占善剛，王 譯

（武漢大學(xué) a.法學(xué)院；b.國家“2011計(jì)劃”司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心，武漢 430072）

一、問題的提出:檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟之角色困境

2018年3月最高人民法院、最高人民檢察院頒布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《檢察公益訴訟解釋》），①本文所參考的法律與司法解釋的稱謂均作簡化處理，如《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》簡稱《環(huán)境公益訴訟解釋》；《最高人民法院關(guān)于審理消費(fèi)民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》簡稱《消費(fèi)公益訴訟解釋》。對如何規(guī)范檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的程序提出了更細(xì)致更具體的要求。檢察機(jī)關(guān)從狹義的法律意義上獲得“支持起訴”和“直接起訴”的資格肇始于2017年6月第十二屆全國人大常委會第二十八次會議通過的《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）增設(shè)的第55條第2款，將2015年《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》）中規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)起訴權(quán)首次通過“直接起訴”的方式作為“公益訴訟提起人”參與到民事公益訴訟程序中。有數(shù)據(jù)顯示，截至2017年11月，全國檢察機(jī)關(guān)共收集公益案件線索1.2萬件，其中生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域8100多件，占67.4%；共提出檢察建議和發(fā)布公告6200多件，其中生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域近4000件，占64.1%；提起公益訴訟97件，其中生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域82件，占84.5%[1]。最高人民檢察院還建立掛牌督辦制度，對全國33起破壞生態(tài)環(huán)境公益訴訟案件予以掛牌督辦，并對祁連山生態(tài)破壞事件、河北“納污坑”事件、山西汾河污染事件等進(jìn)行實(shí)地督辦[2]，充分展現(xiàn)了公益法治的進(jìn)步。

在《檢察公益訴訟解釋》頒布之前，學(xué)界對檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的稱謂爭論不一，不同學(xué)者就檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟分別提出了“法律監(jiān)督說”“雙重身份說”“公益代表人說”“公益起訴人說”“公訴人說”“原告人說”等多種學(xué)說，不外乎將法律監(jiān)督主體、公益代表人、公訴人、原告及公益代表人等角色進(jìn)行排列重組，存在著對檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟起訴階段身份界定不明、功能模糊不清等問題[3]。有學(xué)者認(rèn)為，與私益訴訟對比，民事公益訴訟具有訴訟目的上的公益性、起訴主體資格上的特殊性與位階性，需對處分主義與辯論主義適當(dāng)限制，為公益而適當(dāng)采職權(quán)探知主義以及判決效力之?dāng)U張等[4]。對于《檢察公益訴訟解釋》第4條規(guī)定的“公益訴訟起訴人”的表述，有學(xué)者指出檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟起訴主體不應(yīng)降格為“普通原告”，否則其民事訴訟地位有違國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)之身份。另《檢察公益訴訟解釋》第20條第2款對“公益訴訟起訴人”就刑事附帶民事公益訴訟情形做出具體規(guī)定，認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)作為刑事附帶民事“公益訴訟起訴人”角色，其實(shí)質(zhì)上乃是“公訴”職能的延伸。此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)若以當(dāng)事人身份單獨(dú)提起民事公益訴訟究竟可否同時(shí)履行法律監(jiān)督職能?若可，應(yīng)如何界分兩種功能實(shí)現(xiàn)之路徑；若不可，民事檢察監(jiān)督是否依然采生效裁判抗訴啟動審判監(jiān)督程序之規(guī)則?

檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟已然突破傳統(tǒng)的“當(dāng)事人適格”原理。作為民事公益訴訟的支持起訴和直接起訴主體，檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟程序中應(yīng)如何明確其身份職責(zé)，法律監(jiān)督職能是否與起訴權(quán)并行不悖?若檢察建議督促失效，公益組織怠于起訴，檢察機(jī)關(guān)能否運(yùn)用國家強(qiáng)制力?如何界定檢察機(jī)關(guān)“公益訴訟起訴人”與“普通原告”的身份差異?如何審視檢察機(jī)關(guān)證據(jù)收集、調(diào)取之義務(wù)與民事訴訟普通原告之間的異同抑或兼采刑事訴訟證據(jù)規(guī)則?以上種種均為檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟過程中無法避免的現(xiàn)實(shí)問題。

二、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟之應(yīng)然角色

鑒于檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟程序之特殊性、目的之公益性以及起訴主體之多重性，對于起訴主體身份性質(zhì)、訴訟權(quán)利義務(wù)、證據(jù)規(guī)則、訴訟實(shí)施權(quán)來源等問題，需要從法理和規(guī)范層面進(jìn)行深入的厘清。

（一）“公益訴訟起訴人”實(shí)質(zhì)上為“普通原告”

