郭 武，姜 瀟

引 言

2015年1月1日，由全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》(以下簡稱《環(huán)境保護(hù)法》修訂案)正式施行。此次修訂無論從立法理念、法律價值更新，還是從立法技術(shù)精致化，都體現(xiàn)出新時期環(huán)境法治理念發(fā)展和環(huán)境法理念更新的價值目標(biāo)。作為當(dāng)下環(huán)境法治領(lǐng)域的主要制度依賴和環(huán)境法律體系的基本法，《環(huán)境保護(hù)法》修訂案的歷史意義是深刻而全面的，它不僅體現(xiàn)環(huán)境法律體系的革新，更體現(xiàn)了對環(huán)境法治運行實踐的日臻規(guī)范。值得一提的是，行政手段作為環(huán)境法治主要依賴的工具，在此次修訂案中得以規(guī)范化、具體化，延續(xù)了1989年《環(huán)境保護(hù)法》“多以規(guī)范行政手段、提高行政機(jī)制在環(huán)境保護(hù)工作中的效果為立法重心，體現(xiàn)出較強(qiáng)的行政本位屬性”*郭武、范興嘉：《〈環(huán)境保護(hù)法〉修訂案之環(huán)境司法功能抽繹》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2014年第4期。的特點，同時規(guī)范了行政權(quán)力的行使，較為細(xì)致地規(guī)定了干預(yù)行政的種類和適用條件，強(qiáng)化了公眾參與，弱化了行政本位的色彩，形成了“以政府(包括各級政府、政府負(fù)有監(jiān)管管理職責(zé)的部門等公權(quán)力機(jī)關(guān)和其他經(jīng)授權(quán)的團(tuán)體和組織等)、公眾(包括公民和公民社團(tuán)組織等)、企業(yè)(包括企業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營單位和其他開發(fā)利用主體等)多元主體合作共治的格局”，*史玉成：《環(huán)境法學(xué)核心范疇之重構(gòu)：環(huán)境法的法權(quán)結(jié)構(gòu)論》，載《中國法學(xué)》2016年第5期。從理論上形成了環(huán)境法治的多元共治形態(tài)。

縱觀《環(huán)境保護(hù)法》修訂案，可以看出它以一系列行政許可、行政強(qiáng)制和行政處罰規(guī)定，將行政責(zé)任的承擔(dān)方式具體化、明確化。如第45條變原法條對排污企業(yè)的“申報登記”制度為“排污許可制度”，首次將許可制度納入環(huán)境保護(hù)法治領(lǐng)域的“基本法”之內(nèi)，使排污制度規(guī)范于行政管理之下；再如第25條規(guī)定了“查封、扣押污染設(shè)施、設(shè)備”的行政強(qiáng)制方式，賦予環(huán)保行政部門防微杜漸的預(yù)防性行政權(quán)力。《環(huán)境保護(hù)法》修訂案中涉及行政處罰方式的規(guī)定則更為具體和豐富：如第59條規(guī)定了“按日連續(xù)計罰”，第60條規(guī)定了有關(guān)部門對違法企業(yè)有權(quán)“責(zé)令關(guān)?！?，第61條規(guī)定了“責(zé)令恢復(fù)原狀或停止建設(shè)”，第62條規(guī)定了“責(zé)令信息公開”，第63條規(guī)定了“行政拘留”。行政處罰的力度由輕到重，給不同程度的違法行為預(yù)留了對應(yīng)的裁量空間。與此同時，本修訂案用一個章節(jié)的內(nèi)容規(guī)定“信息公開和公眾參與”，賦予普通公眾監(jiān)督企業(yè)和政府行為的權(quán)利。凡此修訂，一方面改變了以往由環(huán)境法治行政力量不足所造成的環(huán)境保護(hù)主管部門憚于與地方政府及其他行政部門抗衡的局面，另一方面，增設(shè)了公民監(jiān)督權(quán)，嘗試為環(huán)境法治納入社會力量，這也是規(guī)范環(huán)境行政權(quán)力的題中之義。

此次《環(huán)境保護(hù)法》修訂案中，環(huán)境行政功能的精致化規(guī)定是一大亮點，然而立足新法施行三年之后的當(dāng)下，可發(fā)現(xiàn)本修訂案依然存在尚待完善的空間。本文擬在厘清法律條文的基礎(chǔ)上，結(jié)合《環(huán)境保護(hù)法》修訂案背景下的環(huán)境行政施行情況，批判性地探析《環(huán)境保護(hù)法》修訂案行政功能之益弊，以期對促進(jìn)環(huán)保法治有所裨益。

一、《環(huán)境保護(hù)法》修訂案中環(huán)境行政功能抽繹

對《環(huán)境保護(hù)法》修訂案進(jìn)行梳理，可以看出本次修訂案中的行政權(quán)力規(guī)定更為科學(xué)、合理、精致。修訂案對環(huán)境行政的主體、對象、方式以及責(zé)任承擔(dān)都做了進(jìn)一步區(qū)分和細(xì)化，體現(xiàn)出精致化的立法發(fā)展脈絡(luò)。環(huán)境法的綜合性和科學(xué)性也決定了科學(xué)技術(shù)的運用是環(huán)境行政功能完善不可缺失的重要部分，為此，《環(huán)境保護(hù)法》修訂案增加了對科學(xué)技術(shù)工具的合理借鑒，并形成具體的環(huán)境法律制度，呈現(xiàn)出更科學(xué)的行政監(jiān)管方式。環(huán)境法以環(huán)境行政為主要法治手段，因而是否有完善的行政權(quán)力行使的監(jiān)督機(jī)制，是甄別環(huán)境立法成敗的關(guān)鍵因素?！董h(huán)境保護(hù)法》修訂案專設(shè)第五章規(guī)定了公民的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)等監(jiān)督性權(quán)利，這將進(jìn)一步活絡(luò)公民在環(huán)境政策上的對話通道，因此也形成了環(huán)境行政有力的監(jiān)督力量。這是環(huán)境法治領(lǐng)域走向多元共治的必經(jīng)之路。

