耿欣 何峰

（中國人民銀行濟南分行 山東濟南 250021 山東財經(jīng)大學 山東濟南 250014）

一、研究意義

氣候融資是全球應對氣候變化所需的資金融通活動，旨在通過改進技術(shù)促進生態(tài)環(huán)境建設(shè)，減少全球溫室氣體排放及吸收，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)經(jīng)合組織的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2013、2014年，發(fā)達國家向發(fā)展中國家提供的氣候融資支持規(guī)模分別為379億美元、435億美元，預計到2020年將達到670億美元。然而，氣候融資供求之間的缺口依然非常巨大。2016年生效的《巴黎協(xié)定》，目標之一是把全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升幅控制在2攝氏度之內(nèi)。根據(jù)國際能源署（IEA）的預測，為實現(xiàn)這一目標，僅能源領(lǐng)域就需要16.5萬億美元。根據(jù)麥肯錫測算，2015～2030年可持續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施的資金缺口將達到39～51萬億美元，其中中等國家的資金缺口占比達到65%以上。與之相比，發(fā)展中國家從發(fā)達國家獲得的氣候融資可以說是杯水車薪，亟需進一步豐富融資模式和工具，拓展應對氣候變化的資金獲取渠道。

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）明確指出，發(fā)展中國家締約方能在多大程度上有效履行其在本公約下的承諾，將取決于發(fā)達國家締約方對其在本公約下所承擔的有關(guān)資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓的承諾的有效履行，并將充分考慮到經(jīng)濟和社會發(fā)展及消除貧困是發(fā)展中國家締約方的首要和壓倒一切的優(yōu)先事項。《公約》要求發(fā)達國家締約方應提供新的和額外的資金，以支付經(jīng)議定的發(fā)展中國家締約方為履行《公約》規(guī)定的義務(wù)而招致的全部費用，提供發(fā)展中國家締約方所需要的用于技術(shù)轉(zhuǎn)讓等的資金，還應幫助特別易受氣候變化不利影響的發(fā)展中國家締約方支付適應這些不利影響的費用?！栋屠鑵f(xié)定》要求發(fā)達國家在2020年之前每年籌集1000億美元作為“綠色氣候基金”（Green Climate Fund），此后到2025年每年向發(fā)展中國家提供1000億美元援助；同時也指出氣候融資需要更加廣泛的資金來源和更大的資金規(guī)模，鼓勵通過碳交易的形式進行融資。從國際上氣候融資工具的創(chuàng)新來看，主要有公共資金與市場化資金兩種：一是“官方發(fā)展援助”（ODA）提供的公共資金。包括來自國內(nèi)外政府部門的補貼和捐贈、稅收及信貸優(yōu)惠、國家或地方發(fā)行的氣候債券、國際機構(gòu)發(fā)放的信貸資金等。二是市場化融資工具。包括企業(yè)債券、碳金融（如碳金融衍生品、碳資產(chǎn)質(zhì)押授信、碳保理）、巨災保險與氣候指數(shù)保險、清潔技術(shù)保險?！栋屠鑵f(xié)定》生效后，公共資金融資模式將逐步被市場化融資工具替代。從實際情況來看，由于世界范圍內(nèi)尚未建立起完善的氣候公共物品供給理念及融資體系，氣候融資存在過度依賴ODA資金體系與融資工具的情況。