根據(jù)《民事訴訟法》第14條的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟屬于法律監(jiān)督職能的發(fā)揮，其在起訴過程中可否對法官審判行為同時(shí)予以監(jiān)督?遭遇敗訴后可否適用“抗訴”之規(guī)定?從對應(yīng)職能角度來分析，民事檢察部門承擔(dān)起訴職能似乎天經(jīng)地義，但在后續(xù)民事公益訴訟中作為法律監(jiān)督人員直接擔(dān)任“公益訴訟起訴人”而進(jìn)入審判過程，身份二重性之矛盾則表露無遺。《檢察公益解釋》第10條明確規(guī)定“可以向上一級人民法院提起上訴”，而非直接“抗訴”，否認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)在起訴時(shí)可同時(shí)對法官及訴訟程序本身履行法律監(jiān)督職能。“公訴權(quán)”不等于“公益訴訟起訴權(quán)”，前者是一種追究犯罪人刑事責(zé)任的國家權(quán)力，帶有主動性、強(qiáng)制性和專門性，后者則是基于訴訟信托而形成的法律規(guī)定[5]。檢察機(jī)關(guān)對刑事追訴權(quán)的壟斷并不必然說明其能以刑事追訴人身份提起民事訴訟。前述“公訴人說”“雙重身份說”與“法律監(jiān)督說”因《檢察公益訴訟解釋》的直接規(guī)定不攻自破，現(xiàn)唯有“原告說”和“公益代表人說”在當(dāng)前立法體系中還值得對比和商榷，“公益代表人”之訴訟實(shí)施權(quán)屬性依然要依托法律直接規(guī)定或法律授權(quán)轉(zhuǎn)讓而形成。

因此，不論作為“公益代表人”還是“公益訴訟起訴人”，并非“公訴人”運(yùn)用國家強(qiáng)制力代表國家提起公訴，而是以民事“普通原告”訴訟實(shí)施權(quán)為基礎(chǔ)形成的民事訴訟，或由法律直接授予、或通過法律規(guī)定實(shí)現(xiàn)訴訟實(shí)施權(quán)轉(zhuǎn)讓。當(dāng)前的立法雖未將其類型化區(qū)分，但本質(zhì)上卻符合民事訴訟構(gòu)造的本質(zhì)特征，即訴訟主體雙方地位對等，可同樣要求法官回避，依法傳喚證人并履行其他訴訟義務(wù)。誠如有學(xué)者所言，將檢察機(jī)關(guān)稱為“原告”既不會降低檢察機(jī)關(guān)的地位，更不會改變作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的基本屬性，反而可以準(zhǔn)確地反映其在民事公益訴訟中實(shí)際的訴訟地位[6]。

（二）“公益訴訟起訴人”具備“普通原告”之權(quán)利義務(wù)

根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第8－11條、第14條、第15條和第19條分別規(guī)定的“送達(dá)出庭通知”“派員出庭宣讀訴狀”“出示證據(jù)與質(zhì)證”“參與法庭調(diào)查”“辯論并發(fā)表意見”“提起上訴和撤訴”等事項(xiàng)，檢察機(jī)關(guān)起訴時(shí)擁有“普通原告”相同之訴訟權(quán)利義務(wù)。從回避申請、收集提供證據(jù)到進(jìn)行辯論、查閱復(fù)制與本案有關(guān)的材料等，民事公益訴訟主體均擁有原被告雙方依法行使訴訟權(quán)利、遵守訴訟秩序、履行生效法律文書等權(quán)利義務(wù)，其不僅與民事訴訟當(dāng)事人訴訟地位對等，更不存在有別于其他當(dāng)事人的國家公權(quán)力。盡管《檢察公益訴訟解釋》第16條“不允許被告以反訴方式提出訴訟”及第18條“法院可以向檢察機(jī)關(guān)釋明變更訴訟請求”的規(guī)定對辯論與處分主義予以適當(dāng)限制，但其有違普通原告之訴訟義務(wù)。反訴本意上是對被告提出旨在抵銷、吞并或排斥其訴訟請求的獨(dú)立的反請求，目的是為平衡雙方地位；而反訴權(quán)實(shí)現(xiàn)必須以相對方訴訟請求的實(shí)現(xiàn)為前提，排斥反訴不意味著忽視被告的公益訴訟權(quán)利，而是考量公益訴訟之功能與價(jià)值需要對這類特殊“原告”進(jìn)行的特別立法。不論作為“公益訴訟起訴人”還是基于訴訟擔(dān)當(dāng)成為公益受害人之代表，檢察機(jī)關(guān)皆無法成為獨(dú)立反請求的對象，反訴之利益亦只能通過民事侵權(quán)訴訟予以尋求，故立法作如此規(guī)定[7]。