(一)行政立法精致化

《環(huán)境保護(hù)法》修訂案是我國環(huán)境保護(hù)立法體系中的綜合性立法，既包括體現(xiàn)環(huán)境政策方向、原則與環(huán)境法基礎(chǔ)制度的政策性條款，也包括針對具體的環(huán)境治理事項、工具和執(zhí)行手段的管制性條款。借助葉俊榮教授提出的“政策性環(huán)境立法”與“管制性環(huán)境立法”*葉俊榮：《環(huán)境立法的兩種模式:政策性立法與管制性立法》，載《清華法治論衡》2013年卷，第19輯。的二分思路，《環(huán)境保護(hù)法》修訂案中的具體條款可以類型化為政策性環(huán)境法條款與管制性環(huán)境法條款。與1989年《環(huán)境保護(hù)法》相比，《環(huán)境保護(hù)法》修訂案在管制工具的選擇上進(jìn)行了區(qū)分和細(xì)化，對于不同的管制工具應(yīng)對的管制對象和所要實現(xiàn)的管制目的進(jìn)行了合理配置，增強(qiáng)了可操作性。如第十三條新增的“區(qū)域環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度”，第十七條“環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測站點和數(shù)據(jù)共享機(jī)制”和第十八條“環(huán)境承載額能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制”等環(huán)境監(jiān)督管理制度，是對作為管制主體的政府履行環(huán)境保護(hù)職能和義務(wù)的方式所做出的規(guī)定。上述法律條款的精細(xì)化，既是對社會分工細(xì)化的回應(yīng)，也是環(huán)境法治手段多元化的具體體現(xiàn)。

從宏觀角度考察，《環(huán)境保護(hù)法》修訂案中的權(quán)利面向更為立體，視角更為多維。一改往日的“政府——企業(yè)”二元扁平化主體結(jié)構(gòu)和“國家管制權(quán)力——公民保護(hù)義務(wù)”單向度權(quán)利義務(wù)分配模式，此修訂案突破了“從國家權(quán)力出發(fā)到公民義務(wù)、從公民義務(wù)出發(fā)強(qiáng)化政府權(quán)力的立法思路”，*蔡守秋：《從環(huán)境權(quán)到國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)和環(huán)境公益訴訟》，載《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第6期。納入社會公眾這一環(huán)境保護(hù)的重要主體，從主體構(gòu)成上形成多元共治的局面。修訂案用第五章專章規(guī)范信息公開與公民參與的權(quán)利，這是對政府權(quán)力的監(jiān)督和公民權(quán)益的保障。

(二)行政監(jiān)管手段更科學(xué)

環(huán)境法對于人與自然關(guān)系的協(xié)調(diào)建立在自然生態(tài)規(guī)律的基礎(chǔ)之上，因此，環(huán)境法對科技發(fā)展的依賴成為迥異于其他部門法的獨特標(biāo)志。在法學(xué)框架下嵌入自然科學(xué)的方法和工具，也是環(huán)境行政功能不同于一般意義上國家行政功能的地方。當(dāng)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展日新月異，遵循科技發(fā)展規(guī)律，選擇能夠納入環(huán)境法律規(guī)范體系、提高環(huán)境法治效率的科學(xué)思維和技術(shù)手段也是環(huán)境立法的重要課題?！董h(huán)境保護(hù)法》修訂案第七條關(guān)于“國家支持環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)研究、開發(fā)和應(yīng)用，鼓勵環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)信息化建設(shè)，提高環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)水平”的規(guī)定，以政策性條款的方式確立了對環(huán)境保護(hù)相關(guān)科技產(chǎn)業(yè)的支持。為了增強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法的準(zhǔn)確性、真實性、合理性，該修訂案在諸多制度上有所更新、突破，借鑒吸收了有利于環(huán)境執(zhí)法效率的自然科學(xué)思維和方法。如修訂案第二十條將“跨區(qū)域聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制”寫入法律，讓環(huán)境治理突破行政區(qū)劃的限制，更符合生態(tài)治理規(guī)律；再如第三十條關(guān)于“引進(jìn)外來物種”的規(guī)定，第三十一條增加“生態(tài)補(bǔ)償”制度，第四十四條增加“總量控制”制度等，都是由生態(tài)科學(xué)規(guī)律而促生的環(huán)境法律制度，它們經(jīng)由立法確認(rèn)，成為環(huán)境法合理借鑒科學(xué)技術(shù)手段的佐證。

環(huán)境問題并不囿于行政區(qū)劃而產(chǎn)生和蔓延，因此環(huán)境行政部門對于環(huán)境數(shù)據(jù)的監(jiān)測也應(yīng)當(dāng)不拘于行政區(qū)劃的限制，實行管理過程有分工但監(jiān)測數(shù)據(jù)共享的機(jī)制，這對于環(huán)境管理本身也具有積極的作用?！董h(huán)境保護(hù)法》修訂案第十七條規(guī)定的“建立監(jiān)測數(shù)據(jù)共享機(jī)制”即是對這一治理方式的立法確認(rèn)，且在數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)了環(huán)境監(jiān)測規(guī)范性、真實性、準(zhǔn)確性，確保共享而不混亂。與此相呼應(yīng)，第十八條做出了可以“委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查、評價”的規(guī)定，該規(guī)定明確了第三方機(jī)構(gòu)對于環(huán)境評估和監(jiān)測系統(tǒng)建立的合法介入，引入社會化監(jiān)測機(jī)制保障了環(huán)境污染數(shù)據(jù)監(jiān)測過程和結(jié)果的透明，進(jìn)而也保證了監(jiān)測的公正。第二十條規(guī)定了“跨區(qū)域聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制”，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治，從宏觀上為數(shù)據(jù)共享機(jī)制搭建了運作的平臺。監(jiān)測數(shù)據(jù)共享能夠極大地提高環(huán)保行政機(jī)關(guān)的監(jiān)管效率，也對環(huán)境保護(hù)司法過程中的取證等證據(jù)環(huán)節(jié)提供了支持，有效避免以往環(huán)境糾紛中事實難以確認(rèn)及取證難的問題，同時也推進(jìn)了舉證責(zé)任制度的發(fā)展。