基于當前氣候融資的巨大資金缺口，氣候融資的制度設(shè)計、資金來源、資金分配等成為學術(shù)界和實務(wù)界關(guān)注的焦點。例如，Stewart（2009）認為氣候融資應當堅持互信、互利、共同管理的原則。Richardson（2009）指出清潔發(fā)展機制可以作為氣候融資的資金來源。Fujiwara、Georgiev、Egenhofer（2008）認為除綠色投資和多邊銀行外，還可以將基于配額交易的拍賣、信貸、航空稅等作為氣候資金來源。Silverstein（2012）提出全球統(tǒng)一的碳價格，并將碳稅作為主要的氣候資金來源。從國內(nèi)來看，劉倩（2016）分析了國際氣候談判中存在的分歧，認為存在發(fā)達國家主觀故意的問題，發(fā)達國家缺少拿出足夠資金的政治誠意和信用；對于如何劃定《公約》規(guī)定的來自發(fā)達國家新增的、穩(wěn)定的援助資金，不同國家對“新增”資金的認識和界定規(guī)則不同，有的國家認為應采用非此即彼的原則，認為ODA以外的新增資金為氣候資金；也有認為應為ODA設(shè)定一個比例，超過這一比例的用于應對氣候變化的資金方可作為氣候資金。王遙和劉倩（2012）認為，當前全球氣候融資來源存在較大不確定性， 且資金流向不平衡， 國際氣候融資的形式和實質(zhì)間存在較大差距。朱潛挺等（2013）研究指出，全球氣候保護需要制定更長期的轉(zhuǎn)移計劃；氣候融資能使發(fā)展中國家的經(jīng)濟受益，而發(fā)達國家雖然在轉(zhuǎn)移初期會遭受輕微的GDP 損失，但從長期看資金轉(zhuǎn)移將促進發(fā)達國家的經(jīng)濟增長，最終出現(xiàn)資金轉(zhuǎn)移輸出方和輸入方雙贏的局面。魏靜（2012）研究了國際氣候融資制度，認為《氣候公約》和《京都議定書》框架下的資金機制是氣候融資制度形成的基礎(chǔ)；但根據(jù)《氣候公約》的規(guī)定，公約框架下的資金來源渠道過于狹窄，缺乏對私人部門融資的鼓勵。在資金的管理和分配上，全球環(huán)境基金（GEF）董事會的權(quán)力分配不均，管理效率低下，不能從根本上滿足發(fā)展中國家的資金需求。因此需建立公共資金和市場化資金并重的資金來源制度，并建立綠色氣候基金，將世界銀行和國際貨幣基金組織（IMF）納入到氣候融資體系之中。劉倩（2017）指出，為提升氣候資金供給規(guī)模及使用效率，形成獨立的氣候融資機制和相匹配的融資工具，需要發(fā)揮公共財政的核心作用，加強贈款資源的供給和有效利用，以撬動、引領(lǐng)及推動更大規(guī)模的私人投資（劉倩，2017）。本文基于上述研究，探討國際條約中的氣候融資制度，分析其缺陷和完善路徑，從而為我國氣候融資制度的構(gòu)建提供理論支撐和實踐依據(jù)。

二、國際條約中氣候融資機制的制度缺陷

為吸引更多的資金，切實落實《巴黎協(xié)定》，2017年12月，名為“一個星球”的氣候行動融資峰會在巴黎舉行。會議達成一系列具體成果，但《巴黎協(xié)定》中規(guī)定的發(fā)達國家每年向發(fā)展中國家提供1000億美元資金支持這一關(guān)鍵問題仍然沒有得到解決。國家之間在合作減排提供資金問題上的博弈已經(jīng)成為制約氣候融資的瓶頸。另外，國際條約的退出、延續(xù)機制，氣候融資媒介以及工具的規(guī)制、風險控制等方面，都有必要進行深入分析。

（一）“共同而有區(qū)別的責任”原則屢遭挑戰(zhàn)

1992年里約熱內(nèi)盧環(huán)境與發(fā)展大會通過的《里約宣言》提出了環(huán)境保護的“共同而有區(qū)別的責任”原則，成為《公約》等國際條約各締約方參與全球應對氣候變化時應該遵循的根本原則。這一原則具有“共同責任”與“區(qū)別責任”的雙重屬性，認為發(fā)達國家在工業(yè)化期間排放溫室氣體是造成當前全球氣候變化的重要原因，發(fā)達國家應承擔相應的歷史責任，以其所掌握的技術(shù)和財力資源，在追求可持續(xù)發(fā)展的國際努力中負有主要責任。但一些發(fā)達國家缺少提供足額資金的誠意和信用，試圖割裂歷史，逃避這一原則，無論是哥本哈根氣候大會上的“丹麥提案”，部分發(fā)達國家試圖“雙軌變單軌”的提議，還是《巴黎協(xié)定》中涉及“自主貢獻”的條款均面向所有締約國而未對發(fā)達國家與發(fā)展中國家進行區(qū)分，均明顯違背了“共同而有區(qū)別的責任”這一原則。