此外，檢察機(jī)關(guān)無須繳納訴訟費(fèi)用之情形是否存在對其他起訴主體不公平?敗訴方承擔(dān)訴訟費(fèi)用的繳納乃是各國立法之通識，而民事公益訴訟中的檢察機(jī)關(guān)的介入也并非刑事公訴程序的國家權(quán)力運(yùn)用，檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中亦有敗訴之虞。免繳訴訟費(fèi)用不僅難以保障訴權(quán)，反倒極易造成濫訴。第一，既然檢察機(jī)關(guān)以“原告”身份起訴，其訴訟費(fèi)用繳納義務(wù)自與“原告”相同，而經(jīng)費(fèi)得從其機(jī)關(guān)財(cái)政支出，以此表明訴訟擔(dān)當(dāng)之特質(zhì)；第二，檢察機(jī)關(guān)為維護(hù)公益起訴所需的費(fèi)用，雖類似財(cái)政預(yù)算單位之間的轉(zhuǎn)移支付，但究其根本乃為訴訟行為之具體化，其國家機(jī)關(guān)色彩應(yīng)予淡化；第三，從起訴便宜主義出發(fā)，檢察機(jī)關(guān)的訴訟能力較之在先主體更為優(yōu)越，更不存在訴訟義務(wù)上的特殊化。日本《人事訴訟程序法》第17條規(guī)定“在檢察官敗訴之情形下，訴訟費(fèi)用由國庫負(fù)擔(dān)”。針對訴訟保全等費(fèi)用，有學(xué)者提出應(yīng)先予免交，待勝訴后由法院判決敗訴方承擔(dān)。針對訴訟中可能發(fā)生的因舉證產(chǎn)生的費(fèi)用如評估費(fèi)、鑒定費(fèi)等，還可在前期通過預(yù)先評估向財(cái)政申請專項(xiàng)資金，當(dāng)確定勝訴后予以返還，并讓公益侵害行為做出的被告一方預(yù)先繳納訴訟費(fèi)用[8]。筆者認(rèn)為，借助司法評估預(yù)先向財(cái)政申請?jiān)V訟費(fèi)用的模式應(yīng)在立法上予以肯認(rèn)，此模式可平衡檢察機(jī)關(guān)財(cái)政支出項(xiàng)目，將訴訟費(fèi)用開支專項(xiàng)化、具體化從而避免“權(quán)力尋租”。但對后者則不予認(rèn)同，當(dāng)判決未做出時(shí)，由被告預(yù)先支付訴訟費(fèi)用并沒有依據(jù)。若依此，被告地位與檢察機(jī)關(guān)已然處在不平等之狀態(tài)。反之，由檢察機(jī)關(guān)預(yù)付訴訟費(fèi)用，將導(dǎo)致其不遺余力地實(shí)現(xiàn)勝訴以求費(fèi)用之返還，亦有悖當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)對等之原理。立法不僅不可減免檢察機(jī)關(guān)訴訟費(fèi)用，還應(yīng)將社會組織納入訴訟費(fèi)用減免主體之范疇，從而提升在先起訴主體的訴訟積極性。

（三）證據(jù)收集、調(diào)取方式與“普通原告”無異

根據(jù)《檢察公益訴訟解釋》第6條的規(guī)定，民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)證據(jù)收集需其他主體協(xié)助，有別于刑事訴訟的證據(jù)收集手段，包括提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等，明確支持起訴的柔性形式，在措辭上并無國家強(qiáng)制力的痕跡。從民事公益訴訟構(gòu)造觀之，雙方當(dāng)事人的地位依然不對等。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)訴訟擔(dān)當(dāng)成為“適格當(dāng)事人”后必然發(fā)生證明標(biāo)準(zhǔn)上的沖突。若采高度蓋然性證明標(biāo)準(zhǔn)，對被告而言明顯不公。因檢察機(jī)關(guān)的公權(quán)力色彩，自審判伊始便會對法院形成偏倚的心證，公益訴訟之“中立的裁判”可演化為法院與檢察機(jī)關(guān)的“聯(lián)合作戰(zhàn)”，或成為“走過場式”的“表演”。相反，若按照“事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分”的民事訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)，對辯論主義和處分主義嚴(yán)格適用，排斥一切職權(quán)探知和法官釋明，則在公益保護(hù)上顯得力度不夠，此亦有違公共利益本位之立法初衷[9]。

根據(jù)美國民事證據(jù)調(diào)查之相關(guān)規(guī)定，檢察官有權(quán)向任何組織和個(gè)人發(fā)出“民事調(diào)查令”，要求案外人提供與案件有關(guān)之物證、書證及證人證言等。那么，我國立法能否據(jù)此借鑒適用?筆者認(rèn)為，即便冠以“民事”調(diào)查令之名義，檢察機(jī)關(guān)早已脫離“原告”身份而行使國家權(quán)力。即便未采用“查封”“扣押”“凍結(jié)”“拘留”等字眼，“調(diào)查令”之屬性在本質(zhì)上也非民事訴訟當(dāng)事人之權(quán)利。因此，民事公益訴訟在攻擊防御階段對辯論主義適當(dāng)?shù)叵拗七m用、對職權(quán)探知主義采取必要的寬容，可提高公益訴訟的真實(shí)裁判概率[10]。檢察機(jī)關(guān)既已定位于“公益訴訟起訴人”，其直接參與訴訟中不排斥職權(quán)探知之根源就落腳于“公共利益本位”之行政法原理。當(dāng)前立法已明確排斥反訴，一味追逐當(dāng)事人地位平等則未免流于形式。日本法中的人事訴訟程序設(shè)計(jì)，基于人身屬性賦予的職權(quán)探知并不是對公民訴訟權(quán)利的忽視，而是在立法價(jià)值上更為偏重探明侵害事實(shí)之真相。筆者認(rèn)為，即便允許適當(dāng)?shù)穆殭?quán)探知，檢察機(jī)關(guān)亦不得以此為由對被告一方之證據(jù)調(diào)查采取超出“原告”身份之強(qiáng)制手段，更不能以法律監(jiān)督為名對法院的正常審理橫加干預(yù)。檢察機(jī)關(guān)僅可以民事檢察建議形式對在先起訴主體進(jìn)行督促，不得再啟動公權(quán)力以突破民事訴訟之本位。