(三)監(jiān)督行政手段法定

德國現(xiàn)代行政法學(xué)奠基人奧托邁耶在其《德國行政法》一書中以反向表達(dá)的方式定義了國家的行政行為：行政是除立法和司法之外的國家活動。*[德]奧托·邁耶：《德國行政法》，羅豪才譯，商務(wù)印書館2013年版，第20—34頁。行政行為之龐雜由此可見一斑。尤其是二戰(zhàn)之后行政國家興起，“行政權(quán)逐漸成為最活躍和最強(qiáng)有力的國家權(quán)力形式”。*魯鵬宇：《法治主義與行政自制——以立法、行政、司法的功能分擔(dān)為視角》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期?？梢韵胍?，這樣一個由國家機(jī)器操控的權(quán)力系統(tǒng)，如果沒有良好的規(guī)范和限制，極易抹殺公民個體存在的價值。因此，要加強(qiáng)對政府環(huán)境責(zé)任的規(guī)范，促進(jìn)政府在環(huán)境治理上的積極作用，以避免“管制失靈”，必須要求加強(qiáng)對監(jiān)管者的監(jiān)管。*呂忠梅：《監(jiān)管環(huán)境監(jiān)管者：立法缺失及制度構(gòu)建》，載《法商研究》2009年第5期。在環(huán)境法上，環(huán)境行政行為嚴(yán)格法定是依法行政之必要條件，將行政行為以概括加列舉的方式規(guī)范地寫入法條，是符合法律規(guī)范邏輯的做法，給依法行政創(chuàng)造了前提條件，使相關(guān)政府部門在行使行政權(quán)力時，有法可依。此外，在現(xiàn)代行政法理念之下，依法行政也可以表述為“依程序行政”，行政過程的合法性是環(huán)境行政合法的當(dāng)然內(nèi)涵。環(huán)境行政過程合法即“保障實體性環(huán)境權(quán)利、監(jiān)督制約環(huán)境公權(quán)力而設(shè)置的程序權(quán)利，主要包括環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)”等，*史玉成：《環(huán)境利益、環(huán)境權(quán)利與環(huán)境權(quán)力的分層建構(gòu)——基于法益分析方法的思考》，載《法商研究》2013年第5期。而公民正是以這些程序上的權(quán)利，抗衡或者制約行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)力，調(diào)和基于行政機(jī)關(guān)法律地位不對等造成的巨大反差，從純粹的被動者變成了一定條件下的主動者?！董h(huán)境保護(hù)法》修訂案中確認(rèn)的信息公開和公眾參與制度，一方面為普通民眾提供了一個介入行政的渠道，以直接參與的方式影響環(huán)境決策，另一方面，信息公開與公眾參與也可以構(gòu)成約束政府部門行政權(quán)力合法、正當(dāng)行使的一種外部規(guī)范力量?！董h(huán)境保護(hù)法》修訂案第五章規(guī)定“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”，確認(rèn)了公民等第三方主體的環(huán)境法主體地位，初步形成政府、企業(yè)、公眾三方主體互相制衡的法權(quán)結(jié)構(gòu)，從而形成公眾、政府、企業(yè)之間監(jiān)督互動的格局。本章第五十四條、第五十五條和第五十六條還分別規(guī)定了政府主管部門、重點排污單位和建設(shè)單位的信息公開和為公眾獲取相關(guān)信息提供便利的義務(wù)。由此可見，信息公開的義務(wù)主體從相關(guān)政府部門延伸至企業(yè)(重點排污單位和建設(shè)單位)，這是對公民環(huán)境知情權(quán)的制度支持，也是對《憲法》規(guī)定公民知情權(quán)的回應(yīng)。《環(huán)境保護(hù)法》修訂案在總則第六條中開篇明義，規(guī)定“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)”，并從政府、企事業(yè)單位、公民三個維度表述了義務(wù)履行的方式。鮮見的權(quán)利篇章出現(xiàn)在第五章“信息公開與公眾參與”之中，具體體現(xiàn)為以環(huán)境信息知情權(quán)和環(huán)境參與權(quán)的方式強(qiáng)化政府的監(jiān)督管理職責(zé)，為環(huán)境治理中“第四種權(quán)力的監(jiān)督”*應(yīng)松年：《當(dāng)代行政法發(fā)展的特點》，載《中國法學(xué)》1999年第6期。創(chuàng)造了渠道。在一部以行政權(quán)力的規(guī)范化為主要目的的立法中，信息公開既可保障公民知情權(quán)，也可保障行政拘束力合法合理。

三、《環(huán)境保護(hù)法》修訂案中行政功能之不足和反思

(一)《環(huán)境保護(hù)法》修訂案中環(huán)境行政功能之不足

從環(huán)境行政的宏觀設(shè)置層面考察，《環(huán)境保護(hù)法》修訂案展現(xiàn)了立法技術(shù)的更新和突破，如依托當(dāng)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，引入社會第三方主體參與，立法趨向精致化、合理化等亮點。而從《環(huán)境保護(hù)法》的微觀運行方面考察，它依然有諸多不足之處和改進(jìn)空間。

1.行政賦權(quán)多于限權(quán)，且行政權(quán)力模糊?！董h(huán)境保護(hù)法》修訂案賦予行政機(jī)關(guān)以多種管制權(quán)力，與1989年《環(huán)境保護(hù)法》以六條法律條文規(guī)定政府的“環(huán)境監(jiān)督管理”權(quán)力相比，此次修法將“監(jiān)督管理”章節(jié)拓展為十五條，法條數(shù)量增加了一倍有余。增加了行政機(jī)關(guān)“環(huán)保規(guī)劃”管理職能，加強(qiáng)了“環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測”管理職能，建立了“環(huán)境承載能力預(yù)警機(jī)制”，及跨行政區(qū)域的“聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制”，增加了行政強(qiáng)制權(quán)力等。更遑論“法律責(zé)任”一章對行政機(jī)關(guān)權(quán)能的加強(qiáng)。

