據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)7.72億，普及率達(dá)到55.8%，①以上數(shù)據(jù)進(jìn)一步說明移動網(wǎng)絡(luò)時(shí)代已經(jīng)到來，網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用正全方位地滲透、影響和改變著大眾生活，深入到社會生活的各個(gè)領(lǐng)域。網(wǎng)絡(luò)輿論已成為社會輿論的發(fā)源地和放大器，正深刻地改變著社會輿論環(huán)境，并日益展示著巨大的社會影響力。②因此，提高地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)能力，成為目前亟待解決的一個(gè)問題。

一、網(wǎng)絡(luò)輿情及理論支撐

(一)網(wǎng)絡(luò)輿情的內(nèi)涵

我國學(xué)者劉毅認(rèn)為，“網(wǎng)絡(luò)輿情是社會大眾、新聞媒體、政府部門和各類組織在互聯(lián)網(wǎng)空間，針對熱點(diǎn)事件、特定議題與社會現(xiàn)象，所表達(dá)的認(rèn)知、態(tài)度、情緒、意愿、意見、觀點(diǎn)和行為傾向等的總和情況”。③簡單來說，網(wǎng)絡(luò)輿情是網(wǎng)民在互聯(lián)網(wǎng)空間里，對某一特定事件進(jìn)行討論，以表露自己對該事件的認(rèn)知、態(tài)度以及情緒等的重要工具和平臺。

(二)理論支撐——議程設(shè)置理論

“議程設(shè)置理論”主要作用于輿情危機(jī)疏導(dǎo)階段，體現(xiàn)了大眾傳媒影響社會的方式和路徑。

美國新聞工作者沃爾特·李普曼根據(jù)發(fā)展的順序和步驟對議程設(shè)置進(jìn)行了細(xì)化，將其分為媒介議程、公眾議程和政策議程三個(gè)階段。④首先，媒體根據(jù)報(bào)道需要進(jìn)行信息的取舍，確定媒介焦點(diǎn)，以形成媒介議程；其次，媒體將事件的相關(guān)信息進(jìn)行加工、排序、報(bào)道，引起公眾關(guān)注和探討，從而進(jìn)入公眾議程；最后，通過各種各樣的渠道，把結(jié)果反饋給政府，達(dá)到影響政策制定或是促使政策修正的目的，最終轉(zhuǎn)化為政策議程。

在網(wǎng)絡(luò)傳播環(huán)境下，傳播方式更具有隱匿性，信息發(fā)布更具實(shí)時(shí)性，傳受雙方也更具有交互性，網(wǎng)絡(luò)傳播過程很好地體現(xiàn)了議程設(shè)置理論。設(shè)置議程，有利于引導(dǎo)輿論朝著我們希望的方向發(fā)展。首先，媒體通過設(shè)置議程，拋出討論點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對話，便于達(dá)成共識。其次，記者對新聞事件的撰寫和宣傳，直接影響著公眾對該事件的討論議題，故記者的責(zé)任心在輿論引導(dǎo)中的作用很重要。最后，公關(guān)人員以公眾喜聞樂見的方式構(gòu)造出相關(guān)輿情事件，吸引公眾眼球，以引導(dǎo)輿論走向。