三、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟之訴訟實(shí)施權(quán)來源分析

依照前述可知，檢察機(jī)關(guān)作為“公益訴訟起訴人”，既非刑事“公訴人”，亦非法律監(jiān)督職能之運(yùn)用，實(shí)質(zhì)上為“普通原告”，而立法對其訴訟實(shí)施權(quán)僅用點(diǎn)滴筆墨，難以廓清其訴權(quán)之本質(zhì)。有學(xué)者認(rèn)為，其應(yīng)屬于“民事公訴權(quán)”范疇[11]。但公訴是國家公權(quán)力之應(yīng)然體現(xiàn)，必然涉及國家強(qiáng)制手段，除非另設(shè)獨(dú)立于普通民事訴訟的公益訴訟程序，否則國家公權(quán)力無法于兩造對立之中得以體現(xiàn)。立法是否肯認(rèn)“公益性訴訟實(shí)施權(quán)”?檢察機(jī)關(guān)直接起訴或代為起訴的本質(zhì)差異為何?解決這些問題需要從以下四個(gè)方面考量訴訟實(shí)施權(quán)運(yùn)行之機(jī)理及來源正當(dāng)性。

（一）檢察機(jī)關(guān)訴訟實(shí)施權(quán)取得之情形

作為憲法基本權(quán)利時(shí)，抽象的訴權(quán)形態(tài)稱之為裁判請求權(quán)，即爭訟程序中的司法行為請求權(quán)；而對于提起或抗辯訴訟請求的具體訴權(quán)方可謂之訴訟實(shí)施權(quán)[12]。對于檢察機(jī)關(guān)之性質(zhì)，自古便有“治吏”非謂“治民”之稱，其提起民事公益訴訟顯然不可套用“治吏”邏輯來證成其訴權(quán)行使之正當(dāng)性[9]。立法將其作為適格起訴主體，實(shí)際上預(yù)設(shè)了其在公益保護(hù)層面上的職責(zé)屬性。訴訟信托有別于公益訴訟，前者以變更第三人為訴訟當(dāng)事人目的而將其實(shí)體權(quán)利義務(wù)信托給該第三人，而后者存在著訴訟實(shí)施權(quán)是否同時(shí)為實(shí)體權(quán)利義務(wù)歸屬主體的差別[13]。以當(dāng)事人合意轉(zhuǎn)讓訴訟實(shí)施權(quán)為立法所排斥，當(dāng)案外第三人意欲提起民事訴訟，需經(jīng)由受害人或其他利害關(guān)系人的授權(quán)或轉(zhuǎn)讓，此為任意訴訟擔(dān)當(dāng)；法定訴訟擔(dān)當(dāng)則基于法律直接規(guī)定而獲得訴訟實(shí)施權(quán)，典型例證即債權(quán)人代位權(quán)訴訟。當(dāng)存在不特定多數(shù)受害人之情形，基于訴訟擔(dān)當(dāng)，受害人可脫離訴訟系屬成為無獨(dú)立請求權(quán)的第三人，亦可保留原訴訟實(shí)施權(quán)成為共同原告。顯然當(dāng)前我國立法并未明確受害人可作共同原告之情形，而基于訴訟擔(dān)當(dāng)之法理賦予適格主體訴權(quán)不僅滿足了公益維護(hù)需要，還可同時(shí)平衡私益之訴。因其他公民主體缺失應(yīng)對與防范經(jīng)驗(yàn)，救濟(jì)措施相對單一，受害人訴訟能力不足，收集調(diào)查和舉證能力十分有限，難以形成利益維護(hù)渠道。從“法律規(guī)定的組織”的設(shè)定條件來看，較之一般組織更為專業(yè)嚴(yán)苛，也要符合法定條件方可成為有效起訴主體。但是，僅以“公益”作為訴訟利益將訴訟實(shí)施權(quán)賦予有關(guān)機(jī)關(guān)、社會組織以及檢察機(jī)關(guān)的立法模式標(biāo)準(zhǔn)過于單一，應(yīng)在類型上做進(jìn)一步區(qū)分。

1.存在不特定多數(shù)人之利益受損。當(dāng)存在不特定多數(shù)受害人且其損失已經(jīng)形成而固定時(shí)，則符合訴訟擔(dān)當(dāng)之條件。該類情形多存在環(huán)境民事公益訴訟中，因?yàn)榄h(huán)境污染造成公共環(huán)境破壞需以實(shí)際損害為限，且不存在不作為之訴，這決定了起訴主體維護(hù)的公益既包括生態(tài)利益又包括不特定群體之生命健康權(quán)利。由此，檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟實(shí)質(zhì)上乃為任意訴訟擔(dān)當(dāng)。由于其訴訟實(shí)施權(quán)獲得需要受害人的轉(zhuǎn)讓，應(yīng)經(jīng)必要的法定程序。當(dāng)前立法未對受害人訴訟實(shí)施權(quán)轉(zhuǎn)讓作程序性規(guī)定，以至于部分學(xué)者將該種情形作為法定訴訟擔(dān)當(dāng)對待。而代位起訴之情形，則由法律直接規(guī)定賦予訴權(quán)，此處不再贅述。