什么是行政行為？它是一國除立法司法以外的國家公權(quán)力行為。從概念界定即可看出，行政行為的范圍幾乎是無限的，然而“行政功能的特征是拘束性和從屬性”。*錢寧峰：《德國法上統(tǒng)治與行政功能區(qū)分的公法意義及啟示》，載《法商研究》2011年第6期。因此，行政法規(guī)在規(guī)范行政權(quán)力的同時應(yīng)當(dāng)有詳細(xì)的限制性規(guī)定，以劃定權(quán)力的邊界。在當(dāng)今社會發(fā)展背景中，行政機(jī)關(guān)是以絕對強(qiáng)勢的姿態(tài)介入社會管理的各個方面的，鮮有可與之抗衡的組織機(jī)構(gòu)，依靠社會自發(fā)力量不足以構(gòu)成有效的制約，因此用立法來限制其權(quán)力、規(guī)范其行為，是一種必不可少的途徑?！董h(huán)境保護(hù)法》修訂案雖然賦予行政機(jī)關(guān)多種行政權(quán)力，這對增強(qiáng)環(huán)保機(jī)構(gòu)的執(zhí)法力量，實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的效果有重要意義，但立法精致化程度的低下直接影響到環(huán)境行政功能是否能夠合理、合法實現(xiàn)。修訂案對行政機(jī)關(guān)的環(huán)境行政職能進(jìn)行了類別化規(guī)定，反映在文本上就是規(guī)定了多樣的行政職能和處罰權(quán)限?！斑@樣的立法思路雖然能夠嚴(yán)格環(huán)境法律責(zé)任，但忽視了不同性質(zhì)的行政手段在實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)中的不同價值與功效”。*涂永前：《環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政命令的銜接——從〈環(huán)境保護(hù)法〉第60條切入》，載《法學(xué)論壇》2015年第6期。環(huán)境行政權(quán)力的邊界較為模糊，容易產(chǎn)生異化的解讀，成為執(zhí)行上的阻礙。

實踐中，一方面監(jiān)督不到位的行政權(quán)力可能被濫用，行政機(jī)關(guān)可以自我解讀和自行裁判，在不應(yīng)當(dāng)伸出政府之手時依然進(jìn)行行政管制，“該管的不管，不該管的亂管”。另一方面，權(quán)力越模糊，可操作性就越差，在多個政府部門的權(quán)力角逐中，或是與其他利益集團(tuán)博弈的過程中，環(huán)境行政權(quán)反而可能占下風(fēng)，受到排擠和打壓而落空?？v使新環(huán)保法具備鋒利的牙齒，卻沒有張口的時機(jī)。

2.懲處措施過于嚴(yán)苛，有違比例原則。從行政處罰設(shè)置的宏觀布局和微觀對比方面研讀《環(huán)境保護(hù)法》修訂案，不難看出其處罰措施更為嚴(yán)苛。首先，從宏觀上對比1989年《環(huán)境保護(hù)法》與《環(huán)境保護(hù)法》修訂案的行政處罰設(shè)置脈絡(luò)，可以看到行政處罰的力度被整體“抬升”。1989年《環(huán)境保護(hù)法》中“法律責(zé)任”章節(jié)共計十一條，行政處罰的力度從警告到責(zé)令停業(yè)關(guān)閉，絕大部分處罰方式為罰款，僅有的一項程度超越罰款的處罰類別“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”出現(xiàn)在第三十九條，且是對于罰款的補(bǔ)充規(guī)定的選擇性條款。對比1989年《環(huán)境保護(hù)法》，《環(huán)境保護(hù)法》修訂案的處罰力度在邏輯上跳過了警告這種最輕微的行政處罰方式，直接始于罰款，并延展至行政拘留這類限制人身自由的行政處罰上。同樣是十一條法律條文，后者的處罰力度等于或高于舊法最高處罰形式“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉”的有三條，分別是第六十條“責(zé)令停關(guān)”，第六十一條“責(zé)令停止建設(shè)”，以及第六十三條“行政拘留”。從行政處罰體系的宏觀建構(gòu)考察，修訂案顯然整體加重了行政處罰力度，充分利用行政處罰具有的“威懾性、積極性、全面性與公正性，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)民法手段在污染控制方面因為損害內(nèi)部化的效果不明顯、無法遏止再次侵害、事實認(rèn)定方面的局限、無法實現(xiàn)環(huán)境公益保護(hù)而呈現(xiàn)出的不足”；*吳凱：《我國環(huán)境行政罰體系的重心遷移與價值調(diào)適——以〈環(huán)境保護(hù)法〉修訂案第五十九條“按日計罰”制度為中心》，載《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2014年第4期。從微觀方面對照觀察，即使新舊法都有罰款這種行政處罰方式，但《環(huán)境保護(hù)法》修訂案的罰款處罰措施新增了“按日計罰”的方式，其責(zé)任負(fù)擔(dān)方式更為嚴(yán)格?？梢钥闯?，《環(huán)境保護(hù)法》修訂案為環(huán)境行政機(jī)構(gòu)賦予了鋒利的牙齒，以期以高昂的違法成本督促企業(yè)遵守法律，改變以往“違法成本低，守法成本高”的環(huán)境治理困境。