二、地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)存在的問題及其原因分析

(一)思想層面的問題及原因解析

第一，長期以來“官本位”思想根深蒂固，部分地方政府發(fā)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿情后，本能反應(yīng)是找熟人，托關(guān)系，調(diào)動各種資源，想方設(shè)法讓網(wǎng)管辦刪除輿情信息。第二，有的領(lǐng)導(dǎo)干部墨守成規(guī)，上演“鴕鳥”形象，對網(wǎng)絡(luò)輿情視而不見，認(rèn)為隨著時(shí)間推移，網(wǎng)絡(luò)輿情遲早都會自動平息，不愿意花時(shí)間去了解網(wǎng)絡(luò)輿情信息和學(xué)習(xí)相關(guān)互聯(lián)網(wǎng)的前沿知識，任其發(fā)展，最終小事變大，大事拖炸。第三，刻意遠(yuǎn)離網(wǎng)絡(luò)輿情事件，存在拖延心理。部分地方政府工作人員信奉事不關(guān)己，明哲保身的處世原則，刻意遠(yuǎn)離網(wǎng)絡(luò)輿情事件；發(fā)生重大網(wǎng)絡(luò)輿情事件后，能躲就躲，以維護(hù)社會穩(wěn)定、和諧為由，對輿情信息采取堵、瞞的手段，控制主流媒體宣傳報(bào)道，抱有僥幸心理，采取拖延政策，常常造成錯過輿情處置的最佳時(shí)機(jī)，給輿情處置帶來被動。第四，傳統(tǒng)思維作怪，決策主體認(rèn)識存在偏差。隨著法治國家建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，公民意識更加覺醒，維權(quán)意愿更加急切，同時(shí)，發(fā)達(dá)的社交網(wǎng)站為公眾提供了多樣化的意愿表達(dá)渠道，互聯(lián)網(wǎng)成為民意匯集的大平臺，逐漸形成一股不可小覷的輿情力量，深刻影響著社會公共事項(xiàng)的決策。可見，“決策主體已從權(quán)威、專家、官員等社會精英向普通社會公眾轉(zhuǎn)變。”⑤但是，傳統(tǒng)思維和慣性思維還根深于當(dāng)下的地方政府對輿論的引導(dǎo)與管控之中，思想尚未從傳統(tǒng)媒體的時(shí)代扭轉(zhuǎn)過來，忽視了自媒體在網(wǎng)絡(luò)輿情中所能發(fā)揮的作用，他們之間形成了巨大的鴻溝。

(二)技術(shù)層面問題及原因解析

第一，網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測技術(shù)落后。目前，地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測主要依靠人工監(jiān)測和軟件監(jiān)測兩種形式，甚至有些地方還單純依靠人工搜索。這種人工搜索是比較落后的一種輿情監(jiān)測技術(shù)，它與日新月異的網(wǎng)絡(luò)輿情技術(shù)手段之間形成巨大的鴻溝。第二，網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)團(tuán)隊(duì)單一。就目前而言，我國網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)團(tuán)隊(duì)單一的問題表現(xiàn)在以下幾方面：一是忽視網(wǎng)絡(luò)意見領(lǐng)袖的力量。意見領(lǐng)袖對網(wǎng)絡(luò)輿情的發(fā)生、發(fā)展與議程設(shè)置等，都有巨大的影響力和控制力。因此，在網(wǎng)絡(luò)輿情的引導(dǎo)上，政府應(yīng)重視意見領(lǐng)袖的力量，借助其在粉絲中的影響力和號召力，將官方的正面的信息注入輿情發(fā)展之中，引導(dǎo)輿情議程設(shè)置，化解輿論危機(jī)。二是忽視門戶網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)論壇的力量。公眾獲取和傳播信息主要通過各大門戶網(wǎng)站和網(wǎng)絡(luò)論壇，因此它們擁有極高的訪問量和關(guān)注度。所以，在網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)中，要重視門戶網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)論壇的廣泛影響力，不斷打壓虛假言論的生存空間。