筆者認(rèn)為，上述情形需明確檢察機(jī)關(guān)訴訟實(shí)施權(quán)“受讓”于受害人而非基于法律的直接規(guī)定，由此方可理順不同起訴主體訴訟實(shí)施權(quán)之間的聯(lián)系。作為同種來源的訴訟實(shí)施權(quán)，若性質(zhì)相同，則不應(yīng)通過法律強(qiáng)行區(qū)分起訴先后順位，從而造成起訴懈怠。對于自有法定職責(zé)本位的檢察機(jī)關(guān)而言，介入訴訟的根本并不是實(shí)施法律監(jiān)督，而是為彌補(bǔ)社會組織訴訟能力之不足，此有別于行政公益訴訟。立法也更應(yīng)側(cè)重社會組織而非檢察機(jī)關(guān)，通過民事公益訴訟發(fā)揮其效用，此謂公益訴訟立法的終極價(jià)值。倘若一味尋求公權(quán)力介入民事公益訴訟，終將不能避免公權(quán)力的濫用，諸如權(quán)力尋租、恣意濫訴及訴訟資源侵奪等。

2.不存在不特定多數(shù)人的利益受損。以德國法“消費(fèi)者團(tuán)體訴訟”為例，消費(fèi)民事公益訴訟存在不作為之訴的類型，即被告對不特定多數(shù)的消費(fèi)者利益已構(gòu)成現(xiàn)實(shí)威脅，基于擴(kuò)散利益維護(hù)的需要，由檢察機(jī)關(guān)或“團(tuán)體代表人”直接提起訴訟。此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)為保護(hù)消費(fèi)者的將來利益而提起訴訟則屬于固有的“當(dāng)事人適格”，而非訴訟擔(dān)當(dāng)，無需由消費(fèi)者授權(quán)轉(zhuǎn)讓。即便消費(fèi)者基于排除妨害、消除危險(xiǎn)之實(shí)體請求，亦因缺失訴訟要件僅可作為公益保護(hù)的受益方參加訴訟。由此，真正意義上的檢察“公益訴訟實(shí)施權(quán)”僅可在侵害未造成不特定多數(shù)受害人時(shí)產(chǎn)生，立法應(yīng)對此予以甄別。

（二）“任意訴訟擔(dān)當(dāng)”與“公益訴訟實(shí)施權(quán)”之辨

檢察機(jī)關(guān)通過訴訟擔(dān)當(dāng)成為適格當(dāng)事人必須滿足特定條件，即以不特定多數(shù)受害人的實(shí)際損害為前提。與此相同的是，有關(guān)機(jī)關(guān)和社會組織之訴訟實(shí)施權(quán)亦源于法律的直接規(guī)定，屬于法定訴訟擔(dān)當(dāng)范疇。由此可知，不同位階屬性的起訴主體存在起訴順位差異，進(jìn)而引發(fā)民事訴訟程序上的角色混同。因此，當(dāng)其他在先起訴主體符合訴訟實(shí)施權(quán)轉(zhuǎn)讓的基本條件時(shí)，方可稱其符合起訴的正當(dāng)性。若此類主體基于公益保護(hù)的必要性而成為民事訴訟當(dāng)事人，當(dāng)前者怠于起訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)作為“備位公益訴訟實(shí)施權(quán)”主體實(shí)際上已構(gòu)成“二次法定訴訟擔(dān)當(dāng)”?；跈z察機(jī)關(guān)職能地位之特殊性，“二次法定訴訟擔(dān)當(dāng)”是否具有合理性?是否可脫離于不特定多數(shù)的受害人而“直接起訴”?尤其是當(dāng)立法未明確怠于起訴時(shí)的具體判斷標(biāo)準(zhǔn)，極易導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)難以把握兩者區(qū)分的界限。針對受害人存在的情形，基于任意訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)脑V訟實(shí)施權(quán)首先應(yīng)與案件具有利害關(guān)系，其次還需明確訴訟實(shí)施權(quán)由任意訴訟擔(dān)當(dāng)形成而非“公益訴訟實(shí)施權(quán)”，否則基于法定訴訟擔(dān)當(dāng)?shù)牧⒎Ｊ綗o異于創(chuàng)設(shè)出一種新型的民事“公訴”制度。即便有學(xué)者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，與社會公共利益固然存利害關(guān)系，但此利害關(guān)系仍然無法解釋在先起訴主體與檢察機(jī)關(guān)存在不同順位的“公益訴訟實(shí)施權(quán)”。倘若訴訟實(shí)施權(quán)來源完全一致，則無需由檢察機(jī)關(guān)作為代位起訴主體進(jìn)入公益訴訟當(dāng)中。