在人權(quán)思潮的推動下，“比例原則主要作用于國家公權(quán)力可能對私人的權(quán)利及自由產(chǎn)生影響的活動領(lǐng)域”，*鄭曉劍：《比例原則在民法上的適用及展開》，載《中國法學(xué)》2016年第2期。它不僅要求行政措施能夠?qū)崿F(xiàn)法律目的或至少有助于實現(xiàn)法律目的，更要求公權(quán)力所采取的措施適當(dāng)，措施所造成的損害最小，并且這種措施所帶來的利益與造成的損害成比例。*劉權(quán)：《目的正當(dāng)性與比例原則的重構(gòu)》，載《中國法學(xué)》2014年第4期。以比例原則的三個子要求*依據(jù)通說，比例原則的三個子原則分別為適當(dāng)性原則(又稱妥當(dāng)性原則)、必要性原則(最小損害原則)，和均衡性原則(狹義比例原則)。來檢視《環(huán)境保護(hù)法》修訂案，修訂案中嚴(yán)苛的行政處罰規(guī)則和高昂的違法成本，是否符合比例原則？首先，環(huán)境行政處罰中多處出現(xiàn)關(guān)停的處罰措施，這種等同于結(jié)束企業(yè)法人生命的處罰手段，與讓企業(yè)生存所帶來的就業(yè)和稅收等公共利益相比，損害不可謂不大，關(guān)停企業(yè)僅僅避免了將來可能發(fā)生的環(huán)境損害，但對已經(jīng)造成的環(huán)境損害于事無補(bǔ)。從另一方面考慮，如果行政執(zhí)法在克服重重阻力后成功地關(guān)停了違法企業(yè)，那么關(guān)停企業(yè)帶來的剩余勞動力負(fù)擔(dān)又是另一個需要政府解決的問題。這種以一個社會問題的代價去“解決”另一個社會問題的方式并非長久之計，亦是對比例原則的悖離。

(二)對《環(huán)境保護(hù)法》修訂案中環(huán)境行政功能的反思

1.賦權(quán)，抑或限權(quán)？——現(xiàn)代環(huán)境行政立法模式之選擇

正如前文所述，《環(huán)境保護(hù)法》以環(huán)境行政為主要的治理路徑，因此行政立法的合理性和科學(xué)化是現(xiàn)代環(huán)境立法的重中之重?？茖W(xué)合理的環(huán)境行政立法既可以保障行政權(quán)的效率，同時又能防止行政越權(quán)或濫用權(quán)力。在行政法上，賦權(quán)和限權(quán)之爭在本質(zhì)上反映了對行政行為功能之管理、控權(quán)和平衡的定位。管理論認(rèn)為，行政法的主要目的和功能在于保障國家和社會公共利益。行政法的目的和功能決定行政法的手段。行政法律關(guān)系主要是命令——服從關(guān)系，從而行政法的手段主要是強(qiáng)制和命令性的。持這種理論的代表學(xué)者瓦林?？品蛟谄渲骶幍慕炭茣兄赋觯骸霸谛姓申P(guān)系中，一方當(dāng)事人常常被賦予國家政權(quán)權(quán)限：它可以作出管理決定，可以對另一方當(dāng)事人的行動實行國家監(jiān)督，在法律規(guī)定的場合，可以對另一方適用強(qiáng)制措施。”控權(quán)論則認(rèn)為，行政法的主要目的和功能是控制政府權(quán)力和保護(hù)公民權(quán)利。英國著名行政法教授韋德指出，“行政法是控制政府權(quán)力的法”。美國行政法學(xué)者蓋爾霍恩和博耶亦提出，“行政法是控制和限制政府機(jī)關(guān)權(quán)力(主要是通過程序)的法律控制器”。美國行政法學(xué)者施瓦茨指出，行政法的目標(biāo)是要糾正個人與國家的不平等，“要盡可能保障在法庭面前，把個人與國家放在平等的地位上”；“法院的任務(wù)是保障行政權(quán)力不能無限制地增長……制約權(quán)力地膨脹和濫用，以免其損害私人權(quán)利。”他進(jìn)一步指出，行政法就是用以解決行政機(jī)關(guān)應(yīng)有什么權(quán)力，其權(quán)力的限度是什么和如何限制其權(quán)力的問題。*姜明安：《行政的“疆域”與行政法的功能》，載《求是學(xué)刊》2002年第2期。在控權(quán)論的語境下，行政法的基本任務(wù)就是用來控制和限制政府權(quán)力。

可以看出，管理論和控權(quán)論在為行政機(jī)關(guān)賦予權(quán)力和限制行政機(jī)關(guān)權(quán)力之間，有著十分顯著的差異。管理論傾向于賦權(quán)，控權(quán)論傾向于限權(quán)。對行政功能解讀的第三條路徑平衡論是在既吸收管理論、控權(quán)論的合理內(nèi)核，又批判二者的片面性的基礎(chǔ)上提出來的。平衡論者認(rèn)為，“行政法既要保障行政管理的有效實施，又要防止公民權(quán)利的濫用或者違法行使。行政機(jī)關(guān)的權(quán)利和相對方的權(quán)力應(yīng)保持總體平衡?！毙姓▽τ谛姓?quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的處理之所以應(yīng)取此種平衡模式，是因為“行政權(quán)力直接或間接來源于公民權(quán)利。權(quán)力是權(quán)利的一種特殊形式。行政權(quán)一旦形成，便同公民權(quán)利結(jié)成一種既相互依存又相互對立的關(guān)系”。羅豪才認(rèn)為，“行政法的調(diào)整對象主要有兩方面：行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系。行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系經(jīng)行政法調(diào)整后，形成行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系。兩者互相聯(lián)系，共同構(gòu)建統(tǒng)一、和諧的行政法律秩序”。*羅豪才、甘雯：《行政法的“平衡”及“平衡論”范疇》，載《中國法學(xué)》1996年第4期。實現(xiàn)此種體現(xiàn)行政權(quán)力與公民權(quán)利平衡的法律秩序即是行政法的基本目的和功能。從平衡論的角度考察，行政法既有“管理”的功能，又有“控權(quán)”的功能。管理在于建立和維護(hù)秩序，實現(xiàn)行政的目標(biāo)和任務(wù)；控權(quán)在于防止行政權(quán)的違法行使和濫用，保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。行政法的這兩方面的功能都不可忽視，過分強(qiáng)調(diào)某一方面的功能而否定另一方面的功能都是有害的。但從行政法的整體性質(zhì)和內(nèi)容考察，行政法的控權(quán)功能相對于管理功能是更主要和更基本的。從這一意義上反觀《環(huán)境保護(hù)法》修訂案，其中關(guān)于控制環(huán)境行政權(quán)力的規(guī)定仍是捉襟見肘，這恰恰是未來中國環(huán)境立法亟待加強(qiáng)的領(lǐng)域。