（二）融資“軟協(xié)議”導致履約不足

美國總統(tǒng)特朗普于2017年6月1日宣布美國退出《巴黎協(xié)定》，原因之一是特朗普政府認為《巴黎協(xié)定》將損害美國經(jīng)濟利益，是“將美國的財富重新分配到其他國家”，而且指出“如果堅持《巴黎協(xié)定》，意味著到2040年，美國將損失超過3萬億GDP，650萬工作機會以及86%的煤炭產(chǎn)量”。可見，氣候融資國際博弈的焦點在于如何平衡國家利益和國際責任。當發(fā)達國家認為降低碳排放、為發(fā)展中國家提供資金支持等條款有損本國利益時，就可能阻礙氣候融資機制發(fā)揮作用，造成資金供給不足。盡管《公約》及《巴黎協(xié)定》等都提出發(fā)達國家應為發(fā)展中國家應對氣候變化提供穩(wěn)定的援助資金，但由于基本上都是“軟協(xié)議”，對各個國家出資沒有明確的、硬性的要求，也缺乏履約不足時的責任追究機制，使得計劃的籌資額度無法按時到位，完成目標的期限一再拖延。例如，《巴黎協(xié)定》強調(diào)共建意識，缺乏對各國具有法律約束力的承諾目標的相關(guān)規(guī)定，而由國家根據(jù)國情自主貢獻，淡化了履約情況的評估審查機制，導致資金來源的穩(wěn)定性難以保障。

另外，多邊基金運行效率低下，資金、技術(shù)限制條件多；清潔發(fā)展機制的融資方式程序復雜，交易成本和風險較高，很多發(fā)展中國家參與碳融資面臨技術(shù)和資金的雙重障礙。而對于發(fā)展中國家尤其是貧窮國家而言，能否獲得來自國際的資金支持是決定他們是否繼續(xù)參與《公約》等的關(guān)鍵因素。如果不能保證穩(wěn)定且充足的資金來源，貧窮國家為碳減排支付的成本得不到補償，必然打擊他們應對氣候變化的積極性，削弱其進行碳減排的動力，甚至退出不具有約束力的國際條約。

（三）資金使用的導向性作用值得關(guān)注

氣候融資資金主要在減緩氣候變化和適應氣候變化兩個領(lǐng)域進行平衡和分配。減緩氣候變化離不開先進的節(jié)能減排技術(shù)，因此發(fā)展中國家要通過減緩類的項目來獲得融資存在困難，而通過適應類項目獲取資金相對容易。但適應領(lǐng)域的項目多為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，投資周期長、回報低。在公共資金不足的情況下，市場化的資金不愿意介入，因而投向減緩領(lǐng)域的資金遠遠超過投向適應領(lǐng)域的資金。同時，資金使用中還存在以下問題：一是支持項目多是大型項目，而小型的社區(qū)項目支持少。因為大型項目能夠產(chǎn)生一次性、大規(guī)模的減碳效應，更符合基金的評價要求；而且資金也多通過聯(lián)合國開發(fā)計劃署、世界銀行等機構(gòu)來使用，這些機構(gòu)擅長并傾向投資于大規(guī)模項目，而對次級地區(qū)、小型項目的投資缺乏管理經(jīng)驗和精力（劉倩等，2016）。二是多依靠多邊機構(gòu)專家提供技術(shù)支持，而很少依賴本國內(nèi)部的力量，這一方式不利于從根本上加強發(fā)展中國家的能力建設(shè)。