在訴訟實(shí)施層面，不論從地位還是起訴順位上看，社會組織均有別于檢察機(jī)關(guān)，其訴訟實(shí)施權(quán)之行使亦具備相當(dāng)之自由，而檢察機(jī)關(guān)一旦介入訴訟其程序?qū)⒉豢赡孓D(zhuǎn)[14]。根據(jù)公益訴訟實(shí)施權(quán)非常態(tài)配置理論，前述“公益訴訟實(shí)施權(quán)”配置因起訴主體之多重而存在競合，應(yīng)妥善厘清私益性與公益性訴訟實(shí)施權(quán)之界限。后者實(shí)質(zhì)上是對民事訴訟當(dāng)事人適格理論的突破，當(dāng)與案件不具有利害關(guān)系的檢察機(jī)關(guān)作為起訴主體，更需明確與被侵害對象提起私益訴訟之間的差別，否則訴訟實(shí)施權(quán)重疊與混淆可導(dǎo)致訴訟系屬中或判決后之重復(fù)起訴，這不僅使被侵害的公民利益救濟(jì)渠道無法實(shí)現(xiàn)，公益訴訟之目的亦無法實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)私益性訴訟實(shí)施權(quán)在客觀上也具有維護(hù)公益的社會效果時(shí)，私益性訴訟實(shí)施權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于公益性訴訟實(shí)施權(quán)，因?yàn)樗饺藞?zhí)行相對于公共執(zhí)法來說更符合經(jīng)濟(jì)效率，這也是在面臨利益侵害復(fù)雜、不特定和難以預(yù)測時(shí)，在先起訴順位主體差別之原因所在[15]。公益侵害行為涉及不特定多數(shù)因而難以借助代表人訴訟或個(gè)人起訴尋求私益救濟(jì)，倘若一味強(qiáng)調(diào)訴訟公正亦不符合司法效率。在兩者兼顧的情形下，由私主體提起的民事侵權(quán)訴訟更能滿足公民利益損害之填補(bǔ)，且已形成對等的給付關(guān)系，但此種訴訟也需以受害人特定為前提。而在民事公益訴訟中，由于受害人不特定，難以憑借單個(gè)私益訴訟滿足所有受害個(gè)體之訴求。尤其在涉及環(huán)境修復(fù)與生態(tài)補(bǔ)償?shù)母哳~費(fèi)用時(shí)，民事公益訴訟因不同起訴主體的利益需求而可能演變?yōu)闋幭嗾紦?jù)的“黃金寶地”，此種情形則有違公益維護(hù)之初衷。

（三）檢察機(jī)關(guān)與在先起訴主體存在訴訟實(shí)施權(quán)競合

不同主體以法定訴訟擔(dān)當(dāng)方式獲得訴訟實(shí)施權(quán)，它們不僅在起訴順位上存在差異，在訴訟實(shí)施權(quán)配置上也存在競合。例如，《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定的“符合條件的社會組織”、《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款規(guī)定的“依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門”及《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第47條規(guī)定的“消費(fèi)者協(xié)會”等，均在立法上賦予享有執(zhí)法權(quán)的行政機(jī)關(guān)和組織提起民事公益訴訟的權(quán)力。對《民事訴訟法》第55條第2款“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”的理解應(yīng)限定于法律授權(quán)范圍之內(nèi)。對于訴訟實(shí)施權(quán)的配置，不可從相同順位這一表象進(jìn)行理解，否則無法解釋檢察機(jī)關(guān)作為實(shí)質(zhì)意義上“普通原告”的起訴邏輯，應(yīng)明確社會公共利益之根本屬性與檢察機(jī)關(guān)身份是否具有內(nèi)在的牽連性，以凸顯訴訟擔(dān)當(dāng)之本質(zhì)。筆者認(rèn)為，唯在不特定多數(shù)之前提下的利益方可謂之公益，此公共利益廣義上應(yīng)囊括國家利益與社會利益。因此，特定多數(shù)人利益由于覆蓋面與確定性不同于前者，因而對涉及特定多數(shù)人利益之訴訟如消費(fèi)者團(tuán)體訴訟利益，應(yīng)通過《民事訴訟法》第53條、第54條的代表人訴訟而非民事公益訴訟來解決。

當(dāng)前學(xué)界在探討檢察機(jī)關(guān)可提起的民事公益訴訟范圍時(shí)，除法定已有的環(huán)境民事公益訴訟和消費(fèi)民事公益訴訟外，還將國有資產(chǎn)流失、國家財(cái)產(chǎn)權(quán)益侵害、惡意串通損害社會公共利益行為、壟斷與不正當(dāng)競爭行為及其他損害社會公益等情形納入民事公益訴訟之范疇。①學(xué)界集中于上述涉及公益行為的探討，另還有學(xué)者提出大陸法系人事訴訟“確認(rèn)婚姻無效”之行為亦可納入民事公益訴訟受案范圍。參見江偉、段厚省：《論檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟》，《現(xiàn)代法學(xué)》2003年第3期；張衛(wèi)平：《民事公益訴訟原則的制度化及其實(shí)施研究》，《清華法學(xué)》2013年第4期；鄧思清：《論檢察機(jī)關(guān)的民事公訴權(quán)》，《法商研究》2004年第5期；李浩：《關(guān)于民事公訴的若干思考》，《法學(xué)家》2006年第4期。有學(xué)者將公益劃分為“集合性公益”與“純粹性公益”，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)參與訴訟所要解決的問題乃是要打破“傳統(tǒng)的群體性訴訟制度”如“代表人訴訟”“集團(tuán)訴訟”“選定當(dāng)事人訴訟”以及“示范性訴訟”等，以實(shí)現(xiàn)“公益侵害阻斷程序”之效用。因《民事訴訟法》第55條第2款之立法以德國法上的“團(tuán)體訴訟”為基礎(chǔ)，團(tuán)體訴訟與我國代表人訴訟又存在交叉，故需設(shè)立此款加以區(qū)別對待[16]。