2.合目的性，抑或合比例性？——行政權(quán)力與平等人權(quán)的博弈演變

合目的性與合比例性同屬合理原則的要求，傳統(tǒng)行政法上“裁量權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)以法律目的為目的”，*楊登峰：《從合理原則走向統(tǒng)一的比例原則》，載《中國法學(xué)》2016年第3期。即把合目的性作為首要的和核心的基準(zhǔn)。比例原則的產(chǎn)生是為了解決個人權(quán)利的疆域和公權(quán)力的入侵之間的緊張關(guān)系問題，即是討論一個涉及人權(quán)的公權(quán)力，其目的和所采行的手段之間，應(yīng)當(dāng)存在一個怎樣相當(dāng)?shù)谋壤龁栴}。根據(jù)比例原則，行政行為應(yīng)依下列原則為之：第一，適當(dāng)性，采取之方法應(yīng)有助于目的之達(dá)成。第二，必要性，有多種同樣能達(dá)成目的之方法時，應(yīng)選擇對人民權(quán)益損害最少者，也可稱為最小侵害之原則。本原則廣泛適用于行政權(quán)利之拘束方面，如果給予人民負(fù)擔(dān)性處分(例如命令排污企業(yè)限期改善排污狀況)而同樣可達(dá)成行政目的時(例如總量控制的目的)，則不可處以撤銷性處分(例如關(guān)停企業(yè)，撤銷營業(yè)執(zhí)照)。第三，均衡性，采取之方法所造成之損害不得與欲達(dá)成目的之利益顯失均衡，即不可以給予人民過度之負(fù)擔(dān)。所謂過度的負(fù)擔(dān)是指法律(或以公權(quán)力措施)所追求的目的和所適用的方法，在造成人民權(quán)利損失方面，是不成比例的。質(zhì)言之，本原則所強(qiáng)調(diào)的是利益衡量方式，衡量目的與人民權(quán)利損失兩者有無成比例，即不可殺雞取卵。此種衡量預(yù)期手段對人權(quán)的侵犯程度的方式，必然參雜著人權(quán)價值的評估作用。*陳新民：《德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論(下冊)》，山東人民出版社2001年版，第368—372頁。德國行政法之父奧托邁耶教授認(rèn)為必要性原則根源于自然法，基于自然法的要求，對人權(quán)之侵犯，不得過度。可以看出，比例原則內(nèi)部的三個子原則之間存在著一定的競爭和制衡關(guān)系。適當(dāng)性原則要求行政行為合目的，必要性原則要求在可以達(dá)成行政目的的諸多行政行為中最終采取的方式對人權(quán)的侵害程度最小，而均衡性原則可以作為前兩個原則的衡量工具，最終定奪行政行為的走向。

根據(jù)比例原則的三個子原則，合目的性是合比例的前提。以行政權(quán)力之強(qiáng)大，必然可以快速、高效地作出符合行政目的的行政行為，但是，比例原則在行政權(quán)力的行使上加了一道“緊箍咒”，它所要求的價值超越符合目的性，而是要將公權(quán)力劃至私人權(quán)益一定的界限之外，保障每一個弱小私權(quán)個體的人權(quán)不受過分侵害。比例原則是國家在一個涉及人民基本權(quán)利的公權(quán)力行為中，對其目的與手段之間有一個適當(dāng)?shù)谋壤臋?quán)衡。比例原則既是保障人民所有基本權(quán)利為其目標(biāo)，其自身亦包括人民的平等權(quán)利在內(nèi)。適用比例原則來保障人民的自由權(quán)利實則是公權(quán)力為了公益所需，并依法律保留之制度，來侵犯人民之自由權(quán)利。因此，自由基本權(quán)利本身即是一個可侵犯的人權(quán)。法律并非保障一個絕對不受侵犯之自由人權(quán)，故比例原則及法律保留原狀及公益援助都是用來一方面授權(quán)、肯定立法者可藉以限制人權(quán)，另一方面也藉此防遏立法者之濫權(quán)侵害人權(quán)，在這二者之間尋求一個平衡狀態(tài)。顯然，《環(huán)境保護(hù)法》修訂案在環(huán)境行政功能的立法設(shè)計上有違“目的”和“比例”雙重原則的平衡。

三、我國環(huán)境行政功能完善的合理期待

(一)環(huán)境行政權(quán)力的精致化構(gòu)造

《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境立法的“基本法”，更多的是提供環(huán)境決策平臺的框架，對環(huán)境領(lǐng)域的后續(xù)立法起到導(dǎo)向的作用，其政策性立法特性毋庸置疑，但是縱觀法律條文，修訂案中所涉及的針對具體法律實施的管制性法律規(guī)范不勝枚舉。這種體現(xiàn)在法律中的精細(xì)分工既是立法的進(jìn)步，同時也不可避免地攜帶了管制性立法的天然缺陷?！董h(huán)境保護(hù)法》修訂案的管制性法律條款已然較為精致，但是在當(dāng)下社會分工日趨精細(xì)、社會問題層出不窮的現(xiàn)實條件下，環(huán)境法對環(huán)境行政功能的規(guī)定也面臨著越來越復(fù)雜和龐大的需求考驗。管制性條款因其嚴(yán)格符合法律邏輯規(guī)范的特質(zhì)，以其日益龐大的立法結(jié)構(gòu)來適應(yīng)社會需求，所以修訂案的精致化管制性條款設(shè)計既是對現(xiàn)實需求的回應(yīng)，也是其自身困境的體現(xiàn)。但分工雖細(xì)，過滿則虧。立法設(shè)置了不同的管制主體、管制方式，落實到實際管制行動上則表現(xiàn)為互相獨立的小系統(tǒng)，環(huán)境治理問題若能落入各個小系統(tǒng)的“轄區(qū)”，則是最理想的狀態(tài)，但日新月異的社會發(fā)展會帶來新的環(huán)境問題形態(tài)，這些新問題很可能落入行政管制的空白地帶，無法得到及時有效的應(yīng)對。另外，龐大的管制立法結(jié)構(gòu)也可能產(chǎn)生法律適用、分工和落實上的重疊和沖突，導(dǎo)致本可以被管制的問題也由于權(quán)力沖突而被故意回避。