（四）退出機制缺乏有效約束

美國于2001年退出《京都議定書》，隨后日本、澳大利亞、加拿大等多個發(fā)達國家效仿退出或降低減排力度，《京都議定書》的效力大大削減；2016年美國再次退出《巴黎協(xié)定》，對《巴黎協(xié)定》的履約前景造成不良影響。發(fā)達國家退出相關(guān)條約的隨意性反映出退出機制設(shè)置存在的問題?！毒┒甲h定書》《公約》及《巴黎協(xié)定》等，雖然都對退出作出了時間上的限制，但缺乏具有權(quán)威性和強制性的約束，對違約、履約不能等情況缺乏懲戒措施，退出機制反應遲緩，嚴重影響了條約的穩(wěn)定性，削弱了國際法的履約效力。例如，《京都議定書》第二十七條、《巴黎協(xié)定》第二十八條都規(guī)定，“自生效之日起三年后，締約方可隨時向保存人發(fā)出書面通知退出本協(xié)定……退出《公約》的任何締約方，應被視為亦退出本協(xié)定”。但在退出機制上沒有對違約、履約不能等情形進行限制，使得締約國可以退出條約而不負任何責任，姑息了未履行條約義務(wù)的國家為逃避懲罰而退出等行為。例如，加拿大退出《京都議定書》后可以免遭由于未完成減排承諾而需承擔的140億加元的懲罰。《巴黎協(xié)定》沒有對各國直接規(guī)定具有法律約束力的承諾目標，對于不遵守協(xié)定的情況，只能在非對抗的、非懲罰性的原則下通過談判的方式施壓，因而對締約國尤其是發(fā)達國家缺少約束力。

三、氣候融資制度的完善

完善氣候融資制度，需要在現(xiàn)有國際條約基礎(chǔ)上進行修改和補充，合理配置、利用資金，進一步推動國際合作，在“共同但有區(qū)別責任”原則下更加有效地治理氣候問題。

（一）維護“共同但有區(qū)別責任”原則的權(quán)威性

對于廣大發(fā)展中國家來說，發(fā)展經(jīng)濟和消除貧困是首要任務(wù)，能否堅持“共同但有區(qū)別的責任”是應對氣候變化事業(yè)成敗的關(guān)鍵要素，也是當前國際條約談判中博弈的焦點?，F(xiàn)有國際條約都強調(diào)“共同但有區(qū)別的責任”原則，《巴黎協(xié)定》中，減緩承諾、資金以及技術(shù)援助等條款都體現(xiàn)了這一原則但相關(guān)條款是否能夠落實仍然存疑。為切實維護這一原則的權(quán)威性，首先，發(fā)達國家應當履行其承諾，基于歷史因素承擔保護環(huán)境的主要責任，為發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)上的支持，并在保護環(huán)境方面起示范作用。其次，發(fā)展中國家也應當承擔與其經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的責任，充分考慮環(huán)境的承載能力，引進先進的環(huán)保理念和技術(shù)，完善本國立法。第三，發(fā)展中國家應當積極參與國際條約的談判和制定，爭取更大的話語權(quán)，保障自身的合法權(quán)益。

（二）完善現(xiàn)有資金分配制度

《公約》《巴黎協(xié)定》等對資金分配的對象和模式進行了規(guī)定，但是對于分配額度沒有作出定量的說明。當前，GEF所設(shè)定的資金分配制度被各國廣泛接受。該制度以一種量化的方式預先設(shè)定資金分配數(shù)額和上下限，以此作為控制各國實際獲得氣候融資額度的依據(jù)。首先，分配比例計算的公式為：Score=GBI×80%×GPI×100%，其中，Score為國家的得分，GBI是反映環(huán)境基金使用效益的指標，用于衡量一個國家的減排能力；GPI是反映環(huán)境基金業(yè)績的指標，用于衡量一個國家在環(huán)境基金中的業(yè)績表現(xiàn)。一個國家得分在所有合格國家總得分中所占的比重，就是其分配比例，即分配比例=國家得分/合格國家總得分。由于資金總量需有10%的扣項，GEF可分配占資金總量90%的資金數(shù)額，因此，一國所得的初步分配數(shù)額=資金總量×90%×國家份額。其次，對初步分配數(shù)額進行調(diào)整。校正分配數(shù)額分為上限和下限。根據(jù) GEF的相關(guān)規(guī)定，校正分配數(shù)額下限為100萬，不足100萬的必須補足，所需資金從其他國家份額中扣除。最高限額是可分配資金的15%，如果分配數(shù)額超過15%，則需調(diào)整至15%。最后，剩余資金進一步按照國家份額比例分配到不同的國家（魏靜，2012）。各國普遍認為，這一資金分配方式通過量化指標確定了分配額度，同時通過上下限設(shè)定調(diào)節(jié)各國獲得的資金量，下限額度保障了貧困國家獲得相當數(shù)量的資金，上限則限制了發(fā)展中大國獲得的資金規(guī)模，兼顧了效率和公平。