(三)制度層面的問題及原因解析

第一，組織管理機(jī)制不健全。各地方政府基本上都設(shè)立有網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)辦公室，也對成員單位和各成員單位的職責(zé)與分工進(jìn)行了明確的劃分，這有利于避免“九龍治水”。但這容易造成在遇到需要各單位通力協(xié)作的重大網(wǎng)絡(luò)輿情時(shí)，各成員單位之間習(xí)慣性“各自為政”，自掃門前雪，沒有統(tǒng)一號令，難以形成網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)的合力。第二，監(jiān)測懲戒機(jī)制不完善。部分地方政府雖然形成了網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測機(jī)制，但對輿情的監(jiān)測，僅限于發(fā)現(xiàn)輿情，通知涉事單位的簡單線性模式。沒有形成系統(tǒng)完備的網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測、處置流程；也沒有建立起網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測評價(jià)、懲戒機(jī)制，對于網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)管不力，引發(fā)群體性事件，造成地方政府形象受損、公信力下降等現(xiàn)象缺乏懲戒機(jī)制。第三，應(yīng)對運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制不順暢。一方面，表現(xiàn)為權(quán)威信息發(fā)布不及時(shí)。輿論發(fā)酵到一定程度才演變成輿情，引導(dǎo)、應(yīng)對不及時(shí)就形成輿情危機(jī)。地方政府在危機(jī)發(fā)生的第一時(shí)間自動放棄話語權(quán)，是導(dǎo)致危機(jī)不斷擴(kuò)大升級的重要原因。⑥另一方面，則表現(xiàn)為地方政府應(yīng)對行動遲緩。地方政府在網(wǎng)絡(luò)輿情應(yīng)對中，尤其是面對一觸即發(fā)的輿情危機(jī)時(shí)，缺乏時(shí)間觀念，沒有第一時(shí)間采取行動，公眾無法感受到政府的態(tài)度與誠心。

三、提高地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)能力的對策建議

(一)思想層面的對策建議

針對目前地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)在思想層面的問題與短板，提出的建議是：第一，轉(zhuǎn)變工作思路。網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)要求地方政府官員摒棄原來的“官本位”思想，轉(zhuǎn)變一遇到網(wǎng)絡(luò)輿情事件，就運(yùn)用行政資源，急于刪帖的工作思路。因?yàn)?，自媒體時(shí)代，信息傳播的渠道多樣、方式新穎、手段復(fù)雜，速度驚人，采取傳統(tǒng)的“刪、封、堵”的應(yīng)對手段，只會加劇事態(tài)，激化矛盾，產(chǎn)生次生災(zāi)害，造成重大損失。因此，要切實(shí)將工作思路由“信息封堵”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶畔⒐_”。達(dá)到理性認(rèn)識網(wǎng)絡(luò)輿論的狀態(tài)，做到既不畏懼，也不消極被動、拖延不理，而是及時(shí)作出正面引導(dǎo)。第二，倡導(dǎo)善治理念。網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)要求地方政府官員在思想層面上轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，從傳統(tǒng)的“管理”理念向“服務(wù)”理念轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化政府的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)能力。第三，提升危機(jī)意識。網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)要求地方政府官員要樹立正確的網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)意識。要充分認(rèn)識到隨著社會的全面幵放、媒體的高速發(fā)展，群眾表達(dá)訴求意愿的增強(qiáng)，出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿情危機(jī)的概率會隨之增大，群眾對政府及公職人員的要求也更高更嚴(yán)格了，面對這樣的現(xiàn)實(shí)，僅進(jìn)行事后批評和處罰是不夠的，要知道，在危機(jī)面前，有危機(jī)意識很重要，它有利于緩解危機(jī)，化解矛盾。