因此，就管制性立法條款而言，明確環(huán)境行政權(quán)力的邊界以及觸發(fā)機(jī)制是亟待進(jìn)行的環(huán)境行政規(guī)范化的要求，重構(gòu)行政監(jiān)督制度，需要“系統(tǒng)地描述出行政權(quán)力的運作過程”。*[德]阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京大學(xué)出版社2012年版，第20—34頁。在這個層面上，環(huán)境法律的政策化是一種可行的解決之道。法律與政策的價值各自獨立，法律具備較強(qiáng)的系統(tǒng)性和穩(wěn)定性，而政策是更具有針對性、更為靈活的一種規(guī)范手段。在環(huán)境法律與環(huán)境政策的價值彼此獨立的前提下，環(huán)境法律的政策化本質(zhì)在于二者之間價值共贏與功能耦合。法律系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)能夠承認(rèn)自身理性之不足，并善用其他系統(tǒng)的認(rèn)知開放，通過培養(yǎng)對其他系統(tǒng)的反思能力來提高自身的機(jī)能?？傮w而言，環(huán)境法律政策化拓展了環(huán)境法律的規(guī)范和治理功能，在不損及環(huán)境法律穩(wěn)定性并合理把握環(huán)境政策靈活性的前提下，加之單一制政治模式所體現(xiàn)出的特殊優(yōu)勢，環(huán)境法律政策化無疑極大地推動了中國環(huán)境法治化的進(jìn)程。*郭武、劉聰聰：《在環(huán)境政策與環(huán)境法律之間——反思中國環(huán)境保護(hù)的制度工具》，載《蘭州大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2016年第2期。法律精致化發(fā)展的過程需要汲取法律本身之外的環(huán)境因素來自我成長和完善，彌補(bǔ)、增強(qiáng)法律自身的功能和優(yōu)勢，進(jìn)一步分工和細(xì)化法律規(guī)范諸要素，也厘清權(quán)力配置方式，避免在執(zhí)法中出現(xiàn)權(quán)力錯置、管制不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。當(dāng)下，以十九大報告“生態(tài)文明”篇章為核心的中國環(huán)境政策體系的最新發(fā)展在一定意義上實現(xiàn)了環(huán)境行政權(quán)力構(gòu)造的精致化，無疑對新時期環(huán)境行政功能的充分實現(xiàn)產(chǎn)生了重要的推動作用。

(二)懲處合比例，實行恢復(fù)性生態(tài)責(zé)任

行政行為的運作必須符合比例原則，這是行政合理的充要條件。而《環(huán)境保護(hù)法》修訂案中凡此種種關(guān)于行政處罰方式的規(guī)定，實質(zhì)上限制了處罰的靈活，僅以傳統(tǒng)的行政理念來處理環(huán)境保護(hù)這個特殊領(lǐng)域的問題。一方面這種多形式、高力度的行政處罰方式是以很高的社會成本來維系的，在本質(zhì)上有違比例原則。嚴(yán)苛的環(huán)境治理手段，動輒以停業(yè)關(guān)閉為處罰形式，以類似打壓的方式限制環(huán)境違法企業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這是將經(jīng)濟(jì)發(fā)展置于環(huán)境保護(hù)的完全對立面，看似以環(huán)境保護(hù)為重，實則不利于環(huán)境保護(hù)的落實。另一方面，這種傳統(tǒng)的處罰思路，僅能夠避免將來可能產(chǎn)生的環(huán)境損害，而不能彌補(bǔ)屆已發(fā)生的環(huán)境損害，因而不能起到有效地保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量的目的。這種單一且嚴(yán)苛的治理方式，不但難以符合比例原則的要求，而且也未能展現(xiàn)現(xiàn)代社會治理的水準(zhǔn)。

環(huán)境治理的現(xiàn)代化路徑，應(yīng)當(dāng)以整體主義的眼光看待環(huán)境保護(hù)，擯棄過去主客二分的唯人類獨尊的治理思維，將整體性生態(tài)利益從私法法域管轄的“權(quán)利、義務(wù)”關(guān)系中解救出來。*鄧海峰：《生態(tài)法治的整體主義自新進(jìn)路》，載《清華法學(xué)》2014年第4期。將生態(tài)環(huán)境作為一個整體性范疇，對人類活動對生態(tài)造成的損害，不僅僅是施以經(jīng)濟(jì)上的制裁或補(bǔ)足，更要以恢復(fù)生態(tài)的方式予以彌補(bǔ)，盡力修補(bǔ)人類污染對生態(tài)環(huán)境造成的損害，以謀求人類和環(huán)境的雙重可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境保護(hù)法所追求的價值目標(biāo)并非環(huán)境價值一枝獨秀，而是尋求經(jīng)濟(jì)價值、環(huán)境價值等社會價值的多元平衡狀態(tài)，這也是可持續(xù)發(fā)展的理念內(nèi)核衍生出的法價值追求。在這一意義上，恢復(fù)性生態(tài)責(zé)任的功能尤為重要，它以可替代處罰方式來替代污染主體所要承擔(dān)的責(zé)任。恢復(fù)性生態(tài)責(zé)任不再是對污染主體直接課以高額罰款、關(guān)停等行政處罰，而代之以“恢復(fù)環(huán)境生態(tài)”責(zé)任，在規(guī)定期限內(nèi)盡可能消除所造成的環(huán)境損害，恢復(fù)生態(tài)原貌。此種責(zé)任負(fù)擔(dān)方式，一方面能夠延續(xù)企業(yè)所產(chǎn)生的社會效益，維持社會運作的正常秩序，另一方面也實現(xiàn)了良好環(huán)境狀態(tài)的維系和可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)了多元價值的共存共生。