其他國際條約在資金分配制度的設(shè)計上可以借鑒GEF 的方法，保障發(fā)展中國家公平獲得資金的權(quán)利。但在確定初步分配數(shù)額時，除了考慮減排能力和在全球環(huán)境基金中的業(yè)績表現(xiàn)，還需要考量一國的經(jīng)濟發(fā)展水平、發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等指標，這些指標也與其減排量息息相關(guān)。在確定資金分配的上下限時，進一步考量合理的上下限水平，提高資金運用的效率。

（三）進一步落實氣候融資國際合作制度

現(xiàn)有國際條約為氣候融資的國際合作搭建了制度框架和制度保障，如《巴黎協(xié)定》要求“通過市場和非市場雙重手段，進行國際間合作，通過適宜的減緩、順應、融資、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)等方式，推動所有締約方共同履行減排貢獻”；《公約》確定了在贈予或轉(zhuǎn)讓基礎(chǔ)上提供資金、包括用于技術(shù)轉(zhuǎn)讓的資金的機制，要求該機制的經(jīng)營應委托一個或多個現(xiàn)有的國際實體負責。鑒于世界銀行等現(xiàn)有國際實體在具體操作中存在的重大輕小等問題，在已有制度框架下，應當建立氣候融資國際合作的協(xié)調(diào)機構(gòu)。該機構(gòu)的職能包括：基于公開、透明原則，兼顧公平與效率，構(gòu)建氣候融資國際合作的實施細則，保障國際條約中所規(guī)定的義務(wù)及時得到履行，在“共同但有區(qū)別責任”原則下負責氣候融資項目的咨詢評議及招投標，負責氣候融資項目運行情況監(jiān)督、爭議調(diào)解和糾紛仲裁等。

在氣候融資國際合作的實施細則制定方面，需要注意以下幾點：一是公共資金與私人資金的比例應當均衡，明確條約中規(guī)定的出資必須以公共資金形式，確保資金的來源。二是進一步凸顯“共同但有區(qū)別責任”原則，按照融資分配制度進行公平分配與地緣平衡分配。三是保障發(fā)展中國家在氣候變化范圍內(nèi)自由使用資金的權(quán)利，在項目評估、運行、監(jiān)管方面也應體現(xiàn)發(fā)展中國家的獨立性。四是在自愿減排的基礎(chǔ)上，發(fā)展中國家還應進一步發(fā)揮強制性減排的作用。

（四）增強條約退出機制的限定條件

當前國際條約中都明確規(guī)定了退出機制，但缺乏具有權(quán)威性和強制性的約束。需要進一步制定更為嚴格的執(zhí)行細則來規(guī)范條約的退出。一方面，對不滿足退出條件而拒絕履約的國家進行懲罰，罰金作為氣候融資基金的來源之一。對未履行義務(wù)的國家為避免懲罰而退出等行為，明確要求在退出前需完成未履行的義務(wù)或繳納應繳的罰金，避免使退出成為其逃避責任的捷徑。另一方面，可以嘗試與其他具有強制性的國際組織或者公約合作，對為逃避責任、避免懲罰而退出的國家加入其他國際組織或者公約機制時或參與相關(guān)活動予以限制。

