīng)濟組織成員，而另一些繼承人是非集體經(jīng)濟組織成員時，這種分割方式既復雜又可能會導致財產(chǎn)的價值減少?？紤]到要盡可能避免房屋所有權人和宅基地使用權人的分離，可由具有集體組織成員身份的一位繼承人繼承宅基地和房屋，其余繼承人可放棄實物繼承。經(jīng)全體繼承人協(xié)商，由繼承人給予其他放棄繼承權的繼承人一定貨幣補償。另外，有些地區(qū)農村宅基地閑置現(xiàn)象普遍存在，也可以由繼承人申請貨幣宅基地形式，以避免實物宅基地繼承導致一戶多宅和閑置住宅增加。針對上面這種狀況，選擇貨幣繼承方式則較為科學，這樣既保護了公民的財產(chǎn)權，又規(guī)避了法律風險。

(四)關于農村宅基地繼承權行使的改革與完善

保護私有財產(chǎn)繼承權是憲法精神的體現(xiàn)。因房屋繼承而發(fā)生宅基地使用權屬之變化，也必須用法律法規(guī)進行規(guī)范，即繼承人取得宅基地使用權也應進行限制。

1.繼承人取得宅基地使用權應支付相應的費用

農村宅基地使用權是保障農民居住權的用益物權。在社會保障性制約下，本集體經(jīng)濟組織成員可以在不支付對價的情況下無期限地使用宅基地。但宅基地使用權原始取得的無償只是因農民身份分配的結果，是農民作為集體經(jīng)濟組織成員享有的福利。而宅基地使用權的繼承屬于繼受取得，原始取得的無償不能成為否定繼受取得有償?shù)睦碛?。在繼承發(fā)生時，對于非本集體經(jīng)濟組織成員的繼承人，如果允許其行使繼承權，繼承房屋所有權和宅基地使用權，則必然會損害到集體利益。因此，從保護被繼承人合法財產(chǎn)權出發(fā)，為化解集體和個人利益沖突，要求這一類繼承人支付一定的費用來獲取宅基地使用權，符合民法的公平原則。對于本集體經(jīng)濟組織成員的繼承人，如果繼承人已有了一處宅基地，則繼承會導致一戶多宅，或者住宅超標現(xiàn)象出現(xiàn)，這將背離宅基地保障性物權的立法原則。因此，繼承人只有支付必要的對價，方能解決這些矛盾。

農村宅基地使用費可以以城鎮(zhèn)建設用地出讓金為模板，用農村宅基地使用金名義來收取。[11](P221)宅基地使用費具體標準可由各地根據(jù)當?shù)貙嶋H情況制定并允許當事人在一定范圍內協(xié)商?？紤]到農民經(jīng)濟能力有限，宅基地使用費收取可采用逐年收取的方式。這樣既可以減輕農民的經(jīng)濟負擔，也可以使集體經(jīng)濟組織獲得長期、穩(wěn)定的土地財政收入。但為了防止宅基地使用金被濫用，必須加強監(jiān)管，可由土地管理部門代為收取，再轉交給集體經(jīng)濟組織。

2.因繼承獲得的宅基地使用權要有使用時限

我國宅基地使用權制度之特征之一就是使用的無期限性，其目的是保障農戶的生存居住。根據(jù)物權法理論，宅基地使用權是從集體所有權上派生的用益物權，屬于他物權。作為他物權均應受到一定期限的限制，若宅基地使用權長久存續(xù)，將會與所有權發(fā)生矛盾，[12]也會使宅基地使用權與建設用地使用權、土地承包經(jīng)營權等用益物權不一致。當宅基地使用權處于靜態(tài)持有狀態(tài)，使用權無期限對此影響不大；當宅基地使用權轉讓(例如繼承)時，則應當明確規(guī)定宅基地使用權的時限。如果不對土地使用權加以時間的限制，其轉讓后，將導致土地所有權權能無法回歸，不能回復土地所有權完整的樣態(tài)。結果是宅基地使用權脫離集體所有權，成為事實上私人所有權，損害了集體所有權人的利益。

需要討論的問題是，怎樣設計宅基地使用權的期限？有學者認為可參見城鎮(zhèn)居住用地最長七十年的規(guī)定，[13]也有學者建議繼承獲得的宅基地使用權可以以農屋存續(xù)時間為限。[14]作者認為，第二種觀點較為妥當，應以繼承宅基地使用權上的房屋的自然壽命決定宅基地使用權期限。房屋滅失后，繼承人失去使用宅基地的基礎，土地使用權終止，集體可以將其收回。通過繼承獲得的宅基地使用權，繼承人只能進行修繕，用以保持和維護宅基地和其上房屋的狀態(tài)，但不可以重建。