(二)技術(shù)層面的對策建議

針對目前地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)在技術(shù)層面的問題與短板，提出的建議是：第一，構(gòu)建立體化的網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測體系，實(shí)施全面監(jiān)測、分類預(yù)警。為此，地方政府要對“人工搜索”手段進(jìn)行全面的升級，同時(shí)注重開發(fā)和運(yùn)用新的“監(jiān)測技術(shù)”，實(shí)現(xiàn)“人防”、“技防”兩手抓，兩手硬，充分發(fā)揮其監(jiān)測、預(yù)警作用。具體措施如下：人工搜索方面，地方政府加強(qiáng)應(yīng)急值守，可設(shè)置專門工作人員24小時(shí)關(guān)注各大門戶網(wǎng)站、新聞網(wǎng)站和社交媒體網(wǎng)站，負(fù)責(zé)監(jiān)控本單位本部門的輿情，不間斷巡回式檢索，以便盡早監(jiān)測到有價(jià)值的輿情信息，及時(shí)分析研判，發(fā)出預(yù)警信號。軟件搜索方面，地方政府可借助先進(jìn)的輿情監(jiān)測軟件，加大軟件檢測。通過在軟件中設(shè)置熱點(diǎn)話題、關(guān)鍵詞、敏感點(diǎn)、重點(diǎn)詞來鎖定搜索范圍，抓取有用信息，及早發(fā)出輿情預(yù)警信號。第二，重視意見領(lǐng)袖在輿情引導(dǎo)方面的作用。自媒體時(shí)代的到來，使得意見領(lǐng)袖的影響力和號召力越來越大。然而，事物都是兩面的，看待意見領(lǐng)袖的這種影響力和號召力也應(yīng)該一分為二，一方面其可以將輿論帶到尊重事實(shí)、維護(hù)公平正義的積極層面，另一方面也可以將輿論引入歪曲事實(shí)、踐踏公平正義的消極一端。因此，地方政府可采取如下措施：首先，吸收現(xiàn)有的社會責(zé)任心強(qiáng)的具有社會正義感的意見領(lǐng)袖為我所用。其次，在體制內(nèi)通過多種形式的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)選樹一批政治立場堅(jiān)定、思想覺悟高、善于使用網(wǎng)絡(luò)社交媒體的工作人員，培養(yǎng)其成為為我所用的意見領(lǐng)袖。

(三)制度層面的對策建議

針對目前地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)在制度層面的不足與短板，提出的建議是：第一，各部門協(xié)調(diào)配合，健全組織管理機(jī)制。地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)，需要各部門加強(qiáng)聯(lián)動，密切配合，齊抓共管，形成網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)合力。第二，及時(shí)引導(dǎo)處置，完善輿情運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。針對地方政府網(wǎng)絡(luò)輿情反應(yīng)滯后、引導(dǎo)處置不及時(shí)的現(xiàn)狀，地方政府必須及時(shí)處置，提高效率。對網(wǎng)絡(luò)輿情的有效應(yīng)對與處置需要地方政府善于網(wǎng)絡(luò)公關(guān)，最大限度爭取網(wǎng)民的支持。第三，健全法律制度，完善懲戒機(jī)制。要厘清現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督管理的法律法規(guī)，及時(shí)取舍與科學(xué)修改；其次要加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督管理立法，查缺補(bǔ)漏，完善缺失法律，做到有法可依。與完善網(wǎng)絡(luò)治理相關(guān)法律法規(guī)相比，更為重要的是要推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)責(zé)任法制化，明確各相關(guān)主體，如網(wǎng)民、網(wǎng)站和各職能部門的法律責(zé)任，同時(shí)，地方政府要加強(qiáng)行政問責(zé)，對責(zé)任進(jìn)行明晰界定，要實(shí)行責(zé)任落實(shí)制度，對應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿情拖拉、辦事效率低下等問題，要加大處罰力度，將網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)責(zé)任，作為公務(wù)員考核、獎勵、問責(zé)的重要依據(jù)。

注釋：

①《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》[EB/OL].[2018-01-31].http://www.cac.gov.cn/2018-01/31/c_1122346138.htm

②梅松：《政府網(wǎng)絡(luò)輿情治理中的主要問題及對策思考》[J]，《電子政務(wù)》，2011年第6期，第42頁。

③劉毅:《網(wǎng)絡(luò)輿情研究概論》[M]，天津人民出版社，2007年，第42頁。

④張國良主編：《20世紀(jì)傳播學(xué)經(jīng)典義本》[M]，上海，復(fù)旦大學(xué)出版社，2003年，第511頁。

⑤張建設(shè)：《大數(shù)據(jù)：戰(zhàn)略論的終結(jié)與社會化決策的興起》[J]，《企業(yè)管理》，2012年第10期，第92頁。

⑥許寧：《地方政府應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)輿論危機(jī)問題研究》[J]，《曲靖師范學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第2期，第21頁。