四、我國氣候融資制度的構(gòu)建

當前，我國正處在推動綠色循環(huán)低碳發(fā)展的重要階段，也取得了顯著的成績：綠色債券、綠色信貸、環(huán)境信息披露等制度建設(shè)逐步推進，24家全國系統(tǒng)重要性銀行的綠色信貸和綠色債券業(yè)務(wù)績效已納入宏觀審慎評估，人民銀行再貸款、財政貼息和擔保等均對金融機構(gòu)發(fā)展綠色金融起到了積極的激勵作用。2017年綠色債券發(fā)行量達2500億元，截至2017年6月末綠色信貸規(guī)模達到8.22萬億元，綠色基金、綠色資產(chǎn)證券化產(chǎn)品、綠色PPP等多元化工具較好地滿足了各類綠色項目的投融資需求。作為一個有責任感、有擔當?shù)拇髧覈貙⒗^續(xù)積極參與氣候變化多邊進程，采取切實政策行動積極應對氣候變化。氣候融資制度體系的建設(shè)是系統(tǒng)性的，需要政府和各個市場主體的全方位參與。

（一）我國氣候融資制度存在的突出問題

1.氣候融資制度立法層級較低。我國氣候融資的綱領(lǐng)性文件是2007年出臺的《中國應對氣候變化國家方案》。這一方案明確了我國應對氣候變化的指導思想、原則及目標，并明確政府作為投入主渠道、多渠道籌措資金與充分發(fā)揮企業(yè)作為技術(shù)創(chuàng)新主體的作用、積極利用外國政府、國際組織等雙邊和多邊基金、有效利用中國清潔發(fā)展機制基金等氣候融資的具體措施。但該方案不具備法律約束力，不能成為規(guī)制氣候融資的準則，相關(guān)規(guī)定也過于寬泛。目前國內(nèi)還沒有專門針對氣候融資進行立法，與氣候變化相關(guān)的法律法規(guī)分散在《水法》《可再生能源法》等各部門法律、行政規(guī)章中，在各地只是發(fā)揮引導作用，一般是出臺相關(guān)的“暫行辦法”，法律效力層級不高，且存在內(nèi)容重復或自相矛盾等情況。

2.氣候融資來源和使用結(jié)構(gòu)待完善。國內(nèi)氣候融資的資金來源主要有四種渠道：國際條約的支持資金；國內(nèi)的公共資金，包括財政轉(zhuǎn)移支付和補貼、公益性基金等；市場化資金，包括碳交易及金融市場資金；私人資金。當前，各國際公約仍面臨資金難題，發(fā)展中國家獲得的來自國際組織的氣候融資有限；國內(nèi)氣候融資資金來源以中央財政為主；清潔發(fā)展機制（CDM）、創(chuàng)業(yè)投資基金尚處在初級運作階段，綠色信貸、綠色證券政策在執(zhí)行過程中存在形式重于實質(zhì)的現(xiàn)象，綠色融資租賃、 綠色信托、綠色項目融資等融資手段也剛剛起步；而私人資金更側(cè)重于追求回報率，缺乏投資該領(lǐng)域的意愿。按照目前的資金供給規(guī)模推算，每年的相關(guān)資金缺口超過2萬億。從資金使用來看，由于對適應領(lǐng)域的資金投入很難給投資者帶來顯性的收益，因此大多數(shù)資金都投資于節(jié)能減排、可再生能源項目等緩解領(lǐng)域，而投資于生態(tài)系統(tǒng)、土地和水資源保護等適應領(lǐng)域的資金則相對較少（王遙，2014）。

3.氣候融資資金管理制度存在矛盾。以碳融資交易為例，碳交易的主要監(jiān)管部門是地方發(fā)改委，而工業(yè)企業(yè)碳減排融資的主要監(jiān)管部門是工業(yè)與信息化部，企業(yè)節(jié)能減排數(shù)據(jù)的查詢則需通過經(jīng)信委，在融資問題的處理過程中還會涉及證監(jiān)會、銀保監(jiān)會等部門，直接造成管理效率低下。另一方面，各類專項資金的管理者都是財政部門，但由于氣候融資具有較強的專業(yè)技術(shù)性，財政部門無法判斷資金使用是否合理、高效，對資金使用的效率和效果評估也存在困難，導致無法在總體上形成政策反饋和完善機制。