筆者認(rèn)為，正是基于民事訴訟的本質(zhì)，在立法尚未將其作為特別程序獨(dú)立設(shè)置以前，民事公益訴訟本質(zhì)上應(yīng)屬民事訴訟程序的子類型，當(dāng)事人身份應(yīng)處對等地位。這意味著不論基于特定多數(shù)還是不特定多數(shù)人之利益，在侵害事實(shí)已經(jīng)發(fā)生的前提下，當(dāng)事人擁有的訴訟實(shí)施權(quán)均應(yīng)出自私益考量，而非不特定多數(shù)利益的簡單相加。在前述為維護(hù)將來之?dāng)U散利益保護(hù)的不作為訴訟中，“公益性訴訟實(shí)施權(quán)”乃為起訴主體固有訴權(quán)而無須借助受害人以授權(quán)或轉(zhuǎn)讓方式體現(xiàn)，此為兩者界分之根源所在。因此，在完善未來檢察民事公益訴訟的制度設(shè)計(jì)過程中，立法應(yīng)明確存在不特定多數(shù)受害者情形下任意訴訟擔(dān)當(dāng)之本質(zhì)，“直接起訴”或“支持起訴”應(yīng)具備必要的授權(quán)程序，否則檢察機(jī)關(guān)在尚未明確在先起訴主體之真實(shí)意思表示時(shí)，便以“怠于起訴”或“不起訴”為由貿(mào)然進(jìn)入訴訟當(dāng)中未免過于唐突。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)以法定訴訟擔(dān)當(dāng)之形式預(yù)設(shè)獲取訴訟實(shí)施權(quán)的起訴路徑有悖“委托轉(zhuǎn)讓”之機(jī)理。盡管形式上滿足“訴訟擔(dān)當(dāng)”條件，但該條款既無訴訟實(shí)施權(quán)授權(quán)或轉(zhuǎn)讓之具體規(guī)定，又未對“前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟”的法定情形予以具體化。尤其立法對于檢察機(jī)關(guān)起訴后“前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織”又愿意參加到訴訟當(dāng)中的情形，是否可變更為“支持起訴”?是否應(yīng)依照《民事訴訟法解釋》第249條之規(guī)定將“前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織”列為“無獨(dú)立請求權(quán)的第三人”或“共同原告”?還是根據(jù)該解釋的第291條的規(guī)定不予受理?筆者認(rèn)為，在先起訴主體應(yīng)以明示的方式放棄起訴，檢察機(jī)關(guān)代位起訴之邏輯方得證成，這樣做不僅可以解決怠于起訴時(shí)機(jī)不清晰的問題，更可凸顯檢察機(jī)關(guān)從其他主體“獲得”訴訟實(shí)施權(quán)之表征。因此，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)為程序上的不可逆狀態(tài)，變更為“支持起訴”于法無據(jù)，其他主體最多僅可作為“無獨(dú)立請求權(quán)的第三人”參加訴訟，對于另行起訴的法院亦不應(yīng)受理。

（四）當(dāng)前法律適用的困境

從“支持起訴”的解釋來看，既可為“派員出庭宣讀起訴書”，也可為文書意義上之輔助，實(shí)施與否、程度強(qiáng)弱均由檢察機(jī)關(guān)自身決定。《檢察公益訴訟》第13條規(guī)定的“30日公告期”時(shí)限相對過短，具體公告程序不明晰，未能清晰地說明“檢察機(jī)關(guān)可以提起訴訟”之立法依據(jù)。①參見《檢察公益訴訟》第13條第1款、第2款內(nèi)容。對于第14條要求向法院提交訴訟資料還包括“已經(jīng)履行公告程序的證明材料”，筆者認(rèn)為此處應(yīng)為“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”，以表明檢察機(jī)關(guān)對在先起訴主體怠于起訴時(shí)既可直接起訴亦可不起訴。雖然類似于民事訴訟普通原告可自主決斷是否起訴，但檢察機(jī)關(guān)畢竟為“公益訴訟起訴人”，不可如普通民事主體一樣自由處分其起訴權(quán)限。若環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞，相關(guān)部門或社會組織怠于履職，檢察機(jī)關(guān)若據(jù)此不起訴則公益保護(hù)從何實(shí)現(xiàn)?該法條“可以”一詞的表述對公益維護(hù)未免有點(diǎn)輕率，立法應(yīng)明確其“應(yīng)當(dāng)提起”之義務(wù)，以避免不作為而導(dǎo)致公益訴訟徒有其名。換言之，還可對“可以”一詞作目的性擴(kuò)張，將侵害救濟(jì)的途徑不限定于提起公益訴訟。在“可以提起”之外，可通過檢察建議督促行政機(jī)關(guān)履職實(shí)現(xiàn)民事法律監(jiān)督。尤其是在涉及公益私益侵害同時(shí)存在且存在競合的情形下，檢察機(jī)關(guān)除直接起訴還可介入并行的侵權(quán)訴訟中行使法律監(jiān)督職能。