(三)構(gòu)建多元共治的環(huán)境治理方式

基于現(xiàn)代風(fēng)險理論的分析，后工業(yè)社會文明面臨著風(fēng)險不斷擴(kuò)展的人為不確定性，以及社會關(guān)系、結(jié)構(gòu)和制度的日趨復(fù)雜化、多元化，生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會皆涌現(xiàn)出復(fù)雜多變牽涉甚廣的風(fēng)險形態(tài)，“現(xiàn)代社會是一個風(fēng)險社會，主要特征是不確定性的挑戰(zhàn)，面向確定性的傳統(tǒng)行政決策被顛覆”。*于立深：《多元行政任務(wù)下的行政機(jī)關(guān)自我規(guī)制》，載《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期。相應(yīng)地，環(huán)境治理模式也應(yīng)當(dāng)從以往自然資源利用和污染防治的單一視角，向多元治理模式演進(jìn)，構(gòu)建由政府、企業(yè)、私人和第三部門及其他社會自治組織共同參與的環(huán)境危機(jī)管理機(jī)制，嘗試推動環(huán)境危機(jī)從政府治理轉(zhuǎn)向分散化治理。當(dāng)“正式制度”不足且公共部門無力響應(yīng)社會需求進(jìn)行制度改革(強(qiáng)制性制度變遷)時，具有深厚社會根基且強(qiáng)韌生命力的“非正式制度”，便可以促成這一轉(zhuǎn)變。*李昌超、陳磊：《美國環(huán)境糾紛替代性解決機(jī)制引論——基于制度發(fā)展歷程的考察》，載《西部法學(xué)評論》2014年第1期。在多元治理模式的選擇上，“多元”二字可以因地制宜作出多種解讀：可以是“多中心”治理，以政府為主導(dǎo)，充分利用市場和其他社會組織的自生力量；也可以是“多元主體”治理，主體之間形式上相互獨立，運作上彼此協(xié)作，既能實現(xiàn)決策和執(zhí)行上的多個中心點，又能分級、分層、分段地處理環(huán)境問題；還可以走整體性治理路徑，將政府、企業(yè)、公眾視為三位一體的整體性社會結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)資源和信息的交流互補(bǔ)，完善生態(tài)環(huán)境整體性治理的功能性因素。*鄭藝群：《論后現(xiàn)代公共行政下的環(huán)境多元治理模式——以復(fù)雜性理論為視角》，載《海南大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)2015年第2期。

何謂治理？?？略撌龅溃簢业默F(xiàn)代治理的目的在于為了全體的利益而引導(dǎo)民眾。治理不是政府的專利，市民社會中的組織也可能進(jìn)行治理。治理是通過影響個體管理自己行為的方式以便間接地而非直接地干涉?zhèn)€體的行動。在這個意義上，治理是一種特殊地行使權(quán)力的方式：它是干涉他人(或自己)行動的一種方式，但不是直接進(jìn)行，而是通過對行為的影響來達(dá)到目的。治理首要關(guān)注的不是管理國家，使它控制于某人手中或者遵從某些外在的合法性原則，治理在于將民眾的行為導(dǎo)向全體的利益。*[英]巴里·海因斯：《權(quán)力、治理和政治》，載凱特·納什、阿蘭·斯科特：《布萊克維爾政治社會學(xué)指南》，浙江人民出版社2007年版，第42—50頁。環(huán)境治理在這個意義上，就不是政府及其控制的部門的專利，而是應(yīng)當(dāng)遵循“行政權(quán)優(yōu)先”和“相互尊重專長”*王明遠(yuǎn)：《論我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向：基于行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系理論的分析》，載《中國法學(xué)》2016年第1期。的原則，在不同的社會主體間做出合理分置。環(huán)境權(quán)益是關(guān)乎每個公民的權(quán)益，環(huán)境意識的覺醒以及對環(huán)境權(quán)益的重視是當(dāng)下我國“環(huán)境時刻”的重要特點，在以往的從“國家權(quán)力管制”指向“公民義務(wù)服從”的單維度扁平權(quán)力結(jié)構(gòu)中，對于關(guān)乎民生與社會安定的環(huán)境行政決策，往往“涉及公民個人的環(huán)境權(quán)問題，倘若處理不好，將嚴(yán)重影響到廣大群眾的身心健康和財產(chǎn)性權(quán)益; 更有甚者，引發(fā)公民抗議、游行示威以致群體性事件，成為破壞社會穩(wěn)定與和諧的元兇”。*周珂、史一舒：《環(huán)境行政決策程序建構(gòu)中的公眾參與》，載《上海大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2016年第2期。公民往往只能以某些非正常方式來表達(dá)自己的環(huán)境權(quán)利訴求，這些環(huán)境行政決策都是關(guān)乎民生與社會安定。只有確立環(huán)境治理的多元共治方式，將信息公開和公眾參與納入環(huán)境法律體制，才能打通公民獲取環(huán)境決策信息的渠道，從而才能開拓公民參與環(huán)境政策的空間，能夠進(jìn)一步活絡(luò)市民社會在環(huán)境決策上的對話。

四、結(jié) 語

“對過去而言，法律是文明的一種產(chǎn)物；對現(xiàn)在而言，法律是維系文明的一種工具；對未來而言，法律是增進(jìn)文明的一種手段。”德國新黑格爾主義法學(xué)大家約瑟夫柯勒曾如此概括。*轉(zhuǎn)引自鄧海峰：《生態(tài)法治的整體主義自新進(jìn)路》，載《清華法學(xué)》2014年第4期。時隔二十五年的再次修訂，使《環(huán)境保護(hù)法》修訂案在諸多方面實現(xiàn)了變革和突破，從彼時應(yīng)付國際社會的環(huán)境保護(hù)壓力而寫就的環(huán)境保護(hù)宣言，已經(jīng)演化為此刻具有完備的制度設(shè)計與環(huán)境保護(hù)理念的精致法律文本，這中間長路漫漫，每一步都印證著環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展糾葛的復(fù)雜脈絡(luò)，也孕育著我國環(huán)境法思潮轉(zhuǎn)變、發(fā)展的邏輯。沿襲環(huán)境行政為環(huán)境主治工具的同時，在符合行政合比例原則的基礎(chǔ)上，發(fā)展恢復(fù)生態(tài)責(zé)任和孕育多元共治的社會治理模式，則是環(huán)境法律與環(huán)境政策在促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)過程中必須考慮的重大命題。