（二）對完善我國氣候融資制度的建議

2015年6月，我國發(fā)布了《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》，承諾到2030年的自主行動目標：二氧化碳排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消費比重達到20%左右，森林蓄積量比2005年增加45億立方米左右。我國還將繼續(xù)主動適應氣候變化，在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水資源等重點領(lǐng)域和城市、沿海、生態(tài)脆弱地區(qū)形成有效抵御氣候變化風險的機制和能力，逐步完善預測預警和防災減災體系。圍繞這一目標，我國應進一步完善氣候融資制度，以強化我國應對氣候變化的能力。

1.完善氣候融資相關(guān)法律。為進一步增強氣候融資的法律約束力，需進一步完善氣候融資相關(guān)法律，把自主貢獻的國際承諾轉(zhuǎn)化為明確的法律規(guī)定，為改善氣候融資、履行國際義務(wù)提供法律依據(jù)?？煽紤]制定氣候融資專門法，對資金來源、資金管理、資金分配、主體責任等作出明確規(guī)定：強調(diào)應以國際條約贈款、綠色投資資金和碳交易市場融資為主要融資來源，同時適當增加財政投入；資金分配應兼顧公平和效率，注重公開性和參與性，綜合考慮項目成本收益、地方的優(yōu)先計劃等，廣泛征集行業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)部門的意見，提高資金的使用效率；明確氣候資金的管理部門，明確參與各方的法律責任。

2.完善融資來源和使用結(jié)構(gòu)的制度安排。市場化資金和私人資金應成為氣候融資最主要的來源。應充分發(fā)揮公共資金的杠桿效應，撬動更多的市場資金和私人資金進入綠色金融領(lǐng)域。包括：進一步加大人民銀行再貸款、財政貼息、綠色信貸損失擔保等支持綠色金融業(yè)務(wù)的力度和覆蓋面，提高金融機構(gòu)的收益率，從而擴大綠色信貸的規(guī)模、降低綠色項目融資成本；加快綠色金融風險評級標準制定，使金融機構(gòu)評估項目風險時有據(jù)可依，提高綠色信貸措施的可操作性；積極探索實施綠色信貸證券化，創(chuàng)新綠色股票指數(shù)及其他金融產(chǎn)品，吸引更多機構(gòu)投資者進入綠色金融領(lǐng)域；鼓勵地方設(shè)立綠色發(fā)展基金，支持民間資本設(shè)立或參與綠色基金；探索將金融科技與綠色金融相結(jié)合，通過物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等實現(xiàn)對綠色項目的自動識別認證，降低相關(guān)成本；等等。

從資金使用角度，應對氣候變化應堅持減緩與適應并重的原則，當前應進一步強調(diào)生態(tài)系統(tǒng)及生物多樣性保護、土地和水資源保護等適應效果在氣候融資決策、監(jiān)督、評估中的關(guān)鍵地位，對適應領(lǐng)域的項目給予更大的支持力度，強化適應氣候變化的能力建設(shè)。適應氣候變化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有更明顯的公共產(chǎn)品屬性，財政資金應加大在這一方面的投入，同時引入更多的國際支持資金。

3.建立氣候融資統(tǒng)一管理機制。改變氣候融資多頭管理現(xiàn)狀，設(shè)立氣候融資項目統(tǒng)一管理機構(gòu)，負責項目審批與管理、配額核定、制定相關(guān)方案等；建立氣候資金統(tǒng)計、監(jiān)測及績效評價的機制；同時加大對第三方核證機構(gòu)的監(jiān)督管理力度，確保其具有獨立性和審慎性，同時為其提供必要的服務(wù)。資金方面，應由財政部門設(shè)立氣候融資科目，對各項資金的使用情況進行監(jiān)督、核算及統(tǒng)計；金融市場的氣候資金也應指定專門部門進行監(jiān)管。