因當(dāng)前立法不夠精細(xì)，故而存在著訴訟實(shí)施權(quán)授權(quán)不明、轉(zhuǎn)讓無據(jù)，造成訴訟邏輯混亂的局面。行政機(jī)關(guān)應(yīng)以執(zhí)法方式實(shí)現(xiàn)公益維護(hù)，而非付諸冗長的訴訟程序。當(dāng)行政機(jī)關(guān)窮盡一切手段仍然無法實(shí)現(xiàn)公益補(bǔ)償之需要時(shí)，才可通過公益訴訟獲取判決的支持。盡管檢察機(jī)關(guān)借助公告作為前置程序較之檢察建議督促行政機(jī)關(guān)履職能達(dá)到更為顯著的效果，但在時(shí)間和人力成本上卻花費(fèi)更多。筆者認(rèn)為，從立法表述上單憑“檢察機(jī)關(guān)可以向人民法院提起訴訟”略顯單薄，其訴訟實(shí)施權(quán)轉(zhuǎn)讓之特定情形和條件，實(shí)質(zhì)上是為避免在先起訴主體一旦敗訴其他主體可依照新的證據(jù)對被告進(jìn)行重復(fù)起訴而造成不必要之訴累[15]。

四、檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟角色困境之合理解脫

作為公益侵害救濟(jì)的渠道之一，檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟在維護(hù)環(huán)境公益、消費(fèi)者權(quán)益等方面發(fā)揮了良好的支撐作用。自檢察機(jī)關(guān)可作為民事公益訴訟的當(dāng)事人以來，民事檢察監(jiān)督職能亦亟待轉(zhuǎn)型。為在更大程度上實(shí)現(xiàn)公益之維護(hù)，在完善檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的制度上還可進(jìn)行如下的思考。

（一）檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟與行政執(zhí)法相銜接

因行政執(zhí)法強(qiáng)制手段之優(yōu)越，較之司法程序的啟動更為效率和便捷，應(yīng)成為行政權(quán)能發(fā)揮之通常形態(tài)；民事公益訴訟是以司法程序?yàn)樽詈笠坏婪谰€，擔(dān)負(fù)著前者無法完整實(shí)現(xiàn)之公益維護(hù)職能。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟與行政執(zhí)法程序之間的銜接涉及司法與行政邊界的問題：其一，公益侵害發(fā)生后是否應(yīng)以滿足行政執(zhí)法失效或行政不作為為前提，在窮盡一切手段后方能以司法予以實(shí)現(xiàn)；其二，檢察機(jī)關(guān)作為后位起訴主體在前者怠于起訴時(shí)是否需無條件提起民事公益訴訟。筆者認(rèn)為，當(dāng)立法賦予行政主體和社會組織起訴權(quán)時(shí)，已經(jīng)肯認(rèn)其在先順位之合理性。檢察機(jī)關(guān)作為后位起訴主體，應(yīng)保持客觀、中立和謙抑。立法嚴(yán)格限制法律規(guī)定的機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟的條件，客觀上可為社會組織在維護(hù)民事公益過程中起到推動作用。其次，不論檢察機(jī)關(guān)抑或行政機(jī)關(guān)均有其天然的職責(zé)本位，過分強(qiáng)調(diào)公權(quán)力主體介入民事公益訴訟將造成訴訟資源錯位乃至閑置浪費(fèi)。拋開人力物資時(shí)間成本不論，立法在規(guī)范上亦從未表明其身份地位必須與民事訴訟普通當(dāng)事人一致，其早已流俗于社會的“國家機(jī)關(guān)”刻板印象為法官裁判時(shí)所傾斜，于司法公正而言必有所折扣。未來立法應(yīng)考慮確立以社會組織直接起訴而檢察機(jī)關(guān)支持起訴為原則、法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)直接起訴為例外的公益訴訟規(guī)則。

（二）檢察機(jī)關(guān)角色混同之合理解脫

第一，據(jù)前文所述，在不涉及不特定多數(shù)人私益侵害的純粹公益受損情形下，檢察機(jī)關(guān)的訴訟實(shí)施權(quán)具備天然的獨(dú)立性和正當(dāng)性，不存在任意訴訟擔(dān)當(dāng)之說。而對于涉及不特定受害人時(shí)，基于單個(gè)受害人有限的訴訟能力，將訴訟實(shí)施權(quán)集中轉(zhuǎn)讓至“公益訴訟起訴人”需經(jīng)法律明確的程序授權(quán)。

第二，鑒于《民事訴訟法》第55條第2款未對“沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況”做出具體限定，易造成司法適用上的誤判。依照“特定訴訟承繼”的理解，檢察機(jī)關(guān)起訴后，其他在先起訴主體不得為另行起訴之外，亦喪失原有訴訟實(shí)施權(quán)，其在訴訟系屬前不得與檢察機(jī)關(guān)一同列為共同原告；訴訟系屬中亦不得追加為共同原告。

綜上所述，《民事訴訟法》第55條第2款的修改建議如下：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織的情況下或在前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織明確表示放棄起訴的情況下，公告期內(nèi)經(jīng)由與案件有利害關(guān)系的受害人書面授權(quán)后，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。人民檢察院已經(jīng)提起訴訟的，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和社會組織即使存在新的證據(jù)，不得基于同一案件事實(shí)再次起訴。”